治理视角下欠发达地区社区社会工作发展研究——以湖南西南某市为例

陈秀珍

(怀化学院 法学与公共管理学院， 湖南 怀化 418000)



治理视角下欠发达地区社区社会工作发展研究——以湖南西南某市为例

陈秀珍

(怀化学院 法学与公共管理学院， 湖南 怀化 418000)

摘要：社区是社会治理创新的主战场。为有效发挥欠发达地区社区社会工作服务型治理效能，实现欠发达地区社会工作跨越式发展，从治理创新视角出发，以实地调研为依据，在客观深入分析欠发达地区社区社会工作初步发展成果及问题的基础上，提出政府部门必须真正理解社会工作服务型治理内涵、将社会工作纳入到年度政府工作报告与财政预算、建立社会工作培育与“三社联动”机制、完善政府购买社会工作服务项目机制，以及专业社会工作机构必须深挖机构项目自主开发能力、提升专业社会工作者服务能力、提高机构资源筹措能力、精心打造社会工作品牌等建议。

关键词：欠发达地区；社会工作；服务型治理

自党的十八届三中全会将提升国家治理体系与国家治理能力现代化作为全面深化改革总目标后，一场轰轰烈烈的社会治理创新在全国范围内启动。作为基层社会治理中积极引入的新兴专业力量——社区社会工作，目前已在经济富裕、社会组织发达、思想开放的沿海一线城市安营扎寨，更形成了各具特色的服务模式。相较于沿海地区红火显著的社区社会工作服务型治理效应，欠发达地区的社区社会工作则处于起步阶段。本文拟通过对湖南西南某市社区社会工作初期发展成果、问题及原因的分析，因地制宜提出有效促进欠发达地区社区社会工作跨越式发展以逐渐实现善治的建议及措施。

一、湖南西南某市社区社会工作已获初步发展

湖南西南某市，地处湘川黔渝四省交界之地，经济社会整体欠发达，文化传统根深蒂固。2013年底，常住人口59.7万，其中流动人口占比达37.3%，登记在册领取城镇最低生活保障金人数约1.7万人，占比2.8%；下辖7个街道办事处57个居委会。2013年该市在社区层面引入社会工作机制，探索基层社会治理创新。三年间，该市社区社会工作已获初步发展，并取得以下成绩：

(一)专业社会工作机构从无到有。截止2015年底，已有四家专业社会工作机构成功注册①。其中从外地引进两家优质大牌专业社会工作机构。引进省外或省城优质大牌机构对于促进该市社会工作服务的专业化、规范化以及职业化发展意义重大，因为它们具有一整套成熟且完善的运行机制以及大机构内整合调配的资源优势，它的进驻必将引领该市社区社会工作专业化快速发展。另有两家为本土机构，分别为高校社会工作系教师、社会公益人士所成立。这两家组织虽新且小，但对于该市社区社会工作的本土化进程意义显著，他们熟知本土、立足并扎根于本土，是本土化社区社会工作最重要的一支力量。

(二)专业社会工作人才队伍小具规模。社会工作是一项高度专业化的职业与行业。其工作成效直接依赖于专业社会工作者团队的能力与水准。据不完全统计，截止2015年末，该市拥有已获资格证书的专业社会工作师数量59人。其中，16人为中级社会工作师，43人为初级社会工作师。主要分布于民政部门、街道与社区居委会、专业社会工作机构与当地高校社会工作系中(见图1)。由于将高校教师成立的专业机构中专业社会工作师数字算入高校拥有数量，故图1中专业机构中专业社会工作师存量显示仅为3，实为6。

图1　湖南西南某市社会工作师不完全统计分布图(单位：人)

(三)专业社会工作服务项目化思路渐成。政府购买专业社会工作服务项目、社会工作机构承接项目并提供项目服务、社区居民接受相关服务，或者是专业社会工作机构自主开发服务项目、争取相应资金支持、为有需要的社会群体提供相应服务，已成沿海地区促进社会工作又好又快发展的两大成功模式。这两大模式在该市同样得到体现。到目前为止，该市已开展的社会工作项目主要为政府购买、基金会资助两大类共三个项目(见表1)。项目主要服务群体为青少年及其家庭，学校社区与某池社区是其项目开展地。

