机关事业单位养老金制度改革的成本与收益——基于制度变迁的视角*

成志刚,唐 沙

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)



机关事业单位养老金制度改革的成本与收益
——基于制度变迁的视角*

成志刚,唐 沙

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

机关事业单位养老金制度自建立以来一直饱受非议，20世纪90年代开始，我国对这一制度进行了多次改革试点尝试，受制度变迁路径依赖的约束、权益二重性的掣肘及传统观念的影响，其进展缓慢。为明确改革中可能存在的风险与误差，以制度变迁为视角，对机关事业单位养老金制度改革的预期成本与潜在收益、社会成本与社会收益、转轨成本与外部性收益、摩擦成本与公平收益、观念成本与精神收益进行梳理和剖析，有利于更深入地推进制度变革，建立既符合我国国情又满足机关事业单位职工需求的养老金制度。

机关事业单位； 养老金制度； 成本与收益

我国机关事业单位养老金制度建立于上世纪50年代初，机关事业单位职工退休养老金实行现收现付，由国家包揽，这一制度的实施对稳定公务员队伍、保障机关事业单位职工基本生活发挥了很重要的作用。然而，由于机关事业单位职工退休制度和企业职工基本养老保险制度“双轨”并行，再加上两者的待遇差距悬殊，使这一制度饱受诟病。尽管1992年人事部颁布《关于机关事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，2008年国务院出台《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，启动了对机关事业单位养老金制度的改革，但就试点改革的情况而言，由于缺乏相应的配套措施，即机关事业单位养老金制度改革与人事制度改革、工资制度改革没有同步推进，单纯改革养老金制度，改革效果并不明显。2014年，机关事业单位养老金制度与企业职工养老保险制度“并轨”，都实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，这在一定程度上化解了制度“碎片化”现象。为了使机关事业单位养老金制度改革按“一个统一、五个同步”[1]1的思路，并遵循这一方式展开，笔者认为，在进行统筹规划、顶层设计时，应充分考虑机关事业单位养老金制度改革的动力及可能遇到的阻力，明确制度变迁中可能存在的风险与误差。因此，对机关事业单位养老金制度改革过程中所要付出的成本与获得的收益进行评估是非常有必要的。

一

在我国众多的社会组织中，事业单位是一类较特殊的组织，其机构庞杂、种类繁多、人员结构复杂。一般地，它是指依法由政府机构编制部门设立，利用国有资产举办的、从事科教文卫相关工作且不以营利为目的的社会服务组织。新中国成立后，针对机关事业单位的工作人员建立了养老金制度，随着时间、条件和环境的变化，养老金制度也在不断的调整和创新。就制度运行而言，如果一项制度预期的净收益超过预期的成本，这项制度安排就会被创新。只有当这一条件满足时，我们才可望发现在一个社会内改变现有制度的企图。[2]274只有在通过制度创新可能获取的潜在收益大于为获取这种收益而支付的成本时，制度创新才可能发生。[3]134制度变迁是新制度产生、替代或改变旧制度的动态过程。[4]186-187在我国，机关事业单位养老金制度也经历了一个历史的变迁过程。

(1)初步建立发展时期(1949—1966)

1950年，政务院财经委员会《关于退休人员处理办法的通知》是国家颁布的第一个有关养老金制度的法规，它表明政府开始关注职工退休养老金制度。1951年，政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，是我国社会保障制度的第一个基础性法规，同时也是新中国企业职工养老保险制度建立的标志。1955年，国务院相继发布《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》、《关于处理国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定》等法规，1956年，国务院对国家机关工作人员退休的实施细节进一步作出了补充规定。该规定明确了退休职工的养老金待遇标准，它标志着我国机关事业单位职工养老金制度的正式建立。然而，我国机关事业单位实行供给制，职工的养老费用全部由国家负担，与企业职工养老保险制度相比，虽然保险项目与退休待遇基本相同，但养老金发放的具体标准存在一定的差距，因此形成了“特定的二元化”养老保险待遇结构。1958年，国务院发布实行的《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，明确规定要统一企业职工与国家机关事业单位工作人员的养老金制度，同时降低了退休工龄年限要求，提高了养老金标准。1964年，内务部与财政部为了解决退休人员的生活困难问题联合发出了《关于解决企业职工退休后生活困难经济救济经费问题的通知》，使困难补助制度成为退休养老金制度的补充内容。1966年，出台了《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退休统筹暂行办法》、《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退职暂行办法》，试图建立集体所有制企业职工的退休制度。由此，在我国按所有制区分的退休养老金制度开始相对独立运行。

