建立数字政府 提升社会服务能力

兰红平

建立数字政府提升社会服务能力

兰红平

建立和完善数字政府是近年来国际上发达国家适应信息技术发展、提高政府社会服务能力和管治能力、激发创新活力的重要举措，文章试图总结美国特别是洛杉矶郡和洛杉矶市政府建立数字政府的经验和措施，并结合深圳在数据开放和政府信息化发展方面存在的问题提出推动高速无线网络覆盖，大力推进政府数据公开，激发大数据创新，构建以市民为中心的高效智能服务体系，以集约化的电子政务提高政府部门的工作效率，建立首席信息办公室和首席信息官等五条建议。

洛杉矶；数字政府；数据开放

洛杉矶郡是美国最大的都会区之一，人口达到1100万，面积约12000平方公里，2013年郡政府财政收入达到260亿美元，人口和经济规模与深圳市相近。本文试图总结美国和洛杉矶市建设开放透明政府，开放政府数据，剌激创新活力，提升社会服务质量，引领大数据产业发展的经验和措施，并提出了五项建议供相关部门参考和借鉴。

一、美国政府和洛杉矶政府建立数字政府的经验和措施

（一）推动高速无线网络覆盖

1992年美国提出建设信息高速公路战略，［1］在过去20年取得了重大成果，引领了全球信息技术发展的潮流。加州政府高度重视数字宽带发展，认为宽带对经济发展至关重要。加州政府在科技厅下面专门成立了宽带和数据服务办公室，加强科技厅和私营企业、非营利组织、社区组织及公营组织之间的沟通，推动无线宽带网络的发展。一是加州的WIFI覆盖面高。加州的很多公共设施都有免费的WIFI，WIFI的高覆盖面，为学生和低收入人群提供了免费互联网的服务，使人人享受到及时的信息传播服务。二是WIFI非常便捷。每到一个地方，无论是GETTY博物馆、科学中心、南加大校园还是麦当劳，都是无需认证即可享受无线网络服务。相比于深圳市，一方面WIFI的覆盖面很有限，另一方面有些机构虽然提供WIFI服务，但无线网络的认证非常复杂，要花费比较长的时间才能上网，提供的无线服务相当敷衍，阻挡了相当多的人享受无线网络服务。

（二）大力推进政府数据公开，激发大数据创新

美国经济社会发展表明，市场在资源配置中发挥决定性的作用，但政府在产业升级方面可以发挥基础性引领作用，例如，计算机发明是由美国国防部门组织宾州大学的专家开发完成的，互联网也是美国国防部APRPANET项目组率先在国防研究中率先应用，然后才逐步民用的。美国政府近年另一个具有里程碑意义的工作就是，系统全面开放政府数据，2011年出台了《公开透明政府国家行动计划》，2012年5月出台了《数字政府——构建21世纪更好服务美国人民的平台》，2013年12月推出了《公开透明政府国家行动计划第二版》。在行动计划中，一个重要内容就是利用Data.gov作为美国剌激创新的平台，美国政府通过这一平台，提供大量的可机器读取的、没有知识产权限制的数据。

奥巴马政府明确提出政府数据是重要的国家资产这一概念。2014年5月9日，奥巴马政府再出台《开放数据国家行动计划》，提出政府数据是重要的国家资产这一概念，指出未来全球开放数据将带来3万亿美元的潜在经济效益。所有部门都被要求提供可机读取的公共数据，除了要求在Data.gov上公开，还要在各部门各自的网站上具体说明。Data.gov使用开源代码开发，可以在线查询到39万多个数据库，网上有数据的说明以及开放对象、联系方式。

各州政府对联邦政府的倡议都给予积极响应。备受美国公共政策研究学者好评的弗吉尼亚州政府数据公开网站开宗明义：开放数据是免费提供给公众使用易于阅读的格式信息，弗吉尼亚州开放数据网站的建立是政府不断追求更大的透明度和问责制的结果，公开数据授权公众挖掘数据的价值，公民可以开发移动应用程序和其他工具来使用这些信息的方式，可以转化为经济机会，州政府致力于继续在网站上增加开放数据集的数量。洛杉矶市市长Garcetti发布3号市长令，开放洛杉矶市政府公共数据。市长令要求，除了合法的隐私权、保密性、安全性和其他法律规定的限制数据，政府部门收集的原始数据应以易于查找和访问的形式让公众获取。市长令指出，洛杉矶市警察局Compstat系统就是开放数据的分析和应用的成功范例，在过去的十年极大地减少了犯罪。市长令要求，洛杉矶市政府将尽快推出洛杉矶市开放数据门户网站，所有需要向公众公共的数据都可以通过该网站发布。洛杉矶市政府数据开放网站已经于2014年初启用。目前美国各州都建立了数据开放网站，各大城市也都相继推出了数据开放网站，包括纽约、洛杉矶、芝加哥等。

