规范权力主体用权的内在逻辑——从必然性到实践性的飞跃

唐辉陈俞萍陈昱睿

（1.中共崇州市委党校，四川崇州611230；2.中共四川省委党校，四川成都610071; 3.中共遂宁市委党校，四川遂宁510900）

规范权力主体用权的内在逻辑
——从必然性到实践性的飞跃

唐辉1陈俞萍2陈昱睿3

（1.中共崇州市委党校，四川崇州611230；2.中共四川省委党校，四川成都610071; 3.中共遂宁市委党校，四川遂宁510900）

国家机关及其公职人员作为权力主体，本应恪尽职守、尽职尽责、公而忘私，全心全意为人民服务，然而，在现实生活中，权力主体在行使公共权力的过程中，却出现了不作为、乱作为甚至公权私用、以权谋私等用权不合规的消极现象。本文从权力主体自身原因出发分析了规范用权的必然性，并根据历史发展脉络、客观现实条件和国内基本情况，就我国当前权力主体用权中存在的顽症痼疾和突出的现实矛盾进行较深层次的根源探究，找出问题根源，开出药方。

权力主体；用权；为人民服务

公共权力的运行过程实际上就是把权力的运行机制应用到政治、经济、文化以及社会公共事务的管理之中，进而实现一定的政治、经济、文化和社会目标。因此，从权力主体角度探究公共权力运行制约与监督机制，有利于从更深层次上认识和把握公共权力运行的规律。习总书记多次指出领导干部要自觉把权力行使的过程作为为人民服务的过程，自觉接受人民监督。因此，规范权力主体用权，不仅是贯彻全面推进依法治国基本方略的内在要求，也是落实全面从严治党战略布局的根本举措。

一、权力主体规范用权的必然性

俗话说：“无规矩不成方圆。”宪法是国家最大的规矩，党章则是党内最大的规矩。国家规矩是全体社会成员或任何组织机构都必须遵守的、不可触碰的底线，而党内规矩则是所有中国共产党党员尤其是党政领导干部必须模范遵守的、不可逾越的红线。国家机关及其公职人员作为权力主体，代表人民行使公共权力，应该严格按照公共权力的性质和目标依法行使，恪尽职守、尽职尽责、公而忘私，全心全意为人民服务，努力增进人民福祉。然而，在现实生活中，权力主体在行使公共权力的过程中，却出现了不作为、乱作为甚至公权私用、以权谋私等用权不合规甚至违规的消极现象。

（一）权力边界不清，运行轨道模糊

任何权力都应该是有边界的，任何权力的运行过程也应该都是清晰可见的。权力边界的确定是权力有效运行的逻辑基础，也是保障公民权利的重要前提。公共权力是人类社会发展到一定阶段的产物，它的边界及其运行轨道的确定是与人类社会所处的不同阶段密切相关的。公共权力的边界及其运行轨道客观上会随着人类社会的发展而不断变化，但在一个特定的历史阶段，公共权力的边界应该是清晰的而不是模糊的，其运行轨道应当是可控的而不是失控的。然而，在现实生活中，由于宪法和法律的制定还不够完善，尚存在不少真空、漏洞和灰色地带，造成各权力主体的职责权限模糊不清，部门之间权力交叉、重合，职责不明确，导致在权力行使的过程中容易出现缺位、越位、不作为、乱作为和相互推诿扯皮等现象。

（二）法治思维不足，责任意识淡薄

法治思维是指将法治的诸要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式，它是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式。作为权力主体的国家机关及其工作人员特别是作为执政党的党政领导干部，在行使公共权力时，理应具备良好的法治思维和较强的责任意识，但由于我国经历的封建社会时间比较长，而确立依法治国作为治国理政基本方略和基本方式的时间较短，导致部分国家公职人员尤其是个别党政领导干部依法执政、依法治国、依法行政的法律素养不高和法治思维不足，严重制约了权力主体运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，尚未形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好习惯和社会氛围。这主要表现在三个维度：一是法治意识及观念的维度；二是法治思维和理念的维度；三是法治价值和态度的维度。第一个维度要求权力主体具备最起码的法律知识、素养和法制意识、观念，第二个维度要求权力主体谨慎用权、恪尽职守，树立正确的权责观，第三个维度要求权力主体率先垂范、带头守法，自觉维护宪法和法律权威。然而，正是因为权力主体法治思维的不足和责任意识的淡薄，各种消极腐败和不正之风才会迅速蔓延、屡禁不止，客观上阻碍了我国建设法治国家、法治政府、法治社会的历史进程。