(2)挫折阶段(1966—1976)

“文革”时期我国社会保障事业遭到严重破坏。其中，《中华人民共和国劳动保险条例》被认为是腐蚀职工的修正主义条例，受到了根本否定；负责全国社会保险管理的专门机构—内务部也被撤销。1969年，财政部颁发《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》，使职工退休养老从社会事务变为单位的企业内部事务。1970年，社会保障管理机构的劳动部门被撤销，社会保障基金被停止提取，退休费用的社会统筹也被取消，机关事业单位职工养老金制度的发展严重受挫。

(3)恢复阶段(1978—1991)

改革开放以后，随着我国经济社会的发展，养老保险事业也得到了一定程度的发展，“文革”前机关事业单位养老金制度的一些行之有效的做法得以恢复。1978年，国务院颁布了两项临时措施，即按老弱病残干部和工人退休、退职的临时规定，机关事业单位工作人员不需要缴纳养老保险费，退休后按照人事部门审核程序发放养老金。1988年，国家重新组建了人事部和劳动部，同时规定机关事业单位职工的养老保障事宜由人事部主管。1991年6月，国务院下发了《关于企业职工养老金制度改革的决定》，规定了事业单位养老保险制度改革由国家人事部负责，机关事业单位养老金制度的发展逐渐步入正轨。

(4)探索改革阶段(1992—1999)

1992年，人事部下发《关于机关事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，提出要建立统一的机关事业单位社会养老保险制度，由此拉开了机关事业单位养老金制度改革的序幕。1993年，党的十四届三中全会《关于经济体制改革若干问题的决定》提出建立多层次社会保障体系。根据《决定》的精神，选取上海、福建、云南、辽宁、海南等省(市)开展试点。受多种因素的影响，试点省(市)仅仅是在局部地区和部分人群(机关事业单位中的合同工、聘用制以及自收自支事业单位职工)中进行了改革，由于缺乏统一部署，改革效果并不明显。为此，1998年国务院明确提出：各机关事业单位养老保险试点改革要严格按照中央统一部署的方案，在试点的基础上总结经验，积极稳妥的推进，各地不宜自行其事。结合我国的基本国情与地区之间发展的差异性，机关事业单位养老金制度改革在不断探索中推行。

(5)改革试点阶段(2000—2009)

2000年，国务院在《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》中提出：公务员和全部由财政负担的事业单位维持现行制度，部分财政负担的事业单位养老保险改革办法在试点和调查研究的基础之上分别制定，已经进行试点的地区继续规范并完善。2001年，劳动和社会保障部下发《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，明确提出要做好机关事业单位养老保险改革试点工作。2006年，党的十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，其中提到“加强制度建设，保障社会公平正义”的一项重要任务是“加快机关事业单位养老保险制度改革”。2007年，党的十七大报告明确指出要推动企业和机关事业单位养老保险制度的完善和改革。2008年2月29日国务院召开常务会议，决定配合事业单位的分类改革，在山西、上海、浙江、广东、重庆五省(市)先行试点。2008年3月14日，国务院发布《关于印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知》，并于2009年正式下发《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，主要内容包括：养老保险缴费由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等，标志着机关事业单位养老金制度改革试点全面铺开。

(6)推进改革阶段(2010—)

2010年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出，要在未来五年内进一步推动机关事业单位养老保险制度改革。2011年3月，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》再次指出要加快完善社会保险制度，推动机关事业单位养老金制度改革，建立职业年金。2012年4月，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》正式发布，这是“首个统领我国事业单位改革进程的顶层设计”。 2014年，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求“推进机关事业单位养老保险制度改革”， 2014年12月23日，国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告，强调推进机关事业单位养老保险制度改革，建立与城镇职工统一的基本养老保险制度，标志着我国养老金“双轨制” 的坚冰开始破除。2015年1月14日，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，统一部署机关事业单位养老金制度的改革,并于2016年统一安排并同步调整企业和机关事业单位退休人员的养老金待遇。这是20世纪90年代以来，我国企业和机关事业单位第一次一起按照统一的调整办法调整养老金待遇，也是机关事业单位养老金制度与城镇企业职工基本养老保险制度“并轨”改革后的初步成效。

