外资入境VS金融安全

宋成

从1996年1月亚洲开发银行以1900万美元的股本金参股投资光大银行以来，截至2014年底，已有40多家外资机构以战略投资者的身份参股投资中资银行，投资总额超过了400多亿美元。随着2015年6月1日我国银行卡清算市场的开放，将再一次刺激外资进入我国银行业。外资参股中资银行在一定程度上加快了我国银行业的发展，但也给我国的金融安全带来了一定的影响，其主要体现在银行业控制权的归属权之上。

外资的进入给我国的银行业控制权带来了很大的压力，主要表现在自2006年9月以来的中美长达5次的战略对话。在以往的每一次对话时，美方总是在要求中方在原有的外资参股最高比例之上，进一步加大参股比例，然而美国对于其他国家进入美国银行业的门槛和后续监管条件之严格值得我们去深思。

外资节奏

外资进入我国的银行业始于20世纪90年代，1996年亚洲开发银行（ADB）以1900万美元参股中国光大银行3.28%的股权，开创了外资参股中资银行的先河。在过去十几年的外资参股中资银行业的发展过程中，主要有以下几个阶段：

外资入股中资银行的破冰史。我国于1994年发布的《关于向金融机构投资入股的暂行规定》明确禁止外国金融机构投资中资银行，这是我国对于外资入股中资银行的最早政策，与我国当时改革开放刚刚起步的现实情况密切相关。1996年亚洲开发银行和国际金融公司经人民银行特批投资了光大银行与上海银行，开创了外资参股中资银行的先河。这一阶段外资参股中资银行的特点主要是：引资的上海银行和光大银行规模很小，引资的外资银行持股比例很低，且对中资银行的控制权影响很小。

入世大环境下引起的持股比例的提高。2001年底，我国正式加入世贸组织。迫于日益激烈的竞争格局，中资银行急需寻找外资伙伴以增强其竞争实力。在大的经济环境条件下，我国放开了外资入股中资金融机构的限制，规定单个境外金融机构向中资金融机构投资入股比例不得超过15%、多个境外金融机构对上市中资金融机构投资入股比例合计不得超过20%，并且需要个案报批。这一阶段中，外资对被入股的中资银行的影响力、渗透力不断深化，其中兴业银行引进的3家外资持股之和达到24.98%，汇丰持有交行的19.9%，均接近监管上限。最具有代表性的案例是美国新桥控股深发展，这一事件被国际金融界视为中国银行业对外开放的里程碑。

银监会对于外资参股比例的进一步调整。2003年银监会成立之后，银监会调整了外资银行市场准入监管策略，将对外开放的重点由过去主要引进外国银行来华开设分支行转移到着力推动中外资银行加强业务协作和股权合作。2003年12月8日，银监会发布《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》，以部门规章形式从资产规模、资本充足性、盈利持续性等方面明确了境外投资者的资格条件，并将单个境外金融机构向中资金融机构投资入股由原来的15%提高到20%，多个境外金融机构对上市中资金融机构投资入股比例从20%提高至25%。这一阶段，国外大型银行和金融集团将入股中资的大型银行作为进入中国银行业的主要途径。仅中行、建行和工行三大国有银行的外资入股总额就超过了过去近10年间外资入股中资银行业的总额。

随着改革开放的全面深化和世界经济全球化的客观要求，2008年中国银监会在政策评估结论的基础上，就外资持股比例问题提出政策建议。这说明在限制外资进入的最重要指标上，我国政府的态度也已经出现了明显松动的迹象。笔者认为我国应当在秉承稳重的原则之下，进一步提高这一重要指标。单家持股20%的比例和总持股25%的比例可能不会有太大变化，如果变动，最多将上限调整到33%。对于四大国有银行，外资参股比例扩大的可能性较低;对于全国性股份制商业银行，外资参股比例上限也很难超过33%;而对于众多的城市商业银行，外资参股比例上限可能会调整到33%甚至是50%。

