以“管资本”为重点改革和完善国有资产管理体制

以“管资本”为重点改革和完善国有资产管理体制

2015年11月，国务院印发了《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（以下简称《若干意见》），成为指导国有资产管理体制改革的纲领性文件，意义深远。只有准确把握和深入理解《若干意见》的实质和内涵，牢牢抓住“管资本”这一牛鼻子，才能真正将改革任务落实到位，增强国有经济的活力、控制力、影响力和抗风险能力。

一、奔着问题推进国有资产管理体制改革

随着我国国有资产管理体制改革的稳步推进，国有资产出资人代表制度基本建立，保值增值责任初步得到落实，国有资产规模、利润水平、竞争能力等均得到了较大程度的提升。在国有资本体量不断增长，分布愈加广泛，国有企业面临的市场化、国际化程度不断加深，以及经济新常态条件下，现行“管资产与管人、管事相结合”的国有资产管理，在体制、机制和监管方式上存在的一些矛盾和问题已越来越突出，难以实现“管资本”为主的目标要求。

（一）国资监管干预过多，政资不分，监管不力，“越位、错位、缺位”并存。“越位”主要表现在一些领域国有企业还存在政企不分现象，有关部门仍以行政方式管理国有企业，干预企业经营自主权的情况没有彻底扭转。“错位”主要表现在国资监管机构还承担了一些非监管工作事项。一些本应属于政府有关部门对企业的公共管理职能，间接以国资监管机构作为推进平台，变成了国资监管机构对企业的直接管理。“缺位”主要是指国有资本运营监督机制还不健全，对监督资源的整合不够，监督多但效能低，企业内部人控制、利益输送、贪污腐败等违法违规行为还未得到有效遏制等。部分领域国有资产基础管理还较为薄弱，各部门管理国有资产的职责分工不清晰，尚未形成统一的政策管理体系。

（二）国有资本布局分散，流动不畅。一方面，国有资本布局缺乏有效的战略规划和引导，国有经济布局结构和产业转型升级有待进一步加强。国有资本在商业服务批发零售等竞争性领域占比仍然偏高，在战略性新兴产业中比重明显过低，优化配置的任务依然繁重。另一方面，国资监管机构在投资决策、产权变动等方面管得过多过细，国有企业内部改革不到位，激励约束机制不健全，闭环式管理在一定程度上影响了国有资本活力，导致国有资本固化在国有企业内，无法按市场规律有效配置，国有企业自成体系、自我发展、自我循环，制约了国有经济的活力、控制力和影响力。

（三）国资监管方式不当问题依然存在。国资监管手段行政色彩浓厚，国资监管机构对企业履行出资人职责时，过多设置审批、核准、备案等事项，在一些监管工作的组织落实上，过于倚重传统的文件、会议、检查等手段，在一定程度上增加了企业报批负担，影响了企业决策效率。

二、以“管资本”为主，改革完善国有资产管理体制的总体思路和重要举措

党的十八届三中全会《决定》明确提出，要“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的企业改组为国有资本投资公司”。根据三中全会精神，《若干意见》坚持“权责明晰、突出重点、放管结合、稳妥有序”的原则，明确提出了四方面的改革举措。

（一）以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变。第一，准确把握国有资产监管机构的职责定位。国有资产监管机构作为政府直属特设机构，今后将专司国有资产监管，不行使政府公共管理职能，不干预企业自主经营权。同时，立足以管资本为主，重点管好国有资本布局，规范资本运作，提高资本回报，维护资本安全，更好服务于国家战略目标，实现保值增值。第二，进一步明确国有资产监管重点。包括改进对监管企业主业界定和投资并购的管理方式；加强对国有资本运营质量监管及企业财务状况监测；实行分类监管，改进考核体系和办法，综合考核资本运营质量、效率和收益；严格规范国有企业领导人员薪酬分配；建立健全工资决定和正常增长机制；强化国有资产监督等。第三，国有资产监管机构要围绕增强监管企业活力和效率，聚焦监管内容，将国有资产监管机构配合承担的政府公共管理职能，归位于相关政府部门和单位。第四，改进国有资产监管方式和手段。更多运用法治化、市场化监管方式，切实减少出资人审批核准事项，改变行政化管理方式，规范董事会运作，将国有出资人意志有效体现在公司治理结构中。同时，调整国有资产监管机构内设机构和职能配置，建立监管权力清单、责任清单，优化监管流程，提高监管效率，并进一步完善国有资产和国有企业信息公开制度，建设阳光国企。