二

任何一项制度变迁都是基于外在的压力和内在的动力而引发的。我国机关事业单位养老金制度变迁也不例外，是为了适应建立全国统一的社会保障体系，消除因制度“碎片化”引发的负面影响，更好地体现社会保障公平的价值取向。总括起来，我国机关事业单位养老金制度变革过程中受到以下几个因素的影响。

(1)路径依赖的约束

制度变迁的路径依赖是指初始制度的安排影响着制度本身的变迁，也就是说，制度变迁一旦走上某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化；而且还会在一定时间内持续存在并影响其后的制度选择。[5]132在制度变迁的过程中，若能实现新制度运行收益大于运行成本，人们能从新制度中获得较高收益，则将会强化对制度的认同感，反之，将会在心理和行为上产生抵触情绪。由于制度适应性的自我强化会形成制度惯性，而制度惯性会造成制度变迁的路径依赖，在这种情况下，人们不愿意主动适应新制度。制度的受益群体有强化既定制度的倾向，他们会利用其掌控的资源直接干预或间接游说以阻碍新制度的推行。并且，在既定制度之下衍生出来的非正式制度在一定范围内也会强化原有制度的惯性。

我国新一轮机关事业单位养老金制度的改革已正式启动，其制度变迁的依赖性主要体现在以下三个方面：

其一是制度设计层面的依循。机关事业单位养老金制度改革试点方案与城镇企业职工基本养老保险制度改革的内容存在许多相似之处：首先，实行相同的缴费方式，即采取社会统筹与个人账户相结合的形式；其次，基本养老金都由基础养老金与个人账户养老金组成，且基本养老金的计发办法也相仿；再次，两者都建立了基本养老金的调整机制，即根据职工工资增长和物价变动等情况，统筹考虑退休人员的基本养老金调整。最后，体现在统筹层次上，均逐步实行省级统筹。[6]72-73

其二是机关事业单位退休职工对原单位的依附。最明显之处体现在对原工作单位的组织认同感。大多数职工认为，原单位是自己年老后的生活依托，从开始工作到退休，原单位是唯一可以依靠的支柱。对原单位的依附既是地位的体现更是身份的象征。而改革后的退休养老将实行社会化管理，一切关系将与原单位脱离，这不仅会严重影响到退休待遇，更会使其失去引以为傲的光环。因此，对原单位有强烈依附感的退休职工既不希望与原单位脱离组织关系，更不愿将退休关系转由社会保险经办机构管理。

其三是对机关事业单位退休高水平待遇的依恋。社会保障具有刚性，即其待遇水平“能上不能下”。一般而言，机关事业单位退休职工的退体待遇水平要比企业职工的养老金保险待遇水平高，特别是待遇与福利水平较高的机关事业单位，在职工退休后还能继续享受在职时的福利和补贴。同时，在原有的退休制度下，职工退休待遇的调整是以机关事业单位工资调整为基准进行的，时间间隔较短，调整幅度较大，而改革后养老金待遇调整将以社会平均工资为基准进行统一调整，时间间隔较长，调整幅度较小，预期养老金待遇水平降低，从而进一步强化了机关事业单位职工对原有制度的依赖。

(2)权益二重性的掣肘

制度变迁的实质是权力与利益重新分配的过程。国家在制度变迁中的作用具有两面性：积极性与消极性。国家权力是构成有效产权安排与经济发展的重要条件。没有国家提供一个基本的市场博弈规则，就无法产生有效的产权结构；相反地，如果国家权力过度介入产权安排与产权交易，会导致所有权受损，将会引起无效的产权安排与经济的衰弱。国家权力的扩张性，往往是通过侵蚀个人权利来实现的。国家的存在既是经济增长的关键，又是经济衰退的根源。

