农民工随迁子女义务教育政策实施分析——基于多元主体利益诉求视角

曹冰华



农民工随迁子女义务教育政策实施分析
——基于多元主体利益诉求视角

曹冰华

（延安大学公共管理学院，陕西延安716000）

［摘要］农民工随迁子女义务教育政策在实施过程中涉及国家、流入地行政部门、学校、农民工家庭及随迁子女等多重主体，他们有着各自不同的利益诉求并对该项政策的执行效果产生重要的影响。基于利益的视角，分析农民工随迁子女义务教育政策实施中多元主体的利益诉求，有助于促进农民工随迁子女公平地接受义务教育以及该项政策的完善。

［关键词］农民工；随迁子女；义务教育；政策

随着我国城市化进程的不断推进，大规模的劳动力向城市流动，由此而产生的农民工随迁子女义务教育问题成为社会普遍关注的问题。国家就农民工随迁子女义务教育问题出台了一系列法律、法规和政策：1996年4月教育部印发了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》，在部分地区试行。1998年教育部出台《流动儿童少年就学暂行办法》表明农民工随迁子女在城市接受义务教育正式得到国家承认和许可。2001年国务院印发了《关于基础教育改革与发展的决定》，“要重视解决随迁子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主（简称“两为主”政策）”。2003年9月30日，教育部印发了《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》。2006年6月，《中华人民共和国义务教育法》以均衡教育思想为指导，确定了农民工流入地政府要为随迁子女提供公平接受义务教育的条件。可以看出，农民工随迁子女义务教育政策处于不断的“行进”中—政策惠及的范围逐步扩大、保障制度和措施渐趋完善。虽然我们取得了一些进展，但是也要清醒地认识到随迁子女义务教育政策实施过程中存在的一些现实问题，并采取措施对这些问题进行妥善的解决与处理。教育是一个利益场，教育政策制定与改革发展就是分配、调整教育领域中的各种利益关系和利益格局。研究论析错综复杂的教育利益关系是制定教育政策、完善教育立法、推进教育改革的逻辑起点［1］。农民工随迁子女义务教育政策实施涉及国家、流入地行政部门、学校、农民工家庭及随迁子女等多重主体，这些主体基于自身利益的考虑，有着各自不同的利益诉求并且为了实现利益诉求进行博弈。基于“利益”的视角，分析农民工随迁子女义务教育政策实施中多元主体的利益诉求及博弈，可以使我们认识到各方主体的博弈，并在此基础上力争互惠共赢，从而促进农民工随迁子女义务教育政策的完善及随迁子女公平地在城市接受义务教育。

一、农民工随迁子女义务教育政策实施中的利益界说及多元主体

（一）利益界说

一般层面上对“利益”最通俗的理解就是指“好处”，最直接的表现是物质形态。但是从更深的层面上理解“利益”的内涵主要存在“好处说”、“需要说”、“价值说”、“权利说”、“能力说”和“关系说”六种不同的观点［2］。就其外延而言，权力、声望、社会地位、影响力等价值性利益以及一些物质性利益也包含其中［3］。因此，本文所探讨的利益是指能够满足人的需要的某些精神产品抑或物质产品［4］。教育利益则是指在教育过程和教育结果中涉及的利益主体所获得的、能够满足其需求的精神产品或物质产品。在社会发展中，利益问题并非是虚拟的学术问题或笼统的道德说教，而是一个客观存在的“事实”。它是人类活动的根本动因，甚至可以说“人们奋斗和竞争所获得的一切，都与他们的利益需求有关”。“抓住利益就抓住了人类社会发展的动力源泉，抓住利益关系就抓住了人类社会的结构之轴”，这就意味着我们在教育领域中可以通过对农民工随迁子女义务教育政策所涉及的个人、阶层和组织的自身利益诉求进行研析，判断其动机和行为，进而抓住该项政策实施的动因，促进政策的有效执行。