（二）以管资本为主改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司。改组组建国有资本投资、运营公司，是实现以管资本为主改革国有资本授权经营体制的重要实现形式，主要目标是提升国有资本运行效率、提高国有资本回报、提升产业竞争力，更好地服务国家战略。《若干意见》要求，要开展“间接授权模式”和“直接授权模式”的试点工作，积累经验，探索可复制的模式，并最终在国有企业中全面推开。国有资产监管机构依法对间接授权模式的国有资本投资、运营公司履行出资人职责，并授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业化平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，按照权责对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。通过改组组建国有资本投资、运营公司，推动国有资本授权经营体制改革，是实现管资本为主的重要途径。

（三）提高国有资本配置和运营效率。《若干意见》着重提出了三项措施，致力于提高国有资本配置和运营效率。第一，政府有关部门制定国家发展规划、产业政策和国有资本收益管理规则。国有资产监管机构根据政府宏观政策和有关管理要求，建立健全国有资本进退机制，制定国有资本投资负面清单。第二，按照国有资本布局结构调整要求，建立健全优胜劣汰市场化退出机制，加快国有资本向重要行业、关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性、战略性产业集中，向产业链关键环节和价值链高端领域集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。同时，推进国有资本控股经营的自然垄断行业改革，根据不同行业特点放开竞争性业务。第三，财政部门会同国有资产监管机构等部门，建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度。同时，在改组组建国有资本投资、运营公司以及实施国有企业重组过程中，国家根据需要将部分国有股权划转社会保障基金管理机构持有，分红和转让收益用于弥补养老等社会保障资金缺口。

（四）协同推进相关配套改革。第一，完善有关法律法规。第二，推进政府职能转变。进一步减少行政审批事项，大幅度减少政府通过国有企业行政性配置资源事项。区分政府公共管理职能与国有资产出资人管理职能。第三，落实和完善国有企业重组整合相关税收优惠等政策。切实明确国有企业改制、重组过程中涉及的债权债务承接主体和责任。第四，妥善解决企业历史遗留问题。制定统筹规范、分类施策的措施，并建立政府和国有企业合理分担成本的机制。第五，推进经营性国有资产集中统一监管。稳步将党政机关、事业单位所属的企业国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资、运营公司。推进配套改革需要相关部门协同推进，共同确保改革顺利完成。

三、以“管资本”为主，改革和完善国有资产管理体制的几个关键问题

以管资本为主，加强国资监管，改革国有资本授权经营体制，完善国有资产管理体制，是本轮国企国资改革的重大突破和创新。要确保改革落到实处，必须准确把握其中的几个关键问题。

（一）清晰界定出资人监管职责与政府公共管理职能、企业自主经营权之间的边界。《若干意见》明确规定，国有资产监管机构根据授权代表本级人民政府对监管企业依法行使出资人职责，专司国有资产监管，按照公司法、企业国有资产法等法律法规对所出资企业依法履行出资人权利，不行使政府公共管理职能，不干预企业自主经营权。政府有关部门依法行使公共管理职能，从经济调节和社会管理角度进行社会公共管理，制定国家发展规划、产业政策和国有资本收益管理规则。国有企业作为独立市场主体，享有法人财产权，依法开展自主经营，对直接出资企业依法履行股东职责。