按新制度经济学的观点，一项新制度的出台实际上是一个利益平衡过程，一部分人的收益将会增加，另外一部分人的利益将会受损。因此，制度变迁所涉及到的群体，他们会基于自身利益最大化需求来采取行动，阻碍或促进制度的变革，影响制度变迁的过程。政府作为公共行政的主体，其存在的基本价值是维护和发展社会公共利益。[7]1在制度变迁中，政府既是公共利益的代表者，同时，基于政绩考量，又是独立的利益主体。

我国机关事业养老金制度改革是一项由政府发起的强制性制度变迁，政府不仅是这项制度的设计者和安排者，同时还是利益相关者。我国机关事业单位养老金制度改革的启动机制是自上而下的，在历次改革中，由于缺乏顶层设计，各级政府在具体实施中出现了明显的功利化倾向，为追求改革政绩，把养老金制度改革仅仅作为地方政府的政绩工程，并没有把养老金制度改革作为一项统筹社会各阶层养老权益的社会事业来进行。[8]149-150同样地，地方政府对政绩工程的追求也必然会影响机关事业单位养老金制度改革的进程。

我国机关事业养老金制度改革。一方面，是为了拓宽筹资渠道，减轻国家财政负担，体现个人责任；另一方面，是希望通过“并轨”，缩小机关事业单位与企业职工在养老金待遇上过于悬殊的差距，实现公平与效率的有机结合。在改革过程中，必然会使基金筹资方式由现收现付向部分积累转变，并导致“老人”、“中人”、“新人”的人员结构。在现收现付的筹资方式下，上一代人的养老金权益可以通过下一代人的缴费来实现，并一代一代往下递推。而“并轨”后实行部分基金积累，必然形成转轨成本(根据特定的转轨目标，必须解决的那一部分隐形债务)，[9]78-79即由旧制度转向新制度所增加的成本投入，也就是在旧制度向新制度转变的过程中，所要承担的消除阻碍新制度变革因素的成本投入以及解决旧制度本身所遗留的问题成本支出。因此，理应由政府承担的转轨成本并不一定会得到政府的支持，在承担巨额的转轨成本与维持原有制度之间，政府可能会更倾向于维持原有制度。同时，在人员结构上，“中人”进入新制度后，将会面临部分个人账户的空账问题，导致其养老金待遇具有极大的不确定性，在其心理和行为上对新制度产生抵触。

(3)思想观念的作用

思想观念对制度变迁也产生积极或消极的影响。为了保证制度变迁的顺利展开，制度变迁的启动者往往会通过向制度变迁的参与者灌输其思想观念与价值理念，以让更多参与者意识到制度变迁的实质意义，转变对制度变迁的态度，积极参与并主动推动制度变迁。

我国机关事业单位养老金制度改革采取的是渐进式的强制性变迁与需求诱致性变迁相结合的方式，充分体现了思想观念在制度变迁中的作用。改革初期，受到长久以来由政府主导各领域变革观念的影响，人们已然接受并习惯于政府在变革过程中的主导作用。正是存在对政府主导作用“依赖”的思想，机关事业单位养老金制度自然而然就成为了由政府主导并采取强制性变迁的方式而进行的变革，这样的制度变迁方式符合大多数人的心理承受能力及利益预期，因此获得人们的赞同或者至少是不抵拒。而随着改革的不断推进与深化，就需要政府出台平衡各种不同利益群体利益的政策与措施，在相关政策措施实施中对利益群体的心理接受能力进行调节。只有当各利益群体从内心上感受到了制度变迁的重要性及利益的可预期，才会积极主动配合制度变迁。这就是我国机关事业单位养老金制度从强制性变迁到需求诱致性制度变迁的转变过程。总之，思想观念的作用一直贯穿于我国机关事业单位养老金制度变迁的过程中，任何忽视思想观念对制度变迁作用的态度和行为都会增加制度变迁的成本，减缓制度变迁的进程。

三

为有序推进我国机关事业单位养老金制度变革，建立既符合我国国情又满足机关事业单位职工需求的养老金制度，进一步明确制度改革中可能存在的风险与误差，对机关事业单位养老金制度改革的成本与收益进行系统梳理无疑十分必要。

