行政检察监督之我见

·何建明/文

行政检察监督之我见

·何建明*/文

强化检察监督是建设法治政府的现实需要。人民检察院作为国家的法律监督机关，必须改变传统单一的刑事追诉模式，建立起行政、刑事双管齐下，预防—建议—打击三位一体，诉讼与非讼无缝衔接的新型监督格局，在促进依法行政方面发挥好职能作用。

检察监督行政检察三位一体

党的十八大以来，法治国家建设深入推进。如何促进依法行政，不单是人民群众关注的热点，也成为司法机关面临的一项重要课题。人民检察院作为国家的法律监督机关，必须改变传统单一的刑事追诉模式，建立起行政、刑事双管齐下，预防—建议—打击三位一体，诉讼与非讼无缝衔接的新型监督格局，在促进依法行政方面发挥好职能作用。

一、强化行政检察监督的应然性

（一）建设法治政府的现实需要

行政执法是行政法治系统中的重要一环，目前我国80%以上的法律法规是由行政机关具体实施的。但现实生活中，行政机关“有法不依”“执法不严”“违法不究”“滥用职权”“暴力执法”“钓鱼执法”等问题层出不穷，严重影响我国法治进程，确认并强化行政执法检察监督既是社会要求，又是实现依法治国和法治政府的客观需要。

（二）实现宪法定位的题中之义

我国《宪法》第129条规定了“检察机关是国家的法律监督机关”。立足于《宪法》对检察机关的定位和初衷，尽管《人民检察院组织法》没有明确检察机关对行政机关的监督职权，但防范和纠正行政权的滥用和误用也应该成为法律监督的重要工作，这既是实现人民检察院全面履行法律监督权的必然结果，又符合法治原则，有利于推进社会管理创新。

（三）检察监督有其自身优势

目前我国的行政权受到内外部多重监督，内部监督主要包括行政监察或系统内部的层级监督，外部监督包括法院司法审查、人大监督以及社会监督等。但从监督权运行效果看，检察监督更具有优势。检察权具有相当的主动性，能主动启动或介入。同时，检察监督能在行政权运行的全程上进行监督，在权利尚未被侵害之时可及时监督涉嫌滥用的行政权。并且，不同于司法审查的高门槛，检察监督可以对行政权运行领域中各种重要事项进行全面的法律监督。

二、行政检察监督的依据

（一）法律依据

《人民检察院组织法》第6条规定：“人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任。”该规定明确检察机关对违法或犯罪的国家工作人员有法律监督权，这里追究的法律责任不只是刑事责任，还包括行政责任。《人民警察法》第42条、《治安管理处罚法》第114条都明确规定了检察机关有权对公安机关的执法活动进行监督。另外，根据最高人民检察院2009年11月17日颁布的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，检察机关有权以“检察建议书”的形式建议行政机关正确实施法律法规。

（二）政策依据

党的十八大以来，习近平总书记就法治建设发表了一系列重要论述，提出建设法治中国的目标。党的十八届三中全会将“推进法治中国建设”确立为新时期法治建设的新目标。党的十八届四中全会再次明确了依法行政是依法治国的重要组成部分，会议通过的《决定》载明了“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”。习近平总书记在党的十八届四中全会说明中提到：“当前，检察机关对行政违法行为的监督，主要是依法查办职务犯罪案件，范围比较窄。而实际情况是，行政违法行为构成职务犯罪的是少数，更多的是乱作为、不作为。如果对此类违法行为置之不理、听之任之，一方面不能扭转地方部门的行政乱象，另一方面可能使个别苗头性问题演变为职务犯罪。”由此可见，加强对行政执法权的监督，防范和纠正权力的滥用和误用应成为检察监督的重要工作。

（三）实践依据

随着司法体制改革的深入推进，部分省市自治区人大常委会通过了关于加强人民检察院法律监督工作的决定或决议，明确了人民检察院对行政执法活动履行法律监督职责的范围、方式和程序，为检察机关和检察权回归法律监督的宪法本位积累了较多的成功经验。例如，2009年10月23日黑龙江省人大常委会通过的《关于加强检察机关法律监督工作的决定》、2009年11月28日山东省人大常委会颁布的《关于加强人民检察院法律监督工作的决议》。许多地方检察机关对行政执法监督进行了尝试，例如珠海市人民检察院通过加强与信访、人大、政府、政协和舆论媒体的配合，把教育、建议、纠正、移送四种监督方式有机的结合起来，对行政执法活动进行监督，试点工作为建立行政执法检察监督制度提供了有益的实践经验。

