关于开展农村地籍更新调查必要性的思考

文/张一唯 上海市不动产登记事务中心 上海 200003



关于开展农村地籍更新调查必要性的思考

文/张一唯 上海市不动产登记事务中心 上海 200003

上海市农村地籍更新调查已于2014年顺利启动，根据实施方案的相关要求，本次调查的主要任务是在全市9个郊区（县）开展农村地籍更新调查，完成包括集体建设用地、农村宅基地等在内的土地使用权梳理、土地使用权调查和地籍测量，同时更新地籍基础数据库，建立长效的更新机制。本次调查将历时5年，按照先试点后全面铺开的次序推进，并于2018年12月底之前全面完成，并通过检查和验收。笔者作为本次农村地籍更新调查市局推进组的一员，参与和推进了部分区（县）试点村的调查，编写和制定了调查的技术方案、操作手册和业务口径。因此，笔者对各区县近来调查的开展情况有了一定的了解，也清晰的认识到了各调查环节中存在的困难和问题。下面笔者结合自身在调查推进过程中的所见所得，就开展农村地籍更新调查的必要性谈谈自己的思考。

农村地籍

一、开展农村地籍更新调查有利于深化农村土地制度改革，推进不动产统一登记。

2014年8月，国土资源部联合五部委下发了《进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》，通知明确要求，要全面加快农村地籍调查，统筹推进农房等集体建设用地上的建筑物、构筑物补充调查工作。而连续几年的中央1号文件也都明确提出了要加强农村地籍调查和确权登记工作。1991年底以来，本市已暂停了对农村宅基地发放使用权证，但在这25年间，随着人民生活水平的日益提高和宅基地成员的不断变化，宅基地的规模和数量发生了巨大的改变，有大量的宅基地进行了翻建、改建或重建。同时，由于缺乏对宅基地的有效审批和管理，大量未批先建、应拆未拆、私自扩建的违法建筑也应运而生，给各级地籍管理部门带来了许多负面的影响。根据调查技术方案的要求，农村宅基地的全面调查是农村地籍更新调查的主要任务之一。通过本次调查，可以及时摸清本市宅基地的分布情况、掌握每户宅基地的审批情况和现状使用情况、统计每户宅基地的成员信息，为之后的不动产统一登记打下扎实的基础。

二、开展农村地籍更新调查有利于完善本市地籍基础数据，提高地籍管理水平。

目前，农村集体土地使用权的登记机制依然不健全，这就影响了本市郊区（县）地籍基础数据的准确性和现势性。现在，地籍基础数据主要存在的问题包括：使用权宗地的范围、权属和面积与产权证、审批资料所记载的不一致，地籍要素（地形、地物等）与现场实际情况不一致等，这给地籍管理部门的日常数据使用、维护和更新带来了困难和不便，也一定程度上影响了地籍管理的效率和水平。然而，权属合法、界址清晰、面积准确的地籍基础数据是建立不动产统一登记制度的基础。同时，本市的总体规划和镇域规划修编、村庄规划编制、建设用地减量化和耕地保护等工作也需要大量准确的地籍基础数据加以支撑。根据调查技术方案的要求，使用权宗地的梳理、调查和高精度的地籍测量、地籍修补测是农村地籍更新调查的主要任务之一。因此，开展农村地籍更新调查，可以进一步收集和更新本市农村地区土地的权属和现状数据，提高两者的数据精度，从而更好的为本市地籍管理和不动产统一登记服务，为开展地籍管理创新提供基础支撑。

三、开展农村地籍更新调查有利于破解土地资源瓶颈，加快建设用地减量化进程。

土地已成为本市当前面临的最大资源瓶颈，本市建设用地总规模超过全市陆域面积的40%。目前，本市现状建设用地中工业用地比重偏大，其中规划建设区外现存低效工业用地约占198平方公里，占全市工业用地比重接近1/4，但工业总产值占比却不到10%。主要的原因是大部分企业都是改革开放早期的镇、村集体或私营企业，如今这些企业竞争力和经营效益下降，能耗、污染、安全等问题越来越突出。因此，针对城市发展面临的资源约束，本市明确提出了“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的土地管理思路，对不符合土地利用总体规划要求，而且社会经济或者环境效益较差的建设用地，通过拆除复垦等土地整治工作，恢复农地生产能力，发挥生态用地功能，力争2020年实现全市规划建设用地规模负增长。根据调查技术方案的要求，集体建设用地的全面调查是农村地籍更新调查的主要任务之一。通过本次调查，可以及时摸清本市集体建设用地的分布情况、掌握每宗集体建设用地的审批情况和现状使用情况、收集每个集体企业的用地、员工、产能、效益、排污等方面的资料，为建设用地减量化提供事实依据，加快推动创新驱动发展和经济转型升级。

地籍调查是土地管理中打基础、利当前、谋长远的基础性工作。开展农村地籍更新调查的，应紧紧把握当前落实中央会议精神和推进实施不动产统一登记的有利形势，全面查清本市农村地区使用权宗地的权属、界址、面积、用途等信息，掌握真实准确的地籍基础数据，进一步完善农村地籍调查、统计和登记制度，实现地籍成果多元化运用，探索城乡一体化地籍管理，为提高地籍管理水平、为农村土地制度改革和经济社会发展提供服务和保障。

［1］郑振源.集体土地大规模入市仍需时间［J］.中国房地产业.2014.1.2

［2］潘卫艳.一份直抵中央的土改上书［J］.中国房地产业.2014.9

［3］韩启德，寻找宅基地有偿退出机制的切入点［J］.中国房地产业.2015.4