(1)预期成本与潜在收益

制度变迁的预期成本一般包括时间成本、机会成本、清除制度变革阻力的成本和沉没成本等。一项制度的改革从设计到执行以及推广的过程中，都需要花费大量的时间以及人力、物力和财力。一切活动都是在时间中展开的，一项新的制度在实施的初始阶段或其后的一个时间段内，往往不会达到制度运行效率最优的状态；大众的心理、行为必然与新制度之间有一个磨合期；因此，要达到制度运行的效率最优状态，需要一定的适应期。[10]10-11机会成本是指为了得到某种东西而要放弃另一些东西所能获得的收益。制度改革是不同利益的重新分配，对于利益相关者而言，必然会有一部分的利益受损，也会取得一部分原制度无法得到的收益。清除制度变革阻力的成本是指机关事业单位养老金制度改革势必涉及利益重新分配，收入增减以及分配程度都会引起改革对象心理失衡，从而所产生的改革的阻力。[11]116沉没成本是指已经做出的决策或者选择，不管采取什么措施都无法改变的成本。 我国机关事业单位养老金制度改革虽已启动，但仍存在诸多的不确定性。由于缺乏统一的法律规范，不同地区之间的改革无法统一实施，导致在人群覆盖范围、养老金缴费比例及养老金的发放办法、统筹层次都存在较大的差距，地方政策多样性以及制度不协调性，在推行制度的过程中必然耗费一定的沉没成本。

机关事业单位养老金制度改革的潜在收益有物质收益与精神收益、经济收益与政治收益、直接收益与间接收益。通过机关事业单位养老金制度改革及其相关的配套措施改革，诸如事业单位分类改革、事业单位工资改革、人事管理制度改革以及公务员制度改革，从而给机关事业单位养老金制度改革带来潜在的收益。首先，随着我国经济发展水平的提高，国家财政收入与支出状态的改善，机关事业单位养老金待遇可根据经济的发展水平与物价消费指数进行适当的调整，尽管调整的规模会存在地区差异，但就总体而言，这种调整会给机关事业单位工作人员都带来程度不同的经济收益。其次，为了缩短机关事业单位职工与企业职工的待遇差距与心理落差，而建立职业年金，能补充机关事业单位职工基础养老金的不足，对养老金替代率发挥一定的调控作用。最后，通过机关事业单位养老金制度的改革，使制度从“碎片化”过渡到“大一统”的基本养老保险制度，有利于减少统筹社会养老保险基金的阻力，对提高制度的统筹层次和基金的积累规模，并更好地发挥其调剂作用无疑是十分有益的。

(2)社会成本与社会收益

在选择是否进行制度变迁的过程中，基于自身利益最大化原则，各利益群体会选择能够给他们带来利益的制度。而在利益群体中，个体利益又有可能是相互冲突或者重叠的。因此，在制度变迁的进程中产生了不同的利益主体间的合作或竞争，这是一个利益相互博弈的过程，不单单由个人或单个利益主体所决定，而是不同利益集团主体相互作用的产物。

社会成本是指因制度变迁所产生的社会关系与社会秩序改变而出现损耗或经济衰退现象，而社会收益是制度变迁产生的生产力的增量或经济增长。

机关事业单位职工和城镇企业职工养老金的“并轨”，在某种程度上解决了一部分制度“碎片化”的问题，但由于改革未同步进行，诸如事业单位的分类改革滞后于养老金制度改革，导致其改革对象具有一定的局限性，只涉及企业职工与部分事业单位人员，而不是把所有的城镇职工纳入改革的范围之中，养老保险制度并没有真正地实现“大一统”的社会养老保险制度，制度“碎片化”的现象仍然存在，各个阶层的职工养老金收入差距仍然存在，因收入差距而导致的攀比心理无法消除，这是制度运行初期的社会成本。养老金制度并轨以后，城镇企业职工与机关事业单位职工流动障碍被逐步破除，因此，需要建立养老保险关系转移接续机制及管理机制，以便妥善处理因地域、行业、部门及职位不同而产生的利益冲突，这就无形中增加了制度的社会管理成本。而为了使机关事业单位退休职工待遇在新制度实施后不至于下降，建立职业年金作为补充养老保险制度，但其资金来源仍是国家财政，资金的获得性比企业年金更具有保障性，国家对这部分资金的投入可能加剧目前机关事业单位的创收模式，增加了政府的财政压力，这也是新制度运行新增的社会成本。