从清晰界定上述三项职责权限的角度出发，改革后，国资监管机构在自身职责上将发生如下重大变化：一是坚持以管资本为主，进一步明确国有资产监管重点，按照市场经济规则和现代企业制度要求，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。二是准确把握依法履行出资人职责的定位，坚持放管结合，该管的科学管理、决不缺位，不该管的要依法放权、决不越位。将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业；将延伸到监管企业子企业的管理事项原则上归位于一级企业；将国有资产监管机构配合承担的政府公共管理职能归位于相关政府部门和单位。三是国有资产监管机构要依据公司法、企业国有资产法有关规定，将行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利，授予国资监管机构直接监管的企业行使。四是国有资产监管机构将推进依法监管，创新监管方式和手段。按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的思路，改变管理方式、减少审批事项、建立责任清单制度，推进监管工作协同，防范国有资产流失、防止企业内部人控制。

（二）准确把握国有资本投资、运营公司的实质与内涵，以及与中央企业集团的区别。根据《若干意见》有关规定，国有资本投资、运营公司是国有资本市场化运作的专业平台，以服务国家战略、提升产业竞争力为主要目标，在关系国家安全、国民经济命脉的主要行业和关键领域，通过开展投资融资、产业培育和资本整合等，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构；以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，通过股权运作、价值管理、有序进退等，促进国有资本合理流动、保值增值。国有资本投资、运营公司将同时以“间接授权”和“直接授权”两种模式推进。

由此可见，国有资本投资、运营公司与中央企业集团相比，其区别在于：一是国有资本投资、运营公司体量更大，将在一个较大的资本空间，通过国有资本的市场化运作，推动国有资本优化布局和结构调整，户数不宜过多；二是国有资本投资、运营公司将比中央企业集团享有更多的出资人权利，具有更大的经营自主权，特别是“直接授权”模式下的国有资本投资、运营公司将享有较为完整的出资人权利；三是国有资本投资、运营公司将完全采取“管资本”的方式履职行权。

（三）“管资本”模式下，必须注重国有资本收益的全民共享，有效增进社会福祉。国有资本收益是国家以出资人身份依法享有的国有资本投资收益，是国家权益的重要体现。《若干意见》十分注重国有资本全民共享问题，明确提出要建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度。2007年建立国有资本经营预算制度以来，中央国有资本经营预算实施范围不断扩大。下一步，中央财政将继续按照党中央、国务院确定的改革目标，进一步扩大国有资本收益收取范围，提高国有资本收益收取比例，盘活国有资本存量，并加大国有资本经营预算调入一般公共预算用于社会保障等民生投入的力度。

（四）加快剥离企业办社会职能，妥善解决历史遗留问题，为“管资本”创造良好环境。国有企业历史遗留问题主要是计划经济体制下或由计划经济向市场经济体制转轨过程中形成的，在国有企业中普遍存在、已经对国有企业进一步深化改革形成了严重制约的突出问题。到2015年底，亟待解决的国有企业历史遗留问题主要有厂办大集体改革、国有企业职工家属区“三供一业”分离移交、剥离国有企业所办医疗教育等公共服务机构、国有企业退休人员社会化管理等。《若干意见》对加快剥离企业办社会职能，妥善解决历史遗留问题作出了明确的规定。解决国有企业历史遗留问题，必须要坚持市场化改革方向，统筹考虑相关政策间的衔接，根据不同问题的特点，采取分离移交、重组改制、关闭撤销等方式分类处理，不搞“一刀切”。改革要积极稳妥，条件成熟的，率先推进；难度大、情况复杂的，可以通过试点探索逐步推进。同时，要做好解决历史遗留问题涉及的职工安置工作，维护职工的合法权益。只有加快剥离企业办社会职能，妥善解决历史遗留问题，才能促进国有企业轻装上阵、公平参与市场竞争，落实市场主体地位，真正实现“管资本”要求，增强国有企业活力和竞争力，提高企业运营效率和发展质量，为建立现代企业制度、发展混合所有制经济、深化国资国企改革奠定坚实基础。

（财政部资产管理司供稿，李 钢执笔）