（三）理想信念丧失，思想道德滑坡

理想信念是指人们向往、追求和奋斗的根本目标，是人们的政治立场和世界观在奋斗目标上的集中反映，更是一个人进行各种行为的支撑和动力。国家公职人员是代表党和人民行使公共权力的权力主体，其理想信念是否坚定、思想道德是否崇高，不仅会影响到党在人民心目中的地位、威望和信赖，还会影响到党内同志之间的信任、团结与合作，更会影响到共同理想“中国梦”的奋斗目标能否顺利如期实现。然而，在改革开放和市场经济条件下，由于受到封建历史残留、传统文化惯性、西方价值观念、外来习俗侵蚀等多种因素的交互式影响，导致价值观念多元化，不断冲击着权力主体的心理防线，挑战着权力主体的承受底线。一些意志薄弱、信念动摇、经不起诱惑、受不住考验的国家公职人员特别是党政领导干部，他们的宗旨意识开始淡化，理想信念开始丧失，思想防线开始崩溃，道德水准开始下滑。主要表现在以下几个方面：一是政治信仰缺失，放弃了马克思主义指导思想；二是宗旨意识淡化，追逐个人利益最大化而偏离“公共人”角色；三是遵法守法观念不强，知法犯法、公权私用、以权谋私、以权压法、徇私枉法等违法乱纪行为屡禁不止；四是思想道德滑坡，思想防线不牢、道德修养不够，以致不断暴露出思想堕落、观念扭曲、道德滑坡、行为失范、作风腐化、生活糜烂等严重问题。

（四）利益冲突加剧，权力行使失控

利益冲突就是权力主体所担任的公共职务和所代表的公共利益与其自身所具有的个人利益发生相互矛盾的政治现象。它具有三个特征：第一，利益冲突在逻辑主体上是国家公职人员同时担当的公共角色和私人角色之间的冲突；第二，利益冲突的本质是国家公职人员行使公共权力时权衡“利他”和“利己”两种道德倾向的伦理困境；第三，利益冲突表现为国家公职人员自身所具有的个人利益与公共职务所代表的公共利益之间的冲突。国家公职人员作为代表公共利益行使公共权力的权力主体，同时具有“公共人”和“理性经济人”两种不同的角色，在向社会提供公共产品和公共服务的过程中，权力主体也会不断追求自身利益的最大化，因此，这种双重角色就会不可避免地发生摩擦、冲突、抵触、矛盾，再加上权力具有天然的扩张性和腐蚀性，一旦失去控制，权力就会脱离法定运行轨道，成为侵害公共利益的工具，从而导致公共权力异化为公共利益的对立物，产生公权私用、以权谋私、因私废公的公共权力腐败现象。

二、规范权力主体用权的实践性

（一）依法确立权力勘定边界，固化权力公开运行流程

依法确立权力，勘定权力边界，固化权力运行轨道，是权力公开透明、依照程序运行的前提和关键。早在2010年11月18日，中纪委、中组部就联合印发了《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，对各省（区、市）开展县委权力公开透明运行试点工作作出部署，经过几年的尝试，各试点均积累了较为丰富的经验，在厘清权力主体行使权力的边界、实行权力清单和责任清单制度、公开权力运行流程、规范权力主体依法行权、强化权力制约与监督等方面，初步取得了一些明显的成效，形成了可复制、可推广的经验和做法。因此，党的十八届三中全会强调，“要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”推行权力清单制度，为厘清权力的界限提供了可能。权力清单制度是在政府内部发生的一次极为深刻的权力革命，其核心内容是清权、确权、配权、晒权和制权，其本质是把权力关进制度的笼子里，为政府部门更好实行依法行政提供重要参照，更好转变政府职能，全心全意为人民服务。“清权”，就是梳理政府部门的职权；“确权”，就是编制行政职权的条目明细单和运行流程图；“配权”，就是对现有权力进行调整、优化权力资源配置；“晒权”，就是公开权力清单和流程；“制权”，就是建立健全事中事后监管制度。首先，要建立健全权力运行的相关配套制度，进一步优化并公开权力运行流程。对保留的权力事项，尽量简化运行程序，缩短办理流程。公开每一项权力的法律依据、行使条件、运行流程、部门职责等信息。其次，要完善行政问责制度，列出责任清单，认真落实管理职责。以厘清责任边界、明确责任内容、强化责任考核、严格责任追究为重点，完善问责程序，公开问责过程，明确问责主体和对象，增强行政问责的实效性。最后，要强化权力运行监督，对权力运行进行全天候、全方位、全过程的全面监控。阳光是最好的防腐剂，透明是最好的强心剂，人民群众的眼睛是雪亮的。只有敢于公开权力清单，善于亮出责任清单，才能取信于民，增强政府的公信力，才能赢得广大人民群众的衷心拥护和鼎立支持。只有权力的公开透明运行，才能解决权力主体机构重叠、职责交叉、政出多门、推诿扯皮等顽症痼疾，才能彻底根除权力寻租、暗箱操作、利益输送等公共权力腐败现象，才能检验每一项权力的行使条件、承办部门、职权范围、办理时限、权利救济等内容是否依法确立，以确保权力主体正确行使权力。而且，把权力运行的每一个环节都置于公众的监督之下，有利于保障公民的知情权、表达权、参与权和监督权，有利于提升权力运行的正当性和权力主体的公信力，有利于建设透明政府、法治政府、服务政府、责任政府。

