《治安管理处罚法》修改之建议

崔向前

【公安理论与实践】

《治安管理处罚法》修改之建议

崔向前

（铁道警察学院治安系，河南郑州450053）

在国家治理能力现代化背景下，需要进一步明确《治安管理处罚法》在公安机关行政执法体系中的主体地位，将其现行名称修改为《治安法》或《治安管理法》，使其包容性更强，适用性更加灵活。修改现行治安处罚制度应注意把握好修法应遵循的基本价值目标，运用好科学的立法技术，解决好社会发展和一线执法需求中亟待解决的主要问题；并注意其与刑事、民事法律的衔接，构建更加科学、和谐的治安行政法律体系。促进治安权的运行制度法典化进程，应对当前的治安管理法律体系进行顶层再设计，避免治安类法律碎片化，避免条块分割过重，发挥大治安视野下法典化的一体化立法功能，为大部制改革进行前瞻性立法，使法律适用更加便捷高效，发挥治安法治之功能，促进治安权高效运行，提升公安机关管理服务的整体能力。

治安管理处罚法；公安机关；行政执法体系

法治是人类迄今最好的治理方式，治理能力现代化很重要的一个标志就是依法治理水平的文明程度。十八届四中全会后，全面深化改革与全面依法治国推向了更高更远的战略地位，这其中最重要的就是公安机关的改革问题。公安机关在行政执法领域既当运动员又当裁判员的主体作用依然存在，从治安管理的主体到管理对象、内容的各个方面的动态变化和社会需求的激变，从体制机制到执法依据存在互相交织的多重问题亟待破解。特别是最近十年社情警情发生了重大变化，社会管理难度增大，我国《治安管理处罚法》从立法目的、任务等都出现了一些值得完善和反思的部分。从增强国家治理能力和服务能力的角度看，修法应在传承《治安管理处罚法》历史资源基础的同时注重加强顶层设计，这就需要在宏观视野中首先把握好几个基本关系，保持本法将来的适用性更加相对稳定。

一、进一步明确《治安管理处罚法》在公安机关行政执法体系中的地位

受一线办理案件习惯和公安业务条块分割的业务部门统计影响，很多人把《治安管理处罚法》当成仅仅是治安案件的适用依据，业务统计时又把治安案件拆分成不同的警种业务口，同时忽视了办理收容教育、收容教养等案件的适用衔接以及违法行为矫治措施的归依，造成对《治安管理处罚法》认识错位和不到位现象。理论界和实战部门之间，治安警种内部各业务口之间，治安与禁毒、消防、侦查等警种之间，对《治安管理处罚法》在整个公安工作的基础功能存在认识不到位现象，部分警种认识模糊甚至是漠视《治安管理处罚法》的存在。从历史渊源上看，我国治安管理处罚制度是整个现代行政处罚制度的起源，从1906年的《大清违警罪章程》到1908年的《大清违警律》，违警罪从刑法中剥离，是我国第一部成文的治安处罚制度①李春华.中国近代违警罚法的沿革［J］.山东公安专科学校学报，2004，（5）：76.，虽然名称未冠以“罪”，但区别于“轻罪、重罪”，采用的是“违警与犯罪的全异说②李秀清.《大清违警律》移植外国法律评析［J］.犯罪学研究，2002,（3）：8.，从而具备了行政处罚的性质，也是我国行政处罚与刑罚的第一次分离，标志着我国近现代意义上的行政处罚制度诞生③熊一新.谈我国行政处罚制度的演进与治安管理处罚制度的发展［J］.中国公共安全，2008，（1）：125.。可见治安处罚制度不仅仅在治安行政管理中地位之重要，在整个行政处罚制度发展中地位也特别重要。1949年新中国成立后，由于新的法律体系尚未建立，1957年颁布实施的《治安处罚条例》与1951年的《惩治反革命条例》和《妨害国家货币治罪暂行条例》、1952年通过的《惩治贪污条例》构成了新政权维护社会稳定大局的法之重器，在我国特殊的历史阶段发挥了重要的历史作用，在整个中国特色社会主义法律制度体系形成中发挥了举重轻重的奠基作用。鉴于治安处罚制度的历史源流和历史上的重要功能及现实需要，修法必须站到相应的高度，发挥其在国家治理中的应有法的功能和价值。这就需要对《治安管理处罚法》的立法目的、任务和定位进一步研究，首先明确其在公安机关行政执法体系中的基本地位。