表1　湖南西南某市正在运营的社会工作项目统计表

客观地说，某市社区社会工作已进入到试点探索阶段，成果不小，但与沿海一带城市社区社会工作红火的局面与良好的社会效应相比，差距甚大，问题颇多。

二、湖南西南某市社区社会工作发展中存在的问题及原因分析

(一)社会工作机构生存状况堪忧。四家专业社会工作机构中，仅有两家生存状况良好，剩余两家基本处于名存实亡状态。究其缘由，主要有三点，其一，机构生存过于依赖政府购买项目，拿到政府购买项目就能生存，没拿到或项目终结，机构生存与正常运营就面临困境。第二，机构自主开发项目能力欠缺。四家机构中，仅有一家机构自主开发项目成功，并获相应基金会支持。其余三家机构，都将期待更多放在了政府购买项目招投标之上。第三，包括资金在内的资源筹措能力不足。目前，四家机构中，仅有两家资金刚够用，其余皆处于资金严重紧缺中。相较于该市某些社会志愿组织能充分有效拉到不菲的企业赞助以及获得源源不断的公民爱心捐款而言，专业社会工作机构则更多将目光锁定在政府财政资金拨付之上。

(二)已有专业社会工作人才资源开发严重不足。该市虽拥有一支一定数量的专业社会工作师队伍，但在社会工作师开发中存在以下问题：第一，专业社会工作师开发数量远未达到省级政府部门规定的该市2015年最低标准158人②，相差99人。第二，人才资源含金量低。以中级社会工作师为例，据调查，16位中级社会工作师中，真正能知晓社会工作价值、理论知识并能操作社会工作实务的人仅有3位，剩下的13人仅仅只是拿到专业社会工作师资格证书而已。第三，人才使用效率低。59人中仅有9人从事着社会工作专业教育、行政或实务领域工作，其余则从事着与社会工作相关的民政福利或街道社区管理等工作。第四，人才流失严重。2015年度该市高校培养出来的46名社会工作专业本科毕业生无一人留下。访谈得知，这批学生之所以将就业首选之地定在沿海或省城，原因有四，首当其冲是本地工资低，养不活自己；二是机构项目少，工作不稳定；三是机构规模小，专业提升与职业晋升空间有限；最后是早在毕业之前就与沿海一带或省城大机构签好约。

(三)专业社会工作机构服务供给品质不高。服务是专业社会工作的本质属性。提供高品质的专业服务是每个机构不可推卸的责任与义务。因项目都在运营中，仅有两个“三区项目”刚通过中期评估，故以“三区项目”为例分析服务品质中存在的问题。第一，目标群体定位存在一定偏差。以蒲公英项目为例，最终定位在三所城市中小学校学生群体上，一定程度上偏离了“三区项目”更应关注农村留守儿童与外出务工随迁青少年等弱势或困难群体这一初衷。第二，专业社会工作机构融入社区较困难。以青少年项目为例。机构成员多为九零后，与服务对象家长相比，年龄普遍偏小，用社区居民的话说：他们人都很好，就是太年轻。加之彼此间语言与文化的差异，以至于社区居民不愿主动接触机构，甚至还有某种保留或抵触情绪。第三，专业社会工作机构在社区公信力不够。由于服务时间不长，加之服务宣传不到位，与社区工作站与社区居委会相比，社区居民明显认为社区居委会或社区工作站更值得信赖，因为这些工作人员基本都是本地人，彼此熟悉，语言互通，而且社区居委会以及工作站代表的都是政府。