机关事业单位养老保险改革的社会收益主要有以下几个方面：其一是体现社会公平。具体表现在缴费与待遇给付方面：一是实行与企业职工相同的缴费模式，即社会统筹与个人账户相结合；二是机关事业单位的工作人员退休后领取的养老金数额与其在职期间的工资收入、缴费比例直接关联，在满足机关事业单位退休人员养老需求的同时，体现权利与义务相统一，并在一定程度上能够激励参保职工在职期间的缴费积极性。其二是促进社会和谐稳定。机关事业单位养老金制度是对退休工作人员生活的一种基本保证，减轻了其子女的赡养负担，消除了对年老生活的忧虑且对将来年老后生活有一个稳定的预期，有利于社会的和谐稳定。其三是便于社会管理。机关事业单位职工和企业职工养老金的“并轨”，使制度从碎片化向大一统转变，不仅体现养老金制度的国民性，能促进劳动者在更大范围内合理流动，实现劳动力资源的优化配置，而且能为整合机构、精减人员、降低管理成本创造有利条件。

(3)转轨成本与外部性收益

一项新制度的运行，除了要承担新旧制度之间的转轨成本,同时，还需要投入一定的资金以确保新制度的正常展开。机关事业单位养老金制度改革，其筹资方式由现收现付制过渡到部分基金积累制，在转轨过程中涉及主体大致可分为三类：老人、中人与新人。“老人”是指新制度实行时已经退休的人员；“中人”是指新制度实行时的在职职工；“新人”是指新制度实施后参加工作的人员。老人没有个人账户的积累，退休之后按照规定领取足额的养老金；中人的个人账户的积累有限，其按视同缴费年限的过渡性养老金需由政府财政来承担，由此产生的隐性债务就是转轨成本。

外部性又称为溢出效应，其含义是指一个人或一群人的行动和决策使另一个人或一群人受损或受益的情况。我国机关事业单位养老金制度在改革前，实行的是现收现付制。现收现付制是通过正在工作的一代人的缴费去支付已经退休的一代人的退休养老金待遇，以养老金的需求数额为导向来确定下一代人的缴费金额，对养老金进行社会统筹，体现了现收现付制的代际赡养功能。改革后，我国机关事业单位养老金制度实行的部分积累制即社会统筹与个人账户相结合的模式，部分积累制是在实现当下一定支出需要的前提下，留出一定的储备以适用未来的支出需求。这种筹资模式体现纵向代际间的再分配，又反映横向间的社会成员的再分配。一部分养老保险费进入社会统筹账户用以支付当期养老金，另一部分进入个人账户用于基金积累。随着统筹层次的提高，机关事业单位职工和城镇企业职工养老金的“并轨”对扩大养老金积累规模，更好地体现制度的共济性无疑是十分有益的。

(4)摩擦成本与公平收益

制度变迁的基本动力是行为主体追求效益最大化，其诱致因素在于行为主体期望通过制度创新来获取在已有的制度安排中所无法取得的潜在效益。若一种制度安排存在潜在效益，就意味着这种制度安排没有达到帕累托最优，因而处于一种非均衡状态。摩擦成本是指在制度变迁过程中，所涉及到有利益关系的人与人、人与组织及组织与组织之间因利益冲突而付出的代价。机关事业单位养老金制度改革所涉及到的利益群体有：不同性质的事业单位职员、公务员与企业职工。这些群体的利益冲突和摩擦必定会增加养老金制度变革的成本。在改革前的养老金制度，机关事业单位与企业之间的养老金待遇水平就存在较大差距，由于存在经济学上的“价格刚性”，这种差距被一再拉大，而“并轨”无疑能缩小差距，但以降低机关事业单位职工养老金待遇为制度改革的代价，必然导致其心理和行为上的抵触，影响其对新制度的认同感和接受度。机关公务员的养老金待遇有国家财政担保，因而有相对稳定的收益预期。而在推进事业单位分类改革的过程中，国家以财政拨款形式，将其分为三类：全额拨款、差额拨款、自收自支的事业单位。相应地在各级地方政府对事业单位的财政拨款也默认为是全额拨款、部分拨款和零拨款三大类，其中中央政府对各级地方政府财政拨款的数额直接影响到不同地区的事业单位以及同一地区不同性质的事业单位职工的养老金待遇，这在一定程度上影响了事业单位参与改革的积极性。[12]136

