跨行政区划人民检察院设立工作研究

●广东省人民检察院政治部地方工作处课题组/文



跨行政区划人民检察院设立工作研究

●广东省人民检察院政治部地方工作处课题组*/文

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出探索建立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。这一改革措施具有理论创新、制度创新、实践创新的重要意义。本文拟从设立跨行政区划检察院的重大意义以及跨行政区划检察院的特点、设立路径、设立原则、案件管辖、人事制度等方面和角度，探讨跨行政区划检察院设立工作的路径选择。

跨行政区划检察院 设立原则 路径选择

跨行政区划设立检察院现实意义重大，主要体现在以下三方面：一是跨行政区划设立检察院是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。二是跨行政区划设立检察院是构建科学诉讼格局的客观需要。三是跨行政区划设立检察院是保障检察机关依法独立、公正行使检察权的必然选择。

一、国内跨行政区划设立检察院现状及特点

跨行政区划设立检察院不仅是对检察机关管辖行政区划的突破，也是对案件管辖范围、经费保障、人事管理等各方面全方位、多角度的体制创新，从而实现了普通案件由行政区划检察院管辖、特殊案件由跨行政区划检察院管辖的新的诉讼格局。跨行政区划检察院主要表现出以下特点：

（一）管辖范围的跨行政区划性

传统上检察院的管辖范围与行政区划重合，有行政区就有检察院，各级检察院管辖范围完全依附于行政区域，检察院的设置、变更、范围等也完全依附于行政区域的设置、变更、范围。而跨行政区划检察院呈现出的首要特点就是“跨行政区划”，即突破原有行政区划设置检察院的原则，科学设置管辖范围，促使管辖范围与行政区划适度分离。在《人民检察院组织法》中并没有对跨行政区划人民检察院做出专门规定，因此探索建立跨行政区划人民检察院，办理跨地区案件，属于创新之举。

（二）管辖案件性质的特殊性

我国传统司法管辖制度是以级别管辖和地域管辖为主，即按照一定标准划分上下级检察院之间管辖案件的范围。而跨行政区划检察院的管辖制度应当以案件是否易受地方因素干扰、是否跨行政区划等因素为基础进行构建，所管辖的案件均为“特殊案件”，针对性强。如上海市检察院第三分院管辖的案件范围包括：（1）上海市第三中级人民法院审理的行政诉讼案件；（2）上海市第三中级人民法院审理的跨地区重大民商事诉讼案件；（3）上海知识产权法院审理的知识产权类诉讼案件；（4）上海海事法院审理的海事诉讼案件；（5）上级人民检察院指定管辖的跨地区重大职务犯罪案件；（6）跨地区的重大环境资源保护和重大食品药品安全刑事案件；（7）民航、水运所属公安机关侦查的重大刑事案件，海关所属公安机关侦查的刑事案件；（8）上级人民检察院指定管辖的其他重大案件。

（三）在设置形式上有力保证了依法独立行使检察权

司法实践中，司法权往往易受地方权力的干扰。导致出现“司法地方化”的一个重要原因就是司法机关的人、财、物受制于地方政府。跨行政区划检察院的设立，突破了固有的行政区划界限，其人、财、物不再受制于所在地的党政部门，从而在形式上有力保证了检察机关依法独立行使检察权。

二、跨行政区划设置检察院的路径选择

（一）跨行政区划检察院设置的模式探讨

基于设置跨行政区划检察院的初衷，为最大可能弱化司法机关地方化、行政化色彩，破除地方干预，维护司法公正，设置跨区划基层检察院、跨区划地市级检察院、跨省级区划检察院，即所谓的“小跨”、“中跨”、“大跨”三种模式。

1.小跨：跨区划基层检察院。当前在我国部分地级市基层检察院对应的行政区划过于细密，不仅造成了司法资源的浪费，还严重影响了司法工作的效率。以广东省广州市为例，一个副省级地级市有11个市辖区之多。为了整合和优化司法资源，集中优秀人才，实行跨区划基层检察院，可以有效缓解基层司法人才不足的问题，保证“特殊案件”办理质量，也能较好地抵御基层人情社会对司法的不良干扰。

2.中跨：跨区划地市级检察院。我国某些省份同样存在地级市行政区划设置过密的问题。以广东省为例，拥有21个地级市，是全国管辖地级市最多的省份。地级市过密同样带来司法资源的闲置或浪费，而像知识产权类的案件一般由中级人民法院受理，跨区划地市级检察院能够很好地满足“特殊案件”审理的需要，在行政等级上对应中院，具有不同于跨区划基层检察院层级上的优势。