美国数据开放已经卓有成效，初步形成了美国大数据产业发展的基础，造就了大量的商业机会，例如美国交通数据的公开，是美国早晚电视节目备受欢迎的交通路况播报和各种导航软件的重要数据来源，而且促进了公共政策和社会管理学科研究的蓬勃发展。洛杉矶市移民数量巨大，历史上曾经爆发种族暴乱，治安问题严峻，但十多年来治安不断好转，就是源于加强对犯罪数据分析应用的COMPTSAT系统。

深圳市近年来也非常重视信息公开和数据公开，但相比于美国，我们的差距还是比较大，一是美国信息公开是系统化的，实现最高程度的公开，即可机读的数据公开。深圳市各部门信息公开只是信息公开显示，概要公开，绝大部份都不能下载，更不用说机器读取。二是美国政府将政府数据作为资源来管理，并为社会充分共享。深圳市各部门多数只是作为应付检查而做的信息公开显示，没有将数据作为公共资源和资产，更没有像对待实物资产一样的来管理和维护并产生收益。

（三）构建以市民为中心的高效智能服务体系

一是政府的信息公开非常完善。近年来，奥巴马政府与国会通过了《政府债效与结果法案修正案》（Government Performance and Results Modernization Act），为了建立更有绩效的政府，更少浪费、更节约资金、更好的服务的政府，美国政府不断加强绩效，美国政府网站不仅有信息公开，还有专门的绩效网站和数据公开网站，在洛杉矶市政府的网站也同样按照联邦政府的模式，除了一个数据开放网站Data. lacity.gov，还有一个绩效网站performance.lacity.gov。二是部门信息共享与协作系统完善。比如每年需要服务大量的福利申请者，对一个申请福利的人来说，需要审查很多因素，包括：这个人是谁，有什么资产，需要什么福利，个人健康情况如何，是否有精神健康问题，是否有犯罪记录，是否有酒精和毒品问题，家庭关系、教育和工作情况等。需要五个部门的数据和审查。以前这个申请一般都需要三个月以上才能完成福利的发放，现在通过信息共享系统的建立，将多个部门的数据在线整合共享，用IT技术将这些信息有效结合，得到一个申请福利市民的完整的信息。两个小时就可以完成对一个福利申请者的审查。三是政府部门监管和执法情况透明公开。如洛杉矶郡政府卫生局网站，可查询每一个餐馆的卫生水平、每次检查的评分、最近几次检查的时间、每次检查的分数等。四是推动全方位的网上信息服务和普及网上办事服务。加州各政府部门不仅有部门网站，相当多的政府部门还有手机版的网站，不少政府部门还有智能手机APP，非常方便市民查询各种政府资讯和网上办事。五是市政府信息服务协同和整合能力比较强。例如洛杉矶郡政府提供手机版本的一站式服务应用Myla311，在这个手机应用上，市民可以报告道路坑洞、清除涂鸦和获取扫街信息，举报涉嫌侵犯财产等违法行为，举报涉嫌非法倾倒事件，报告公园的设施和小径维护，报告在酒店、汽车旅馆和公寓的潜在的游泳池违规的事件等。

相比之下，深圳设立网站的政府部门虽然比较普遍，但紧跟科技发展步伐不够，目前智能手机迅速发展，大量市民通过手机获取信息，但通过手机提供信息服务的政府部门还比较少，具有智能手机APP的政府部门则更少，深圳政府在线则仅提供电脑版本的服务，目前还没有手机应用。现在气象部门开发的“深圳天气”APP、交警部门开发的“深圳交警”APP、交通部门开发的“交通在手”APP等有较多用户群，但整体上全市政府部门提供智能手机APP服务比较少，导致公共服务的效率和覆盖面很不足。

（四）以集约化的电子政务提高政府的工作效率

加州政府部门被要求通过电子邮件、社交网络等基于网络的协作方式进行部门协作，包括视频会议和在线会议，来提高效率和降低时间成本。另外，通过大量的在线文件共享形式来处理，如microsoft office 365、google drive、microsoft sharepoint可提高沟通和协作的成本。洛杉矶市政府大量的公文和信息的沟通都通过云处理系统来完成，文件存储于云端，文件处理更简化，成本更低，效率更高。通过云数据中心和在线文件共享，使得文件的处理和沟通非常高效，目前美国microsoftoffice 365软件的销量已经超过了传统office的销量。洛杉矶市的首席数据官认为未来美国的办公处理大部份将基于云端的处理和共享服务。