《治安管理处罚法》在公安机关行政执法体系中处于根本性的主体地位。关于《治安管理处罚法》的适用范围“在狭义的治安管理范围内还是公安机关整体上的治安行政管理范围内”这个问题已经比较清楚，立法条块分割的问题已既成事实，例如《道路交通安全法》《消防法》等社会治安行政管理领域单行法律、法规的先后出台。但《治安管理处罚法》在公安机关整体上的治安行政管理法律体系中具有兜底功能，由于其从立法体系设计上既包括实体法又包括程序法，还包括监督法，对治安行政权运行具有根本性的规制作用，是治安行政权运行的基石，处于治安管理类法律法规的主体地位。从法典编纂角度看，《治安管理处罚法》应该是母法，其“管辖制度、执法程序、制裁种类体系”等是治安行政管理法典的主干。结合治安管理类法律制度互相衔接、制裁体系的科学，可以将《治安管理处罚法》改为《治安管理法》或《治安法》。因为从法律适用科学的角度看，《治安管理处罚法》不仅仅是“处罚法”，违反治安管理的处理方式也不仅仅是单一的行政处罚，其是融“违法行为矫治、行政制裁、治安调解、行政强制”等于一体的“行政处理”法④宋功德.聚焦行政处理——行政法上熟悉的陌生人［M］.北京：北京大学出版社，2007.。改为《治安管理法》或《治安法》后，其包容性更强，更能体现《治安管理处罚法》的立法本意，发挥其应该有的化解纠纷、填补立法缺陷，更能适应当前社会发展需求。

当前，《反恐怖主义法》中的“安置教育”以及刑罚执行中的“社区矫治”处境尴尬，⑤安置教育是《中华人民共和国反恐怖主义法》第30条在刑罚执行完毕后的一项限制人身自由进行集中安置并予以教育的措施，按原理是基于恐怖犯罪人员人身危险性评估的一项防卫性教育矫治措施，立法者借鉴了保安处分，《反恐法》实施一年来，这项制度还未有落地的机会，但已经引起部分学者强烈质疑其立法的正当性与合法性问题。社区矫治环节当前立法呼声较高，其主要任务落到社区后要靠公安机关为主管控，目前处于立法前评估阶段，本人认为其没有单独立法的必要，容易导致治安治理领域立法碎片化。我们可以在《治安管理法》或《治安法》中设置一章对执行性的教育矫治和预防性的教育防卫矫治措施加以科学设计，这样既避免了“安置教育”在《反恐怖主义法》中的合法性及正当性不足问题，还可以把社区矫治制度提升到法治化水平，进而避免社区矫治法重复立法造成的立法资源浪费。一个兼容性较强的治安法应该把“非刑化”的治安领域的惩罚、教育、改造制度一体化协调好，促进治安权的运行制度的法典化进程，所以很有必要对当前的《治安管理处罚法》进行再设计，避免治安类法律碎片化，避免条块分割过重，发挥大治安视野下法典化的一体化立法功能，为大部制改革进行前瞻性立法，使法律适用更加便捷高效，发挥治安法治之功能。

二、科学把握修法应遵循的价值理念和需要解决的主要问题

经过近10年的执法实践，《治安管理处罚法》的执法环境已经发生了较大变化，修法在积极回应社会需求和发展的同时应该秉持最基本的法的价值精神结合国家战略及行政政策导向，一方面要解决社会较为突出的治安问题，增强实用性和适用性，另一方面要高瞻远瞩解决当前治安领域立法碎片化的问题，增强科学性，促进大部制改革，提升管理效率。

（一）应遵循的价值

应把当前的依法治国战略和国家治理体系与治理能力现代作为最高价值追求，即坚持依法治理和科学治理，把促进依法行政和提升治安管理水平作为具体战术理念，作为促进执法办案的指导理念。那么就需要在总则部分贯彻依法行政等法的基本精神和兼顾促进办案能力提升的基本原则，例如应该在总则部分明确写入“尊重和保障人权、合法、公开公正、教育与处罚相结合、遵守行政信赖利益、遵循行政比例”等行政执法基本原则，同时应坚持原则性与灵活性相结合，治安调解与治安制裁相结合，处罚方式与处罚力度相结合，处罚与违法行为矫治相结合等处理原则，以增强执法艺术，提升办案能力。