（二）提高法治思维能力水平，强化权力主体责任意识

法治思维就是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式。法治思维不同于其他思维方式，它是一种治国理政的思维方式，是一种综合性的思维方式，是一种权力主体必须掌握和运用的思维方式。因而，加强法治教育，努力提高权力主体的法治思维和水平，特别是要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，强化正确行使公共权力的政治责任感和历史使命感，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好习惯和社会氛围，切实做到全心全意为人民服务。这不仅是全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党的内在要求，也是实现“两个一百年”伟大中国梦的基本条件，更是发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的题中应有之义。作为权力主体的国家机关及其公职人员应该加强法律理论知识的学习，提高科学思维能力，尤其是作为执政骨干的党政领导干部，更应该加强马克思主义基本原理及其中国化的理论成果的学习和研究，加强党性修养和宗旨意识，培养和提高法治思维能力水平，为实现科学决策和依法履职奠定坚实的基础。在此，笔者认为，应当深度挖掘党校系统的各种教学资源，进一步拓展党校系统所特有的传输政治思想，传播理论知识，传授思维方法，传导学风文风等教育功能，充分发挥党校作为锻炼、打造和培养党员干部的主渠道、理论骨干的主阵地、执政骨干的主力军以及加强党的执政能力建设的主战场等独特作用。通过有计划的培训、有目标的教学、有组织的管理，并紧密结合当前国际国内发展形势，坚持学以致用、理论联系实际，努力提高每个学员的马克思主义理论素养和实践能力，提高每个学员的法治思维能力、思想政治觉悟和科学文化水平，增强党性修养和道德修养，强化宗旨意识与责任意识，促使他们能够更加自觉地发挥带头守法、文明执法、尽职尽责的模范作用。

（三）加强理想信念道德教育，提升公职人员精神境界

作为权力主体的公职人员，只有坚持正确的理想信念，始终与人民站在一起，才能拥有一往无前的勇气、锲而不舍的精神、坚定不移的步伐，与人民携手并进为实现社会主义现代化不懈奋斗。如果丧失了正确的理想信念，公职人员就会在政治上蜕化变质，经济上贪污受贿，思想上消极堕落、工作上懒惰怠慢、道德上滑坡失范、生活上奢华糜烂等不正之风和腐败乱象。道德品行是每个人的安身立命之本、成家立业之基、为人处世之道，公职人员必须是有德之人方可做到大公无私、公而忘私、公私兼顾，正确行使人民赋予的权力，确保手中的公共权力始终只能用来为广大人民群众谋取利益。随着深化改革向更深层次、更广领域、更宽范围拓展和推进，公职人员特别是党政领导干部道德滑坡、品行不端、自律不强，从而导致廉洁从政意识、奉公守法意识、自我克制意识薄弱松懈。不注意防微杜渐，一步步坠入违纪违法、公共权力腐败的犯罪深渊而不可自拔。在这种危急形势下，加强理想信念道德教育具有非常重要的现实意义。笔者认为，应主要从以下几个层面进行考虑：一是大力培育社会主义核心价值体系。这要求我们必须始终坚持马克思主义根本指导思想不动摇，牢固树立中国特色社会主义共同理想，继承弘扬以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神，积极践行社会主义核心价值观。二是加快推进社会主义先进文化建设。社会主义先进文化就是顺应历史潮流，反映时代精神，代表未来方向，符合中国国情、推动社会进步的文化。建设社会主义先进文化，既要坚持和发展无产阶级文化，又要继承和创新中华民族优秀传统文化，同时也要借鉴和吸收世界一切优秀文化成果，实现我国社会主义文化的大发展大繁荣，充分发挥文化育人导向的重要功能。三是注重个人自身修养。公职人员要加强自身道德修养，严于律己、谨言慎行、以身作则，党政领导干部更要讲党性、重品行、做表率，堂堂正正做人、干干净净为官、踏踏实实干事，要守得住清贫、经得起诱惑、耐得住寂寞，始终筑牢思想防线、守住道德底线、不碰法律红线，努力提升自身道德水平和精神境界。