（五）建立首席信息办公室和首席信息官，推动电子政务和大数据产业发展

起用跨界人才推动数据公开和电子政务，这是美国各大都市能够有效推动电子政务发展的关键因素。政府部门推动电子政务工作和大数据开放困难很大，首先，数据种类多，数据量大，流程复杂，涉及法律和信息安全问题。其次，各个部门之间信息技术能力参差不齐，把信息分析和管理当作一件辅助性的工作，信息技术人员地位低，一些高层次的官员科技素养不足，导致存在信息孤岛，数据被锁在各部门的数据库，大数据的效应还没有真正发挥。他们的做法是设立政府首席信息办公室，并设立首席信息官和首席数据官的职位，负责政府内部部门间的数据共享，并负责推进全市电子政务的发展。据了解，近两年目前美国重要的城市，如纽约、芝加哥、旧金山、洛杉矶等大都市都设立了市长首席信息办公室和首席信息官和首席数据官。洛杉矶市政府市长信息科技办公室既负责社会科技产业指导，也负责政府信息服务的统筹和服务网站建设，首席信息官和首席数据官不仅是信息技术和数据方面的专家，而且具有多年的政府工作经验，也是政府治理和管理方面的专家，特别是对政府内部数据流程、需求以及关键的障碍有深刻理解，因此有效地推动了电子政务的发展。在重要的政府部门则设立了数据服务专员，负责与政府首席数据官沟通协调，并负责本部门的数据共享。比如洛杉矶市的首席数据官Ali farahani是一名南加州大学的计算机博士，是信息技术的权威，更重要的是他曾经在多个政府部门工作，对政府工作流程和业务十分熟悉，了解电子政务症结之所在及主要需求和推动工作的重点环节，因此洛杉矶市的电子政务工作进展非常迅速，对各部门的指导也非常到位。

二、对深圳市政府建立数字政府的启示和建议

（一）大力提升WIFI网络覆盖面和上网便捷性

一是提高WIFI网络覆盖面，明确要求政府部门、公园、广场等公共场所提供免费WIFI服务，推动重要的社会机构和部门提供无线网络服务。二是大力提高上网便捷性，协调建立统一的身份认证中心，至少实现在政府部门的办公场所以及公共场所一次认证、统一生效、三个月不用再注册等，提高无线上网的便捷性。

（二）加快推动和实现政府数据的开放和应用，引领大数据及相关产业的创新或研究

一是建立深圳数据公开门户网站，将各政府部门的数据公开数据库、标准、频率和联系方式都集约在同一个数据公开门户网站上，形成系统的、可机读的公共数据公开，吸引相关单位、部门、科研院所研究和利用深圳数据，激发和引领大数据产业发展。二是统一政府部门的数据库建库指引和共享策略，指导各政府部门共享数据，逐年逐步开放，通过五年左右的时间形成全方位开放的局面，除了法律规定和涉密外，重要政府数据均对市民开放。三是建立和强化政府数据作为政府资产管理的理念，明确管理、储存、使用等制度和细则。

（三）建立和整合市政府公共云数据中心

除允许数据安全级别高、自我管理能力强的单位和部门自建机房和数据库的同时，深圳市政府应建立和整合政府公共云数据中心，各部门的数据和数据库均可存储于市公共云数据中心（对于涉密性的数据可以另辟备份中心加密存储和管理），提供对内部数据服务器群和对外服务的服务器群，分级、分类、分部门、分安全机制策略管理维护。另一方面，深圳市公共云数据中心可以作为政府各部门文件云平台，推动政府部门之间的数据共享，公文和办公自动化系统的数据库和服务器均可存放于此，通过文件和数据共享处理系统，建立安全、集中、高效的云文件处理平台，提高政府部门的办公效率。

（四）推动和推广政府部门电子政务移动服务示范项目

目前信息技术发展十分迅速，信息技术已经成为政府服务市民的最重要手段，应加强对政府手机应用等最新科技服务的推进步伐。一方面政府加强统筹力度，做好深圳政府在线的升级和发展，加强一站式的手机门户应用APP；另一方面激发各部门的活力，建立信息共享的专家联席会议，以信息惠民工程倒逼政府部门之间的数据共享，推出优秀各类示范应用APP和微信，激励和引导政府部门提供优质服务。

（五）建立市长首席信息官和首席数据官制度，健全配套的制度和措施

这是推动电子政务、政府资讯服务和大数据服务的关键环节。信息和数据管理及服务与政府政策的宏观管理有天壤之别，借鉴洛杉矶市的做法，一方面要加强对企业和社会信息技术和产业发展的指导，另一方面强化政府内部提供资讯服务的能力。一是设置高级别的首席信息官和首席数据官，聘请懂管理、懂数据和懂技术的人员担任首席信息官和首席数据官，并给予充分授权，有力地推动深圳市电子政务、政府资讯服务和大数据服务的发展。二是统筹全市各部门数据共享、数据公开和数据公开门户网站建设，既有力地推进政府信息服务门户网站建设以及数据共享和公开，也能够指导各政府部门的数据共享和电子政务。

［1］田溯宁.美国“信息高速公路”计划及对中国现代化的启示［J］.科学导报，1994，（2）.

责任编辑：周修琦

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1673-5706（2016）01-0115-04

2015-11-12

兰红平，深圳市气象局副局长、高级工程师，深圳市政府特殊津贴人员。