公平收益不仅表现为机会公平，而且反映为过程公平，更体现在结果公平上。在“并轨”之前，我国机关事业单位退休养老制度是一种身份保障模式，只要获得机关事业单位工作人员身份，就能成为机关事业单位养老保障的对象，把劳动者区分成不同的群体，限制了参保对象的参保类型，在参加养老保险上得不到机会公平；企业职工要享受养老保险待遇必须缴费，而机关事业单位人员享受退休待遇则无需缴费，反映了过程不公平；从退休后所享受的养老金待遇水平分析，机关事业单位职工与企业职工所享受的待遇水平差距悬殊，体现了结果不公平。养老金制度“并轨”后所建立的城镇职工基本养老保险制度，使机关事业单位职工和企业职工有同等的参加基本养老保险制度的机会，其缴费基数及比例大致相当，养老金待遇水平与他们所缴纳的养老保险费挂钩，体现权利与义务的统一，从而确保制度的相对公平。

(5)观念成本与精神收益

制度变迁的初始阶段，人们通常因为对新制度的不了解或觉得与自己的切身利益无多大关联，而对制度持观望态度；或因制度存在的不确定性风险而漠然待之。由于思想观念具有弥散性特征，其更新往往是由局部开始且进展缓慢，因而观念更新是一个漫长的、循序渐进的过程。思想观念的转变需要在人们熟悉的基础上去细致观察、去了解。在制度变迁过程中，只有当确定新制度能给其带来收益的增加，并信任新制度的优越性，人们才会从根本上认同新制度的价值理念和秩序安排，在思想观念上对其心理和行为产生激励，从而自觉地去参与制度设计，并投入到推动制度创新的行动中。

我国机关事业单位养老金制度历经多次改革试点，同时，在改革的时机、方式、进程及具体方案的选择等方面进行过广泛调研，并听取过多方的意见和建议，是经过多次修改后才付诸实施的。一方面，集中了民智、体现了民意、得到了利益相关者的理解和认同；另一方面，利益相关者能有效表达自己的政策建议，是在协商基础上所作的决策，体现了公共政策程序正义的要求。正因为如此，我国机关事业单位养老金制度改革中的每一位参与者，既体现了自我价值，同时又得到了内心的满足，获得精神收益。这无疑有利于减少制度变迁的阻力，降低制度变迁成本，推动新制度的顺利实施。

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责任编辑：饶娣清

Cost and Benefit of Pension System Reform of Public Institution——Based on the Perspective of Institutional Change

CHENG Zhi-gang,TANG Sha

(SchoolofPublicAdministration,XiangtanUniversity，Xiangtan,Hunan411105,China)

The pension system of public institution has been controversial since its establishment.In 1990s, China began to reform the system for several times, the reform is moving slowly because it’s constrained by the path dependence of institutional change and influenced by the restriction of the duality of rights and the traditional idea.In order to clarify the possible risks and errors in the reform, we should take the institutional change as the angle of view, analyze the expected costs and potential benefits, social costs and benefits, transition cost and external revenue, friction cost and equity gains, concept cost and spiritual income, which is conducive to the orderly reform of the system.Building a pension system is not only in line with China’s national conditions, but also meets the needs of the institution workers.

public institution; pension system; cost and benefit

2016-08-01

成志刚(1964—)，男，湖南湘乡人，湘潭大学公共管理学院教授、博士生导师。

国家社会科学基金项目“城乡居民社会养老保险制度实施效果与政策调整研究”(14BZZ037)阶段性成果。

C913

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1001-5981(2016)06-0016-06