（二）需要解决的主要问题

随着当前社会的激变，急需进一步解决民生立法和人性化执法、规范化执法问题，二者相对缺乏的双重叠加效应日益凸现。

1.要明确《治安管理法》或《治安法》的任务。在新法中应该在总则部分明确立法的目的和任务，建议写入“为维护社会秩序，化解社会矛盾，保障公共安全，规范和监督公安机关及其人民警察依法行政，保障公民、法人和其他组织的合法权利”等。当前人民群众日益增长的公共安全需求是最显性的需求，而公民权利觉醒后的依法行政规范执法、人性化执法需求更加迫切，而公安机关的执法水平远远跟不上急速发展的公民权利诉求，发生了多起触及公平正义的行政执法伦理底线的影响重大的治安案件。例如现行《治安管理处罚法》第30条规定“违反国家规定，制造、买卖、储存、运输、邮寄、携带、使用、提供、处置爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质的，处10日以上15日以下拘留；情节较轻的，处5日以上10日以下拘留。”把第30条放在妨害公共安全客体下，这实际上是对环境安全法益的保护。

所以，在这些领域及相关方面必须调整和完善现行《治安管理处罚法》的相关规定，例如第58条规定的噪声扰民问题不但不能废除还很有必要进一步完善加强，响应国家生态文明战略，加大环境资源领域的治理力度。环境资源领域的非法采矿、破坏生态资源、水和大气污染、破坏风景名胜、文物保护单位和文物古迹等应修改条文或增加“行为罚”的条文，以配合环境资源部门有力执法。在食品安全、医患矛盾、旅游纠纷等发展势态恶化较快的民生领域，应该修改完善和补充到位，解决这些部门警察化现象，例如不得已成立的国土资源警察、旅游警察、食品安全警察、环保警察等，通过《治安管理法》或《治安法》的完善，解决目前行政执法领域索要警察强制权的现象，从而有利于统一警察行政。

2.合理界定“违反治安管理行为”的概念，构建科学的治安违法责任担当方式和行政处理体系。现行刑法第二章（第13至31条）规定了什么是犯罪，第13条直接阐明了犯罪的概念，这是对刑法的适用范围进行科学界定。本次修法很有必要界定“违反治安管理行为”的概念，建议参照刑法的立法技术单列一章规范“违反治安管理行为”这一概念，把正当防卫、紧急避险、合法执行公务等“阻却事由”予以明确，便于一线执法人员操作适用。建议把违反治安管理行为界定为“违反治安管理行为是指违反社会治安管理类的法律、法规的规定，产生治安行政法律义务（责任）的行为”。其违法主体与责任承担主体并非一致，责任承担方式也非仅行政处罚。行政处理方式的多样性可以促进治安行政执法理念由惩罚性治理向综合性治理转变。①崔向前.违反治安管理行为概念的反思与重构［J］.铁道警官高等专科学校学报，2010，（2）：23.

3.提高立法技术，促进执法规范化。通过提升立法技术可以提高立法质量，便于一线执法人员准确把握法律含义，正确适用法律。立法语言不同于普通语言文字，其基本含义应具备法律语言的品质，甚至还需要专业的学理解释。例如公安部统编教材《治安案件查处》中把卖淫界定成一种“不正当的性关系”，“不正当”显然不是法律语言，公安院校外的部分专家的解释甚至处于“民科”水平。在当前社会主义精神文明加强建设的背景下，提升公民的道德素养进行必要的公民教育，对一些社会丑恶现象进行规制是非常必要的，但立法中应尽可能地使用中性语言。建议《治安管理法》或《治安法》对第66条“卖淫、嫖娼”行为的名称修改为“非法性交易”行为，然后再通过学理解释或立法释义界定“非法性交易”的“性”的含义，是采用严格主义的“性交关系”还是宽松意义上的“性行为”（含核心实质的性行为和边缘性的保健治疗作用的性服务）交由全国人大立法机关表决。同时，在科罚技术上应注意行为犯的惩戒规则科学性问题。针对第66条可以考虑取消“财产罚”，适当增加行为罚的种类和措施，例如可以令其在社区通过服务劳动进行矫治，甚至可以收容教育。当前取消对“卖淫、嫖娼”行为的财产罚后可以有效遏制基层一线创收执法的冲动，降低打击频度，但增加行为制裁的种类和强度后必然增强打击力度，可以有效遏制恶性发展势头，同时也释放了警力。