3.大跨：跨省级区划检察院。我国幅员辽阔，江河往往贯穿几个省份。如长江中下游地区，就有湖南、湖北、江西、浙江、安徽、江苏和上海六省一市。那么当审理海事诉讼案件、跨地区的重大环境资源保护案件时，跨省级区划检察院就可以显现出优势，对于这两类“特殊案件”，可以汇集几省之力，促进案件的高效优质办理。

第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，设置跨省级行政区划检察院则必然要求人财物的管理归属中央，这与当前省以下地方法院、检察院人财物统一管理司改精神相悖。因此，现阶段设立跨省级行政区划检察院仍有较大的体制、机制障碍。当然，司法权是中央事权，司法改革的目标之一是通过人财物的中央统管，保证司法机关依法独立行使司法权，待各级检察院的人财物实现中央统管后可以继续探索跨省级行政区划检察院的设立问题。

司法实践中，大量案件由基层检察院管辖，而基层检察院在办案过程中是最易受地方政府干扰的，相较而言，设立跨区县级行政区划检察院显得更为迫切。但是，若要在全国范围内设立跨区县级行政区划检察院，司法成本过高。更为重要的是，目前地市级检察院在实际办案过程中通过灵活运用指定管辖、提级管辖、异地管辖等方式能够有效避免了办案过程中来自地方政府的干扰。当然，指定管辖、提级管辖、异地管辖等机制有待进一步制度化，将指定管辖、提级管辖、异地管辖案件全面细化，增强制度的可操作性，防止出现互相推诿，甚至异化制度等情况的出现。

当前，北京、上海两地开展的跨行政区划检察院试点改革均是在跨地市级层面开展的。考虑到改革的渐进性、操作的难易程度以及改革合法性等问题，笔者认为当前开展设置跨地市级检察院改革是最优选择。一是司法实践中，重大民商事案件、重大环境资源保护案件、重大食品药品安全刑事案件、重大职务犯罪案件等重大复杂案件是最易受到地方行政权力的干扰，同时，基层检察院是无法管辖这些重大复杂案件的，此类案件适宜由跨地市级检察院进行管辖，这与跨地市级检察院的职能定位相符的，从北京、上海两地试点情况看，这些案件也都是由跨地市级检察院管辖的。二是在省级行政区划范围内，根据城市经济发展水平、案件类型集中程度以及自然水域形成流域等情况，只需要设置数个跨地市级检察院就可以全面覆盖省内的上述重大复杂案件，这在当前的司法实践中是相对易于实现的。三是设置跨地市级检察院只需要将其人财物交由省级统管，而这与当前的司改精神是相符的，不存在原则性的障碍。四是铁路运输检察院遍布全国25个省、自治区，4个直辖市，通过改革现有铁路运输检察院探索设置跨地市级检察院将是改革探索中一个主要途径，改造后的铁路运输检察院就为跨地市区划的检察院。

（二）跨行政区划检察院设置的路径选择

新设立的上海市人民检察院第三分院是依托上海铁路运输检察院设立，同样北京市人民检察院第四分院依托北京市人民检察院铁路运输分院设立，均为“两块牌子，一套人马”，在确保原有业务正常开展的情况下，对跨行政区划检察院的设立进行有益探索。

在铁路运输检察院实行属地管理后，隶属关系发生了重大改变，经费支出由地方省级财政保障，管理体制由分院所在地的省级人民检察院直管，人财物方面基本上实现了“省统管”。在各项业务开展过程中，受制于地方政府较弱，各级铁路运输检察院的管辖案件范围已经本身具有“跨行政区划性”，且当前各级铁路运输检察院受、办理案件数不多，甚至出现人多案少的局面。因此，依托铁路运输检察院来探索跨行政区划检察院的设立具有先天优势，这也成为当前探索设置跨行政区划检察院的主要实现途径。

在没有可依赖改造的铁路运输检察机关的行政区域，笔者认为，只能通过按需、分区域新设跨行政区划检察院来管辖“特殊案件”。我们设想，广铁分院当然可以管辖广州市区域内的特殊案件，而其余20个地级市均没有可依赖改造的铁路检察院，且这些城市人口密度、经济发展水平严重不均衡，案件数量、案件复杂程度、新型案件出现频率等情况也大相径庭。对此，笔者建议根据经济发展水平和已具规模的城市群、经济圈以及自然形成等情况，设置跨广州、佛山、肇庆检察院；跨深圳、惠州、东莞检察院；跨中山、珠海、江门检察院；跨汕头、潮州、揭阳、汕尾检察院；跨湛江、茂名、阳江、云浮检察院；跨韶关、清远检察院等六个跨地市级行政区划检察院。