（二）利益诉求视角下农民工随迁子女义务教育政策实施中涉及的多元主体

利益具有主体相对性，即对同一事物或活动，不同的主体其利益诉求呈现差异化。就农民工随迁子女义务教育政策而言，所涉及的利益关系人主要有国家、流入地行政部门、学校、农民工家庭及随迁子女等不同类型的主体。国家是农民工随迁子女义务教育政策的制定者和发布者，需要从国家教育整体发展情况进行顶层设计，然后以法规、文件等形式呈现国家意志和理念，这属于公共政策的制定主体；流入地行政部门和学校是该项政策的具体执行部门，对政策上传下达，负责政策实施的具体事项，属于公共政策的执行主体；农民工家庭及随迁子女是该项政策的具体落实人和受益者，承接和贯彻政策的精神实质，属于公共政策的最关键的“人”的因素。对不同利益相关主体而言，农民工随迁子女义务教育政策具有不同的利益价值，因此各个利益相关主体基于维护自身利益的考虑而采取一些能够使自身利益最大化的行为，这就是多元主体之间基于利益角度的博弈，而博弈的结果往往影响政策实施的效果。

二、农民工随迁子女义务教育政策实施中的多元主体利益诉求

（一）国家的利益诉求：均衡教育发展

国家教育政策制定是基于对我国教育发展现状的分析以及对教育未来发展走向的整体考虑和顶层设计，体现的是国家战略和意志。就目前我国教育发展状况而言，最突出的问题是教育发展不均衡，尤其是城乡教育发展严重不均。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确将促进公平作为我国的基本教育政策。教育公平是社会公平的基础，农民工随迁子女的义务教育问题是实现教育公平必须解决的瓶颈问题。让农民工随迁子女不再处于城市边缘和游离于义务教育体系之外，平等享有受教育的权利，它不仅关系到广大农民工的切身利益，更是关系到随迁子女的成长命运。因此，国家颁布一系列政策和法规，致力于使所有农民工随迁子女都能在城市享受公平、均衡的优质教育，从而贯彻教育均衡发展和教育公平的理念，促进我国教育整体和谐发展。

（二）流入地行政部门与学校的利益诉求：教育资源与财政的思量

农民工流入地行政部门与学校作为教育具体的责任主体，在执行政策和实际办学过程中面临“财”与“资源”的现实问题，这也是影响、制约教育均衡发展的主要因素。农民工随迁子女义务教育政策贯彻的是“两为主”的政策，即随迁子女接受义务教育问题，以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主。我国义务教育实施“以县为主”的管理体制，地方政府需要负责当地学校的教育支出，那么流入地政府和公办学校接纳越多的农民工随迁子女，就意味着当地行政部门教育财政支出的增加，对于公办学校来说也会陷入经费紧缺的困境，如农民工随迁子女的大量涌入，造成教育资源的拥挤，学校为了容纳更多的农民工随迁子女，只能扩建校舍，增加教师资源和软硬件设施。当地方行政部门的财政支持不到位时，公办学校的运行便会陷入困境，这是“财”的问题。“资源”问题是指，农民工及随迁子女的大量涌入，造成流入地公共服务资源和教育资源的拥挤，一方面给流入地社会和学校在配置资源总量上增加了负担，甚至会降低学校的办学质量；另一方面，容易引发当地市民及学校的对外排斥行为，从而激发社会阶层矛盾乃至冲突，影响社会和谐发展。所以，流入地政府和学校对于农民工随迁子女义务教育政策实施中的利益考虑是基于财政与当地资源情况之间的权衡。但这种做法损害了农民工随迁子女公平地接受义务教育的基本权利和切实的利益。