三、正确处理与《刑法》《民法》的衔接关系，构建更加和谐、科学的法律体系

一般来讲，办理治安案件要熟悉治安管理类的法律法规结合《民法》进行研判，但掌握《刑法》很关键。由于社会不断发展变化，构建一个层级合理较为科学的法律责任体系相对困难，在一体化的违法责任视野下，哪些事项由民事法律调整，哪些由行政或刑事法律调整，必须注重社会发展变化需求和基本的人权保护及兼顾公权力的介入深度和广度。

（一）处理好与民事法律的衔接

1.适当扩充治安调解的范围，提升制度建构能力。《治安管理法》或《治安法》能与民事法律相衔接的方面主要在侵权责任、监护责任、抚养赡养义务、家庭关系等领域。一般情况下公权力不宜过多地介入民事纠纷等通过私力救济可以解决的领域，但随着我国民事纠纷领域的暴力倾向性、危害程度的不断升级，加之民事纠纷矛盾解决机制供给不足，警察强制力需要在当前形势下适度介入。例如在医患矛盾、家庭暴力等本属于民事领域，但如果没有一个应急解决机制很容易导致矛盾升级，在这种情况下公安机关可以适当提前介入预防，从现行“有效化解社会矛盾”的角度对“治安调解”进行扩容和扩张解释，以便更好地与民事法律相衔接。也就是说需要扩充管辖权的范围，把目前警察在社区警务战略中的矛盾排查化解工作的民事调解纳入预防性的治安调解范畴，把实际工作中已经延伸的调解工作内容给予法律确认，让社区民警的调解工作和警民联调工作于法有据，体现国家的行政建构能力，综合化解社会矛盾，提升治理水平。但这一改造需要把“治安调解”放在总则部分，是贯穿公安机关裁决涉及私益性纠纷的一种管理服务措施，同时具备事后的社会关系修复重建，这样可以避免机械执法，促进警民关系和谐。

2.适当扩大违反治安管理行为的范围，承接社会治理需要。可以考虑适当扩大违反治安管理行为的范围，即把原来民事法律调整的行为同时规定为属于违反治安管理行为。根据现在社会各界呼吁和部分侵权行为的特点，学界和实务界已经达成一致，例如，家庭暴力、具有监护或安保义务的非家庭成员虐待等。在“家庭暴力”方面，公安部已经有明确要求公安机关及时受案救助①参见2015年3月2日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发《关于依法办理家庭暴力犯罪案件的意见》的通知，法发〔2015〕4号，通知要求各机关应及时受案，同时应尊重被害人的程序选择权。，这样公民可以选择走民事侵权还是报警；具有监护或安保义务的非家庭成员“虐待”已由原来勉强的大筐“寻衅滋事”通过刑法修正案给予明确为“虐待罪”②参见2015年11月1日起实施的《刑法修正案（九）》，虐待罪在修正前只适用家庭内部，浙江温岭90后幼师虐童事件后，《刑法修正案（九）》对虐待罪的修改适用于所有具有看护责任的人。。因此，《治安管理法》或《治安法》应该给予相应调整扩大受案范围。而这些原本具有民事纠纷属性或引发案件均可以调解，这样在民事纠纷领域调整违反治安管理行为的范围等于自然扩大了治安调解的范围。但无限扩大或过度扩大违反治安管理行为范围的路径并不可取，所以，是选择采用扩大治安调解的外延还是选择扩大违反治安管理行为内涵的路径值得进一步商榷研究。

（二）处理好与刑事法律的衔接

由于历史源流上我国治安管理处罚制度脱胎于刑法中的违警罪，现行《治安管理处罚法》虽为行政法属性，但却是全国人大法工委刑法室负责立法的而不是行政法室，③参见全国法工委刑法室编著的《中华人民共和国治安管理处罚法》释义及实用指南。可见其与刑事法律有千丝万缕的联系。抛除较为纯粹的“秩序犯”，现行《治安管理处罚法》规定的各种“违反治安管理行为”与《刑法》规定的一些“犯罪”存在着高度重合或相近，《治安管理法》或《治安法》需要解决其衔接问题。