中方银行业的安全隐患

在外资参股中资银行后的这十几年内，对于我国整个银行业而言，最核心的问题必须是控制权归属的问题，因为这关系到我国银行业控制权及整个国家的金融安全。我国银行业的控制权在外资参股后主要出现了以下几点问题：

与之相关的法律、法规不完善。由于我国与之相关的法律法规不健全，这就导致了外资参股中资银行后，出现了传导国际金融风险、推行金融霸权、危及中国信息安全、造成利益冲突与关联交易等诸多危害中国金融安全的现象。就我国目前的法律体系中对于外资入股我国银行业的限制大多仅仅局限在准入门槛这一点。而对于进入后的监管和撤资退出的规定寥寥无几。外资入股中资银行的信息披露制度也不完善，这就促使了显示公平的霸王合同的出现。破坏了银行业法治体系的建设，极大地损害了我国的国家利益。

书面控制权与实质控制权的不统一。银监会虽然出台政策，明确限制了外资参股中资银行的最高持股比例。但这仅仅只能从从理论上降低了外资机构掌握中资银行控制权的机会，并不能在实质上确保国家对中资银行的控制权。中国银行业外资参股政策的局限在于：在股权分散、股权变化以及中资银行公司治理结构不完善的条件下，外资机构极易取得中资银行的实质性控制权。在股权分散条件下，外资甚至可直接获得对中资银行的实质性控制权。2004年6月，美国新桥投资（Newbridge）以12.34亿元人民币参股深圳发展银行17.98%的股份，外资持股比例仍在我国政策允许的20%最高限额之内，然而由于深圳发展银行的内部股权结构分散，其他十大股东的持股比例都很低，新桥投资获得深发展第一大股东的地位。新桥投资不仅更换了深发展的行长和董事长，而且新桥投资在深发展董事会15席中已占7席（其中5名为非独立董事，2名为独立董事）。深发展董事会下辖的五个专门委员会，即战略发展委员会、风险管理委员会、审计与关联交易控制委员会、薪酬与考核委员会及提名委员会的临时召集人全部由外籍董事担任。这是外资机构首次实质性控股中国的商业银行，而且是一家上市的全国性股份制银行。

外资参股可能会形成对我国银行体系的连锁参股和控股。我国中资商业银行资产规模普遍偏小，规模最大的工商银行的总资产不到世界上最大银行的40%。除四大国有商业银外，中资股份制商业银行的资产总规模均远远小于国外的银行，一些国际的商业银行本身在中国就有多家分行，如果继续大规模地参股新的银行，这就可能会形成一家或几家外资对我国银行体系的连锁参股。虽然这有助于增加国内银行业的竞争，活跃国内金融市场，但外资最终可能控制我国银行业，影响国家金融安全。

银行监管能力的滞后性。中国目前实施的“一行三会”分业监管体制在实际运行过程中已经暴露出了诸多问题，尤其是部门与部门之间的交流与合作的缺失，使国际金融巨头参股我国的银行业、证券业和保险业以获得混合垄断经营控制权成为了可能，外资投资机构参股中资银行对我国的银行业监管能力提出了许多新的挑战。由于外资所有者在经营和管理方面的水平比中资银行高出很多，通常采用一系列非常规的规避措施，使我国银行监管部门无法进行监督管理。特别需要指出的是那些采用混业经营的金融机构，使得我国的监管部门信息协调和交流方面远远落后。目前我国对金融控股集团的监管存在监管重叠与监管缺位并存的现象，监管效率低下，潜在的风险很大。此外，外资金融机构的进入，也会给中国银行业带来一个金融创新的高潮。整个金融体系增加活力的同时，也给金融体系的监管带来了新的风险。尤其是随着金融电子化、网络化发展和金融全球化进程的加快，传统的以有形金融为调整对象所建立起来的监管制度受到了严峻挑战。