（三）农民工家庭及随迁子女的利益诉求：在城市享受公平、均衡的优质教育

城市公办学校优越的教育教学条件和优质的教学质量，以及入读公办学校也就意味着享受优质教育的理念使得送子女入读城市公办学校成为随迁子女家长的首选。农民工随迁子女义务教育政策明确了“两为主”的政策原则和导向，但是，由于城乡二元结构和户籍制度的客观存在，加之前文分析的流入地政府及学校的利益诉求，流入地政府在执行随迁子女义务教育政策时，同时执行的是现行户籍管理制度和由户籍所在地负责的义务教育管理体制。因此，制度和体制的制约必然涉及利益的调整和资源的重新分配，这势必会对农民工随迁子女义务教育政策的有效实施产生影响，使农民工随迁子女在城市接受义务教育时面临着重重门槛，比如，户籍的限制、高额的借读费、文化观念的排斥、制度和资源的排斥等，使农民工随迁子女很难进入城市公办学校就读，要么被拒之千里，留守农村成为留守儿童，产生新的社会矛盾和问题，要么只能进入办学条件较差的民办私立学校或农民工子弟学校［5］。农民工随迁子女的义务教育问题无法得到妥善的解决，基本的受教育权利无法享有的话，势必会引起庞大的农民工群体对国家政策及政府的严重不满，那么他们就会基于自身的利益诉求与政府、社会进行博弈，从而扩大社会的隔阂疏离，激化社会阶层矛盾甚至诱发社会对抗冲突，导致社会破裂，影响社会稳定与和谐。所以，对于农民工家庭及随迁子女而言，能够在城市享受公平、均衡的优质教育是他们最大的利益诉求。

三、走向正和博弈：理想境界与途径

（一）正和博弈：农民工随迁子女义务教育政策实施中的理想境界

在利益高度分化的当今社会中，不同利益主体之间的竞争乃至争斗是公共社会中的普遍现象。教育利益是人们普遍追求的、关系到切身命运的现实问题，因此，我们要承认并正视教育利益追求的合理性。在农民工随迁子女义务教育政策执行过程中，国家、流入地行政部门和学校、农民工家庭及随迁子女之间作为三种不同的利益主体产生了不同的利益诉求。这种利益诉求的差异化是正常的，同时因为利益诉求的差异以及为获得各自的利益将可能发生竞争乃至冲突，这就涉及博弈。博弈是多元主体之间行为具有相互作用时基于主体自身的利益而做出维护自身利益的行为。一般来说，利弊同所需权衡，多利相权取其重，多弊相权取其轻。事实上，具有社会属性的人在社会中的层属就是利益博弈的综合结果，社会也随之在利益博弈中发生变化。博弈的结果可能会出现正效应，也可能会出现负效应，从而影响最初目的的实现与实施的效果。从结果上看，多元主体的利益博弈通常有三种形式：一是利益总和不变的零和博弈，二是利益总和减少的负和博弈，三是利益总和增长的正和博弈。在这三种利益博弈中，正和博弈的利益各方互惠共赢，是我们所追求的格局。当今社会中所倡导的构建和谐社会及可持续发展等都可以看作是正和博弈的体现。因此，重视多元主体的利益诉求并争取在利益博弈中达成正和博弈就显得尤为重要，正和博弈是农民工随迁子女义务教育政策实施过程中多元主体博弈的理想境界。