三、跨行政区划设置检察院的设想

（一）跨行政区划检察院的设置原则

1.高效、便民原则。设立跨行政区检察院应当坚持高效、便民原则，即既要方便人民群众参加诉讼活动，也要方便移送、接收案件，绝不能因为搞跨行政区划司法管辖制度改革导致人民群众支出的诉讼成本过大、办案成本的骤增。

2.合理配置、优化现有资源原则。一要整合司法办案资源，将重复的司法办案资源进行合理配置；二要整合司法行政管理资源，结合实际调整和优化司法行政人员比例，将更多的人员安排到一线办案工作岗位。三要整合、盘活现有司法物质基础资源，充分利用现有物质基础资源，避免产生新的浪费。

3.渐进原则。推进跨行政区划检察院设立改革应充分考虑不同地区之间的经济社会发展差异、地理环境差异、案件特征差异等具体情况，结合实际、稳步推进。如广东的粤西、粤北与珠三角、粤东地区之间的经济社会发展水平、案件数量、案件复杂程度、新型案件出现频率等存在较大差异，广东在推进跨行政区划检察院改革探索过程中，可以分别选取粤西、粤北、粤东、珠三角地区内的一定区域设置跨行政区划检察院进行改革探索，在此基础上分别总结经验，形成适应广东司法实践的可复制、可推广改革方案，再在全省范围内逐步推广，确保跨行政区划检察院改革探索的顺利推进。

（二）案件管辖制度

跨行政区划检察院管辖的案件均为特殊案件，其最终目的是要有效排除各种地方因素对查办案件的不当干扰，确保依法独立行使检察权，因此，跨区域检察院案件管辖制度的关键词为“跨区划”、“重大”和“易受地方干扰”。具体而言，应考虑如下因素：（1）案件的跨行政区划性，这也是跨行政区划检察院案件管辖最首要的考虑因素。如重大环境资源案件，水、空气等环境因素具有流动性，一旦出现污染，往往就是跨行政区划的污染，因此，环境污染案件的系统性、复杂性等特点明显，其跨行政区划的可能性极大，如果仍由现有的行政区划内检察院管辖，可能会人为割裂区域、流域等自然功能区划，将不利于案件的审理和纠纷解决。因此，跨行政区划性是跨行政区划检察院的特殊案件的首要特征。（2）案情重大。例如重大的民商事案件往往与地方利益有千丝万缕的关系，地方领导通常会高度关注，有可能会对司法机关施压以促使案件的最终处理结果符合政府利益，这种情况在各地都时有发生，因此该类案件应由跨行政区划检察院管辖。但是，案情重大并不是指诉讼标的额大，关键是要考虑案件的社会影响程度、案件双方当事人在当地社会影响力等方面因素。（3）案件易受地方干扰。例如食品药品安全案件，受利益牵制及地缘人际关系影响，查办食品药品安全案件的难度非常大，极易受地方干扰。因此，将这些易受地方政府干扰的案件交由相对独立的跨行政区划检察院管辖，有利于依法公正有效地办理。随着改革的广度、深度不断推进，案件管辖范围理应不断调整，逐步完善，以适应构建科学诉讼格局的高要求。

（三）具体案件管辖范围

1.公益诉讼案件。基于公益诉讼制度设置的本义，确保公益诉讼制度的司法公信力是实现公益诉讼制度保障公众利益的关键。因此，将公益诉讼案件交由跨行政区划检察院向对应的跨行政区法院提起诉讼，将有利于排除地方政府对公益诉讼案件的行政干预，最大限度地保护公共利益。

2.重大环境资源案件。当前重大环境资源案件频发，而这类案件将不可避免地与涉案企业的生存、发展，与当地政府的政绩有千丝万缕的关系，考虑到环境资源案件具有的系统性、跨行政区划特性，如若遵循按行政区划管辖原则，则可能会人为地割裂区域、流域等自然功能区划，更为严重的是可能遭受到当地政府的行政干预。因此，应将重大环境资源案件被纳入跨行政区划检察院的案件管辖范围，淡化行政区划色彩，切实保护赖以生存的环境资源。