（四）建立健全相关保障制度，严格监控权力正确运行

利益冲突通常被认为是发生公共权力异化，产生公共权力腐败的潜在根源。由于公职人员充当着“公共人”和“经济人”的双重角色，掌握着很大一部分公共权力，一方面，他们肩负着管理公共事务、维护公共利益的法定职责，另一方面，他们又具有自己的私人利益或小集团利益。这两者之间实际存在隐性冲突或矛盾的可能，一旦腐败动机、腐败机会、腐败条件成熟，三者具备，就会促使利益冲突由隐性向显性转化、由应然向实然转换、由可能向现实转变，从而产生公共权力腐败行为，进而危害公共利益。因此，党的十八大报告指出，深化重点领域和关键环节改革，健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败。为了有效地防治腐败、规范权力主体的行为、监控和掌控公共权力运行的轨迹，必须在公共利益与私人利益或小集团利益之间设置一道“防火墙”，建立一条能够有效防止公权私用、以权谋私、损公肥私的“绿化带”。基于此目的，笔者认为，应主要从以下两个方面进行操作：第一，建立防止利益冲突制度。这是加强公职人员职业道德建设、实现廉洁从政、从源头上防治腐败的重要举措。要实现有效防止公职人员的私人利益或小集团利益同公共利益或整体利益之间的冲突，就必须坚持职业道德教育和廉政文化教育，形成以《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》为基础，结合《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》和《关于领导干部报告个人有关事项的规定》等法规加强对公职人员特别是党政领导干部的管理和监督，要求公开的必须公开，增强人民群众监督的积极性和实效性，强化公职人员的廉洁从政意识和自律意识，有效防止公职人员以权谋私，有效防范和化解廉政风险。第二，完善权力运行内控机制。通过科学严密的制度设计，合理设置岗位，编制权力清单和责任清单，公开权力运行流程，加强对人事权、执法权、审批权等容易出现公共权力异化、发生公共权力腐败的重要部位、重点领域和关键环节的动态监控和实时掌控，及时发现、定时排查，依法处置各种苗头性、倾向性问题，严肃责任追究，从而完善用制度管权、按制度办事、靠制度管人的权力运行内控机制，确保权力运行始终处于一种正确、规范、高效运行的状态，更好地发挥公共权力在管理公共事务、增进公共福祉、维护公共利益方面的公共性、高效性和服务性。

［1］［英］密尔．代议民主制政府［M］.汪煊，译.上海：商务印书馆，1982：86．

［2］［法］卢梭．论人类不平等的起源和基础［M］.李常山，译.上海：三联书店，1957：72．

［3］［法］卢梭．论政治经济学［M］.王运成，译.上海：商务印书馆，1962：57．

［4］马克思恩格斯全集（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1995：89．

［5］列宁全集（第33卷）［M］．北京：人民出版社，1985：81．

［6］毛泽东选集（第3卷）［M］．北京：人民出版社，1991：134．

［7］邓小平文选（第2卷）［M］．北京：人民出版社，1994：78．

（责编：刘海琴）

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1008-8431（2016）06-0048-04

2016-10-18

唐辉（1988-），女，中共崇州市委党校讲师；陈俞萍（1989-），女，中共四川省委党校2015级硕士研究生；陈昱睿（1988-），男，中共遂宁市委党校讲师。