（二）实现途径

农民工随迁子女义务教育政策在实施中要想达成正和博弈，就必须抓住博弈过程中的关键主体和可能的途径。在农民工随迁子女义务教育政策实施中，农民工家庭及随迁子女是最为关键的因素，因为他们承接政策的精神实质，是政策的受益者和具体落实人，是政策成败最关键的因素。因此，必须重视和保障农民工随迁子女的利益诉求，使随迁子女在城市享受公平、均衡的优质教育。对于农民工家庭及随迁子女来说，其外在的贫困生活环境、社会阶层层属等很难改变，但是对于保障农民工随迁子女在城市公平地接受义务教育方面，国家、流入地行政部门和学校可以有所作为。如国家可以实行“教育券”制度。“教育券”即政府将教育经费折算成一定数额的有价证券发给每位学生，家长和学生可以在收费标准不同的学校之间自由地择校就读，不足的部分由自己承担。所以它的突出特点是钱随人走，而流入地政府和流出地政府之间，再按实际发生的“教育券”数量，经中央政府进行财政转移支付［6］。这样一方面有助于减轻农民工家庭的教育负担，另一方面也可以缓解公办学校经费紧缺的现状，减少其接受农民工随迁子女的顾虑。对于流入地政府来说，要加强政策执行主体间的协调与合作，具体来说，可以通过明确各行政部门如教育、民政、公安等部门的职责，加强政策执行主体间的合作沟通机制，来促进义务教育资源的优化配置，实现农民工随迁子女义务教育政策的有效实施。再如，可以建立中央与地方共同分担的财政体制，关于某项义务教育经费的支出，中央政府和地方政府各自应该承担多少比例，这些比例最好能够量化，并具有可操作性，从而避免出现政策模糊，地方行政部门在执行过程中出现偏差［7］。也就是说，义务教育经费投入的稳定来源只有获得一定的保障，才能降低流入地政府义务教育经费的短缺程度。说到教育经费的来源，在增加政府投入的同时，可以放宽政策限制，鼓励社会力量的捐助，广开渠道，吸纳社会资金的参与。而流入地公办学校可以通过改善学校办学条件、构建无歧视的教育环境、加大接纳力度等措施来强化学校的教育管理，拆除户籍制度樊篱，给予入城随迁子女同城待遇，从而满足农民工随迁子女公平地接受义务教育的诉求。具体措施如，对于城乡学生要混合编班，杜绝按分排队或区分快慢班等，给予随迁子女同等竞争的机会。当然，这些措施与机制都是基于国家、流入地行政部门、学校、农民工家庭及随迁子女等主体的利益诉求最大化，是该项政策涉及的多元主体的利益谦让，也是达成正和博弈的有效途径，而且这些措施和机制并非要求各个地方相同，人人相同，可以根据当地的实际情况及农民工随迁子女的具体诉求加以变通。

参考文献：

［1］褚宏启.教育利益的界定甄别与法律调整—运用法律手段解决教育中的“老大难”问题［J］.教育学报，2013，（4）:23—30.

［2］洪远鹏，高帆.关于社会利益问题的文献综述［J］.社会科学研究，2008，（2）:73—81.

［3］安东尼·唐斯.官僚制内幕［M］.北京:中国人民大学出版社，2006.167 -168.

［4］陈水生.中国公共政策过程中利益集团的行动逻辑区［M］.上海:复旦大学出版社，2012.52—53.

［5］李文彬.农民工子女教育政策执行阻滞原因研究综述（上）［J］.西北农林科技大学学报（社会科学版），2010，（1）：5.

［6］范先佐.教育公平与制度保障—进城务工人员子女接受义务教育的现状分析［J］.教育发展研究，2007，（12）：5-9.

［7］吴洁.农民工子女义务教育政策执行问题研究—以苏州市为例［D］.苏州:苏州大学，2010.

Analysis on the Implementation of Compulsory Education Policy for Rural Migrant Workers’Children——Based on benefit claim of multiple subjects

CAO Bing-hua
（Institute of Public Administration，Yan’an University，Yan’an 716000，China）

Abstract:The compulsory education policy for rural migrant workers’children involving the state，administrative departments where migrant workers flow into schools，families of migrant workers and their children in the process of the policy implementation. These subjects have different interests and demands which have an important impact on the implementation of the policy. Based on the interest in analyzing the benefit claim of multiple subjects in the process of the implementation of compulsory education policy for rural migrant workers’children，it will help rural migrant workers’children to receive compulsory education fairly and improve the policy.

Key words:rural migrant workers；children；compulsory education；policy

［中图分类号］D63.31

［文献标识码］A

［文章编号］1009-6566（2016）02-0049-04

［收稿日期］2015-12-22

［作者简介］曹冰华（1990—），女，山西临汾人，延安大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，从事公共政策和教育管理方向的研究。