3.跨地区的重大职务犯罪。司法实践中，多数职务犯罪并不具有跨区划的特点，理论上应当归属区划内检察院管辖，但职务犯罪最易受地方因素干扰，适合跨行政区划检察院管辖。当然，跨行政区划检察院不可能承担所有职务犯罪案件的侦查职能，但具体哪些职务犯罪案件由跨行政区划检察院承担，目前并无明确的标准。改革试点中采取的是指定管辖的方式，如北京市检察院第四分院和上海市检察院第三分院对职务犯罪案件的管辖都是这种方式。尽管这种指定管辖方式有利于上级检察机关根据情况灵活处理，但笔者认为跨行政区划检察院对职务犯罪案件的管辖应采取固定管辖与指定管辖相结合的方式，以固定管辖为原则，将跨行政区划检察院应当管辖的跨地区重大职务犯罪案件类型细化，有利于司法的统一性，也有利于起诉、审判管辖的有效衔接。对此，可先将下列职务犯罪案件纳入跨行政区划检察院管辖范围：（1）跨地区的职务犯罪案件；（2）对应设置的跨地区法院审判人员职务犯罪案件；（3）涉及到跨地区的重大环境资源污染、跨地区的重大食品药品安全背后可能暗藏的职务犯罪案件；（4）上级检察机关指定的重大职务犯罪案件。

4.跨地区的重大食品、药品安全犯罪案件。该类犯罪或通过网络销售，或通过物流渠道流通，生产、运输、储存、销售等环节跨区划性极强。同时，该类案件的背后往往隐藏政府相应监管部门的渎职以及部分国家工作人员受贿等职务犯罪问题。鉴于此类犯罪具有跨区划性的特点以及办案机关在办案过程中极易受到地方政府的行政干预等情况，笔者认为应将跨地区的重大食品、药品安全犯罪纳入跨区划检察院案件管辖范围。

5.诉讼监督类案件。主要包括：（1）行政诉讼案件。根据最高人民法院《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，广东省高院已在全省范围内，根据实际情况，确定了若干法院跨行政区域管辖行政案件如广州市全市的行政案件交铁路运输两级法院审理深圳、珠海、江门、湛江则均指定一基层院管辖。被指定管辖若干区划内行政案件的深圳、珠海、江门、湛江等法院在某种程度上具有一定的跨行政区划属性，待条件成熟后，行政诉讼案件可以交由跨行政区划法院统一管辖，相应地，跨行政区划检察院应当将对应的跨行政区划法院所管辖的行政诉讼案件纳入管辖范围。（2跨地区的重大民商案件。一些重大的跨地区民商事案件牵涉地方利益，案件处理结果与地方经济社会发展和社会稳定的联系越来越密切，导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理，甚至利用职权和关系插手、敢于案件处理，造成相关诉讼出现“主客场”现象。［1］对此，十八届四中全会明确要求建立跨行政区划司法机关办理跨行政区划的重大民商事案件，因此，应当将跨地区的重大民商事案件纳入跨行政区划检察院管辖。（3）知识产权法院审理的知识产权类诉讼案件新设立的知识产权法院在级别上等同于地方中级人民法院。广州知识产权法院依法接受广州市人民检察院法律监督，北京、上海试点的跨行政区划检察院均将相应知识产权法院审理的知识产权类诉讼案件纳入管辖范围，因此，可以将知识产权法院审理的知识产权类诉讼案件纳入所在地的跨行政区划检察院管辖。

综上所述，本课题通过分析设立跨行政区划检察院的重要意义再到总结跨行政区划检察院的三大特征，澄清认识，纠正当前对跨行政区划检察院的思想误解。跨行政区划检察院本质特征是“跨”和“独”。跨行政区划检察院能否发挥其应有作用，关键在于案件管辖范围的确立。跨行政区划检察院的设立层级及设置路径有“小跨”“中跨”、“大跨”三种模式，选择“中跨”作为现实改革探索的主要方向。本文抛砖引玉，期待引起学界和实务界对跨行政区划人民检察院设立问题更深入的研究。

注释：

［1］参见李少平：《为什么要设立跨行政区划人民法院》，载《求是》2015年第14期。

*广东省人民检察院政治部地方工作处课题组成员组成：李涛，广东省人民检察院［510623］；卢新华、杨珊、李彤、欧阳雪、容丽霞、陈伏丰，广东省江门市蓬江区人民检察院［529000］