1.处理好公安机关自身内部的“两法”衔接问题。也就是公安机关自己在行政与刑事执法领域存在的“两法”立法和具体适用两大环节的衔接处理问题。建议本次修法在吸收前人成果的基础上，针对违反治安管理行为名称、刑法罪名相同的行为以刑事立案标准为阀门和阈值进行动态调整，把其交给刑事政策调整，保持二者的张力与弹性。例如，《刑法修正案（八）》对盗窃罪构成的调整，除了盗窃数额外，特定场所的盗窃行为“入罪”化，这就给办理治安案件带来新变化，如果仅仅是“数额犯”直接调整数字阀值即可，而与扒窃、入室盗窃“行为犯”相近的公共场所“公然”盗窃则需要认真研究其危害性和处罚幅度问题。这些，随着社会发展变化，违法犯罪行为方式的升级和危害程度的变化，可以进行动态调整。所以，应当立即对现行《治安管理处罚法》第49条之“盗窃”进行扩充解释，满足社会急速变化的打击斗争需要，破解当前老百姓深恶痛绝的身边性案件办理需要。

2.处理好与相关行政执法部门的外部衔接问题。针对刑法修正案修改后的缺位，特别是民生立法视野下的环境资源、食品安全领域的违法行为应该立即完善补充到位。例如，2011年5月实施的刑法修正案（八）中修改了环境资源类犯罪的入罪门槛，取消了结果要件，变成了行为犯和情节犯，入罪门槛改为行为“情节严重”，反映了国家实施生态文明建设的战略意图，体现了立法者更加严厉的打击环境资源领域违法犯罪的本意。建议《治安管理法》或《治安法》要有所作为，跟进制裁种类和措施，对情节达不到严重标准的非法采矿、破坏环境等行为结合国土资源部门行政处理进行规制，应把参与非法采矿的直接主体（雇工、运输者、盗掘者）纳入行为罚（拘留、护林区社区矫正等）的处罚对象，恢复建国初期1957年《治安管理处罚条例》对环境污染、生态保护领域的行政拘留权，适当增加其他行为矫治措施。环境污染领域可以结合现有法条投放危险物质、固体废弃物等补充扩展完善；食药品领域也应该对单位违法和直接参与者进行立法规制。

总之，在国家治理体系与治理能力现代化背景下，作为公安机关执法重要依据的《治安管理处罚法》不仅仅是解决日常办案需要，其肩负着治安行政权的调整设置和规制任务，我们必须兼顾宏观视野和现实执法办案需要，在修法中科学谋划正确处理好顶层设计，进一步明确《治安管理法》或《治安法》在公安机关行政执法体系中的地位，科学把握修法应遵循的价值理念和需要解决的主要问题，正确处理与《刑法》《民法》的衔接关系，构建更加和谐、科学的法律体系，处理好治安治理领域相关法律的一体化立法衔接，促进治安法法典化，破解制度碎片造成的“没人管、管不住、控不稳、防不好、打不尽”的治安治理困境，促进治安权的高效运行和公安机关管理服务能力的整体提升。

Suggestions to the Modification of Law on Penalties for Public Security Administration

Cui Xiangqian
（Department of Public Security，Railway Police College，Zhengzhou，Henan 450053，China）

In the background of modernization of state governance，China's Law on Penalties for Public Security Ad⁃ministration needs to be revised urgently.Penalties for Public Security Administration's dominant position in public se⁃curity organs'administrative law enforcement system should be clear further more.Its name should be changed to Pub⁃lic Security Law or Law on Public Security Administration.The revision should follow the basic value objectives，and take good advantage of scientific legislative technology to comply with the developing society and deal with some ur⁃gent problems in law enforcement.Connections with criminal law and civil matter law are to be paid attention to.The current public security management system needs to be redesigned from the top in order to avoid law fragmentation and stripping.The integrative legislative function of codification can play an important role to make a forward-look⁃ing legislation，make a more efficient applicable law，and to make more competent public security organs.

Law on Penalties for Public Security Administration;modification;suggestions

D922.14

A

1672-1195（2016）04-0029-（05）

责任编辑：张咪

2016-11-27

该文系2016年河南社科联调研课题“司法改革视野下的公安机关行政执法与刑事执法程序反思与重构研究”（SKL-2016-435）阶段性研究成果

崔向前（1978-），男，河南确山人，铁道警察学院治安系副教授，硕士，主要研究方向：治安学、教育学。

【doi】10.3969/j.issn.1672-1195.2016.04.006