(四)社区社会工作发展进程整体过慢。表现有二，其一，三年间成功注册的专业机构、开发的专业社会工作师、开展的专业服务项目等数量太少，完全无法与同一时间长度内沿海城市或省城快速增长的相关数量相比较。其二，三年来仅在四个社区开展试点工作，严重滞后于省政府规定的2015年必须在至少30%的城市社区内开展社会工作试点工作规定的数量要求[1]。除开社会工作机构自身意愿与实力问题之外，政府部门确实存在未能真正理解社会工作对于切实推动政府职能转变、社会治理创新、构建和谐社会所具有的现实重要性，体现在态度上就是对社会工作在本土的发展与推进持过于谨慎态度，体现在行为上就是过多停留在思考与考察阶段，缺乏实际行动。第一，未能出台当地社会工作发展战略，未能将社会工作写进当地政府工作报告与财政预算中。第二，未能借鉴并组建社会组织培育基地以营造良好的社会工作发展氛围，如三年前早已规划好的社会组织培育中心现依然还躺在规划薄中。第三，在项目推出与资金拨付上，政府部门购买社会工作服务项目动力严重不足，目前仅有民政部门购买了两项服务项目，其他如工青妇教育卫生医疗等相关部门都还在观望中。即使是成功购买的项目，亦存在项目资金到位严重滞后于项目进程的情况，导致项目进展受阻，将直接影响机构在后续政府购买项目中的投标意愿。

对以上问题及原因的揭示，目的在于促使欠发达地区政府部门反思已有行为，并能走出观望态势，依据自身实际条件主动找寻社会工作有效介入当地社会治理创新实践的契合点，并将之制度化规范化与常态化，以坚定不移推进欠发达地区社区社会工作的跨越式发展。

三、坚定不移地全力推进欠发达地区社区社会工作跨越式发展的建议及措施

(一)政府部门须采取切实措施促进社会工作机制的落地生根

1.真正理解社会工作服务型治理内涵。首先，吃透“治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成网状管理系统”这一实质内涵[2]。该内涵既承认包括社会工作机构在内的各类社会组织是治理的主体，又坚守一个负责、高效、法治的政府对于有效治理的重要意义。而善治则是党中央和国家在社会治理领域中追求的终极目标。何为善治？俞可平说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态[3]。其次，明确社会工作与社会治理间关系。社会工作属于服务型治理，它以五种机制参与现实社会治理，即通过具体服务解决困难群体的基本生活问题和其他社会问题；通过社会福利的提升使得老百姓产生社会认同感和政治认同感；通过政策服务增强服务对象对社会政策的理解；通过服务过程发现社会问题进而进行政策倡导；促进社会政策的完善以及社会工作内部的专业自律[4]。

2.将社会工作纳入到年度政府工作报告与财政预算。第一，依据欠发达地区省级社会工作专业人才队伍建设中长期发展规划(2012-2020年)任务指标以及当地实际情况，确定本地政府工作报告中社会工作年度目标与指标，包括服务领域、社区比例、人员配备、机构数量以及队伍结构、岗位数量等。第二，将社会工作发展资金纳入政府财政预算，并予以坚实的组织与资金保障及激励，如可借鉴广州市对新设立的民办社会工作服务机构将获得最高25万元的一次性资助，并规定现有的社会工作机构自行开展项目还可获得不高于该项目经费支出50%的奖励等做法。

3.建立社会工作培育与“三社联动”机制。首先，建立由民政部门牵头、政府多职能部门参与组建的社会组织培育基地，提供初期举办资金、办公场地、办公设备以及资源平台、成长评估等关键性支持，以有效手段支持新生社会工作专业机构的最初成长。其次，将社会工作机制落地到社区，创新由社区居委会、社区社会组织以及专业社会工作机构相互作用的“三社联动”机制以激活社区活力，形成社区共建共享态势。

4.完善政府购买社会工作服务项目机制。首先，努力开发包括民政系统、工青妇、司法医疗教育等行政事业单位相关的社会工作专项或综合项目，构建政府购买社会工作服务项目体系，并规定凡政府提供的社会工作服务50%都必须要采用购买方式，并逐年递增比例。其次，合理制定欠发达地区社会工作服务购买标准，尤其要注意专业机构入门招投标条件的设置，既要给新生机构以成长空间，又要促进机构向规模效益化方向发展，更要一视同仁对待本土与外来机构。再次，由多方利益相关者组建招标团队，用铁的制度与权力制衡塑造政府购买社会工作服务阳光机制。第四，年度地方政府财政预算中，切实加大对政府购买社会工作资金的投入，保证资金专款专用与及时拨付到位。最后，邀请政府部门、实务界、高校教育界、专业机构以及社区居民等多方主体组成项目监督与评估委员会，加强项目监测与指导，以确保项目进展的顺利推进与项目资金的高效利用。