我国银行业控制权重构

外资参股中资银行可以加快推进我国银行业的全面改革，然而外资参股对于我国银行业控制权的冲击也是十分巨大的，甚至会对我国金融安全构成极大威胁。因此，我们必须从维护国家金融安全的角度出发，推行我国银行业控制权的重建，从而确保全面开放条件下的中国银行控制权。

完善相关法律法规。建立以《外资银行法》、《银行并购法》和《银行反垄断法》为核心的法律体系，在立法的大框架下做到有法可依。进一步完善《外资银行法》，针对不同类型的银行设置不同的外资参股比例，根据“抓大放小”的总体思路，对5大商业银行和12大股份制银行应继续维持银监会规定的比例限制不动摇。借鉴英国的经验设立金股制度，在涉及国家金融安全的时候，利用金股股份行使表决权。设计银行业反垄断制度，银行业反垄断制度可包括两方面的内容：其一，报批义务制度，即规定外资参股中资银行达到一定程度、股权变化、涉及混业经营时应及时报批;其二，积极审查制度，即规定监管当局有主动审查垄断情形的权利。同时我国还应当加快与发达国家的法律体系相趋同的步伐，减少外资利用我国法律空洞伺机侵占中资银行控制权。增加相关的信息披露制度，为防止显失公平的霸王合同的出现及有效监管外资参股中资商业银行，防范金融风险，需要构建一套与国际标准接轨的信息披露制度。

统一书面控制权与实际控制权。制定中资银行第一大股东管理办法，由于获得了第一大股东地位，在某种程度上来说就获得了实际控制权。因此，应从制度上确保大多数商业银行的第一大股东为中资股东。5大商业银行应明确规定外资不能成为第一大股东;12大股份制商业银行应控制外资机构成为第一大股东的数量，对已经成为第一大股东的外资机构，可通过金股等制度对其实际控制权进行严格约束;其他银行，对外资机构通过直接投资、增资扩股、期权投资、联合“中国境内分行”投资等路径企图实现从参股到控股的行为执行更严格的控制制度。制定中资银行实际控制管理办法，由于控股权与控制权、名义控制权与实际控制权的分离，外资机构可以通过非控股方式获得中资银行的实际控制权，因此，应制订中资银行实际控制权管理办法。对外资机构通过签订投资协议、附加霸王条款、利用关联交易、凭借技术优势、多方金融参股等路径企图获得中资银行全部或部分控制权的行为执行更严格的控制制度。

加大“竞争回避”原则的施行力度。银监会已经将竞争回避制度作为国有商业银行引进外资的重要原则之一，这对于国外大型商业银行企图通过连锁经营来控制我国的金融业，在一定程度上起到很好的限制作用。笔者认为，银监会应当进一步加大其施行力度，在持股比例、被入股银行规模大小以及存在关联关系银行等与控制权密切相关的因素之间进一步深化该原则。从各细节上做到让国际大银行不能对我国众多商业银行实行控制，从而很好地保护我国的金融安全。

统一监管体制，转变监管理念。转变分业监管体制为统一监管体制，即将银监会、证监会、保监会合并为一个统一的综合监管委员会，由其对不同金融领域实施联合监管。这种监管模式有利于中国不同监管部门之间的协调与合作，发现和弥补分业监管模式下的监管漏洞。2013年8月，国务院已批复建立由人民银行负责，银监会、证监会、保监会和外汇局参加的金融监管部际联系会议制度，为统一监管体制的最终确立奠定了坚实的基础。监管理念应实现从合规型监管理念到风险型监管理念的转变。关于外资参股中资银行控股权与控制权保护的风险监管，具体来说，可设置特别的风险预警指标体系，如参股比例、参股中资（银行、证券、保险）数量、管理权变动、年关联交易金额、股权变动、对外交易异常度等等，以确保外资参股后的中国银行业控制权不丧失。

（作者单位为中南财经政法大学会计学院）