三、行政检察监督体系的构建

（一）主动启动或介入诉讼

面对随时可能突破权力界线的行政权，审判权被动的、消极的运行模式显然无法监督到位。但检察权制约行政权即便是通过诉讼，也能主动地启动诉讼程序或介入诉讼过程，从而对行政权施以监督。

一是查办职务犯罪案件。通过个案的办理，监督行政执法人员在行政执法过程中的滥用职权、徇私舞弊等犯罪行为，用最严厉的打击方式惩治腐败渎职问题，增强勤政廉政意识。

二是提起行政抗诉。建立派出检察员出席庭审，设立派驻检察官办公室等机制，实现检察机关对行政诉讼的全程监督。检察机关行使抗诉权，不仅是对法院审判权的直接监督，也是对行政执法行为的间接监督。

三是督促起诉、支持起诉。检察机关以法律监督者的身份，督促或支持行政机关依法提起民事诉讼，保护国有资产和社会公益不受损害。客观上起到了促进行政主体依法行政，防止国有资产流失的作用，同时也是对渎职行为的警示和预防。

四是提起行政公益诉讼。虽然我国对行政公益诉讼制度尚未明确立法，但从目前的试点成果看，检察机关以主体身份提起行政公益诉讼对促进依法行政，保障国家、社会公益和行政相对人的合法权益，促进我国民主法制建设具有重大的现实意义。例如贵州省检察机关提起的全国首例行政公益诉讼，环保部门对环境污染查处不力直接导致其在行政公益诉讼中败诉。

（二）确立干预防范措施

诉讼监督的本质是事后监督，它的惩治处于行政权滥用已然之后。在非讼领域，检察监督能将“事后性”提前，在行政权运行的全程上进行监督，从而在权利未被侵害时即能发挥作用。

一是检察建议。《人民检察院建议工作规定》清晰地规定了检察建议的适用范围和程序等。检察机关通过书面建议的方式，督促行政机关严格依法履行职责，健全完善制度漏洞，加强监管消除隐患等。同时，根据公益诉讼试点方案要求，检察机关督促行政机关依法履职将作为提起行政公益诉讼的前置程序。

二是犯罪预防。开展预防讲座，剖析典型案例。选择典型的职务犯罪案件到行政执法领域开展讲座，送法进机关，通过剖析案例，诠释法律规定和行为后果，做到打防结合，标本兼治。

三是检察约谈。充分发挥法律监督职能，主动把监督关口前移，在工作中发现行政执法机关苗头性倾向性问题，主动约谈行政首长，引起高度重视，采取措施整改，防患于未然。

（三）完善“两法”衔接机制

行政执法机关与检察机关联系少，信息交流不畅，是目前制约行政检察工作的重要难题之一。在实践中，检察机关应争取地方党委政府、人大等部门支持，确立行政检察监督与行政执法的衔接机制，明确检察监督的范围、方式和程序，使行政权的行使置于法律监督中。

一是共建信息平台，增加监督时效性。建立两法衔接应用平台，实行联席会议、工作通报制度等，实现交换处理意见、研究工作机制、强化协作监督等目的，建立科学合理的衔接机制和畅通无阻的监督渠道。

二是行政执法备案。要求行政执法机关在作出重大决策或者重要事项时将相关证据材料、法律依据、程序性文书交检察机关备案。确保检察机关能及时了解行政执法情况，并依法开展监督。

三是依法移送线索。行政执法机关应当依法及时将可能涉及刑事犯罪的案件移送有权机关处理。同时规定不移送案件的相应法律责任，检察机关要加大责任追究，实行质询或否决方式，提出不适合再担任行政负责人的意见和建议。

*江苏省泰州市医药高新区人民检察院检察长［225300］