5.切实出台一揽子社会工作人才资源开发政策。欠发达地区社会工作的跨越式发展必须依赖于一支数量合适、结构合理、干劲十足、敬业爱岗的专业社会工作师队伍。第一，真正视社会工作师为当地社会治理所急需的专业人才，积极借鉴发达地区建设社会工作人才队伍“1+7”文件③的成功经验，出台本地社会工作师队伍开发系列制度。第二，出台本地社会工作专业人才队伍规划，明确每一年必须要实现的数量、结构以及领域的增长目标及指标。第三，努力开发民政、教育、卫生、司法、工青妇以及社区现有人才，积极链接相关资源，用走出去或请进来方式开展社会工作培训、学习与考证活动，促使其不仅能有更多人拿到证，更能让拿到证书的人士成为真正在行的专业社会工作人才。第三，以当地公务员平均工资、完善的社会福利保障体系、再加四年本土情感以及巨大的社会工作发展空间等组合拳，多管齐下吸引当地高校社会工作专业优秀毕业生留下，以构建本土专业社会工作人才聚集高地。

(二)专业社会工作机构须不断提升内生发展能力以保证服务品质

1.努力开辟多元项目平台，深挖项目自主开发能力。项目是社区社会工作机构生存的依托。有项目就能生存，没项目机构生存就难以为继。故项目开发能力永远排在专业机构诸能力之首。第一，摒弃等靠要想法，提高将现实社区需求成功转换成项目开发的动手能力。第二，自主开发政府购买项目多元来源，在关注传统民政系统购买社会工作服务项目之外，还应主动链接其他行政事业单位如教育、卫生、司法、劳动、建设、工青妇甚至社区等资源，主动开发相关项目以获其支持。第三，积极开辟社会项目来源，主动链接基金会等公益组织，形成独树一帜的特色专项项目，如该市某爱青少年服务中心在科学分析当前拐卖儿童与侵犯儿童的严峻态势以及巨大的儿童安全体系构建需求基础上，创新开发出全国第一例青少年防拐卖防侵犯教育项目，并成功获得中国儿童安全基金支持。

2.切实提高专业社会工作者服务能力，促进社区共融共建。第一，应制定内容丰富形式多样的内部督导学习交流与外出培训进修计划，满足实务一线服务人士多为初级社会工作师自身能力提升的迫切需求。第二，以草根思维转换专业术语与普通话，提高专业社工的沟通交流能力，以实现社会工作者与社区领袖、社区居民彼此间的有效沟通，进而打开社会工作融入社区的第一步。第三，以理想情怀安心于社会工作，脚踏实地地开展专业服务，逐渐积累机构以及个人的专业影响力及公信力，切实转变社区居民对专业机构以及专业社会工作者的低认知与认可度，进而最终形成“有困难找社工”的行为习惯。第四，以开放的心态与共享共建原则加强机构间合作，促使社会工作行业良性生态的最终形成，并由此焕发出社会工作更大的生机与活力。

3.加强与社会志愿组织合作，提高机构资源筹措能力。链接资源能力是社会工作必备能力之一。要实现社会工作服务型治理效果，必须链接欠发达地区丰富的志愿资源。首先，通过“社工+义工”方式，借助社会志愿组织所具有的庞大志愿资源，快速扩展机构专业服务的供给范围，但需强化对志愿者的培训。其次，积极向优秀志愿组织学习取经。以该市网络志愿者联盟这一志愿组织为例，可向其学习项目自主开发与基金筹措思路。2015年11、12月两月间，该联盟自主开发5项公益项目，分别是关爱环卫工人的“微爱温暖包”行动、关爱城乡贫困空巢老人的“零度温暖包”计划、关爱农村留守贫困儿童的“壹基金温暖包”计划、关爱乡村小学生的“梦想书桌”计划以及“让老乡安全回乡过年项目”，并自行成功募集所需全部资金15万。而这正是许多新成立专业社会工作机构最迫切提升的内容。

4.高度重视宣传工作，精心塑造社会工作品牌。第一，打造专业社会工作机构品牌形象。机构必须学会将最擅长的服务领域或最引以自豪的拳头服务，作为自己在这个行业中占据不败之地、谋求长足发展的杀手锏，并以某种形式如机构名称、徽章、服装、装修等方式固定下来，进而在社区中进行广泛深入持久的宣传，形成具有一定辨识度的社会工作品牌，促使社区居民逐渐认识、进而接纳、最后认可，明白社会工作能做啥能做成啥，以及与社区工作站社区居委会的关系。第二，加强与政府宣传部门的全面合作。政府职能部门是社会工作服务项目的最大购买方，及时准确将项目过程及成效变成新闻报道与视频播放，既能强化政府对社会工作之于社会治理重大意义的全面认同，又能将社会舆论纳入到社会工作监督与评估中。第三，重视发挥网络媒体、微博以及微信等新媒体的独特宣传作用。

作为欠发达地区，因受地理位置偏僻经济社会发展落后以及文化传统陈旧等的深刻影响，以上每一方面的改善、突破或前进，都绝非轻而易举之事，但欠发达地区亦有其后发优势，既需脚踏实地，又需大胆创新，才能实现欠发达地区社区社会工作跨越式发展，最终有效发挥社会工作这一服务型治理效果。

注释：

①自2013年民政部放宽社会组织登记条件之后，湖南西南某市开始有专业社会工作机构成功登记。目前，主要有2013年登记成功的某同社会工作服务中心、某成社会工作服务中心；2015年成功登记的某爱青少年服务中心、某虹社会工作服务中心。

②该数字是将该市所属地级市2015年应开发的专业社会工作师数量1400人除以地级市总人口521万人，得出所属地级市万人应配备的专业社会工作师数量，然后再乘以该市总人口59万，最后得出158人为该市2015年应该开发出的专业社会工作师数量。该市所属地级市2015年应开发出专业社会工作师数量来源于“关于印发《湖南省社会工作专业人才队伍建设中长期发展规划(2012-2020年)》的通知”。

③为加强社会工作人才队伍建设，而各自出台的系列文件，并因此产生积极作用。如2007年深圳市出台的“1+7”文件。其中，1是指2007年通过的《中共深圳市委深圳市人民政府关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》，7是指七个具体文件，分别是《深圳市社会工作者职业水平评价实施方案(试行)》、《深圳市社会工作人才教育培训方案(试行)》、《深圳市社会工作专业岗位设置方案(试行)》、《深圳市社会工作人才专业技术职位设置及薪酬待遇方案(试行)》、《深圳市发挥民间组织在社会工作中作用的实施方案(试行)》、《深圳市财政支持社会工作发展的实施方案(试行)》、《深圳市“社工、义工”联动工作实施方案(试行)》。

参考文献：

[1]中共湖南省委组织部办公室.印发《湖南省社会工作专业人才队伍建设中长期发展规划(2012-2020年)》的通知[DB/OL].http://www.jzx.gov.cn/Item/2358.aspx.2013-02-17.

[2]马宝成.政治合法性研究[M].北京：中国社会出版社，2003.

[3]俞可平.论国家治理现代化[M].北京：社会科学文献出版社，2014.

[4]王思斌.社会工作在社会治理中的作用[J].中国民政，2015(3).

On Social Work Development in Underdeveloped Areas from the Perspective of Governance

——A Case Study of a Southwestern City of Hunan

CHEN XIU-ZHEN

(CollegeofLawandPublicManagement，HuaiHuaUniversity,HuaiHua,Hunan418000)

Abstract：Community is the key battlefield of social governance innovation.To achieve community social work effect of service-oriented governance in developing regions,the author of this article analyses preliminary results and four questions from the perspective of governance innovation based on field investigation and proposes some strategies：the government must understand the connotation of social work service governance and social work should be one part of the annual government work report and the budget,social work training and“three social linkage”mechanism should be taken into consideration.We should also improve the mechanism of government purchase of social work service project and professional social work organization must promote project development ability and improve the service ability of professional social workers,the ability of organization resources to achieve the desired effect of community social work.

Key words：developing regions;social work;service-oriented governance

作者简介：陈秀珍，1974年生，女，土家族，湖南桑植人，讲师，研究方向:公共管理、社会工作。

基金项目：湖南省教育厅“湖南西部地区城市社区行政化困境研究”(12C0838)。

收稿日期：2015-10-08

中图分类号：C916

文献标识码：A

文章编号：1671-9743(2015)01-0053-04