工业项目用地规模核定制度模式构建

李琪

摘要：目前，工业用地面积超出需求本身的扩张，加剧了资源需求与资源供给之间的矛盾。想从根本上解决工业用地无序过度扩张，应当从源头上设定工业项目用地规模核定制度，做到事前约束、事前节约集约。

关键词：工业用地；用地预审；规模核定

一、工业用地过度扩张的现状

这些年来，全国都处于工业化、城镇化和农业现代化的快速发展阶段，招商引资规模可观，各地新的开发区、工业园区犹如雨后春笋。过去只占几亩地，这两年扩张到占地数十亩甚至数百亩的企业比比皆是。工业用地超标，可以从供需双方身上找原因。一方面，以GDP为主的官员考核体系下，地方政府为了完成招商引资任务，不惜以大地块、减免税收、财政代缴土地价款、返还土地出让金等优厚条件招募投资企业。有些地方甚至虚报、夸大投资强度，以争取大面积的建设项目用地指标。另一方面，一些用地企业凭借土地套取贷款，也是工业用地超标背后的驱动力之一。

二、目前控制工业项目用地规模的主要制度措施及其局限性

（一）建设项目用地预审的实际效用

目前，在项目正式立项和用地正式批复前对其规模的控制和约束主要依靠建设项目用地预审制度，并按照《工程项目建设用地指标》和《工业项目建设用地控制指标》加以核定。

目前，全国各地都按照要求开展了用地预审工作，但由于预审介入时间尚无细致、统一的规定，在具体的用地预审审查过程中存在一定差异。全国很多省、市、县（市、区），主要是对单独选址项目进行用地预审，而对于通过招拍挂方式提供国有建设用地使用权的，则不需要另行办理用地预审，只要国土部门会同有关部门拟订招拍挂出让方案时，明确相应的产业类型、产业要求及土地用途即可，缺少对于用地总规模的审核；或者是用地招标拍卖挂牌出让确定用地者后，市、县国土资源部门“要向”竞得人、中标人“出具”建设项目用地预审意见，使得用地预审走了过场，不能起到约束用地规模的作用。

（二）制度局限性

目前各地虽然实施了建设项目用地预审制度，但是因为开展用地预审大都需要先由投资主管部门出具项目建议书或者同意开展前期工作的通知等文件（备案项目则是发改部门先批准项目后用地预审），并且现在新一轮土地利用总体规划已经开始实施，用地预审中对于是否符合规划，是否符合国家供地政策等实际只是一个形式审查，缺乏实际意义；同时，补充耕地方案和征地补偿费用及复垦资金拟安排情况也只是要求将相应资金列入项目概算即可，缺乏实质性审查内容。

1.相当一部分项目的用地预审还停留在形式上，预审滞后

很多项目往往是用地单位先提出来了，或者是发改、城市规划、文物、环保等部门已经定了，国土资源管理部门才去预审。对于“建设项目是否符合建设用地指标”的规定，则是有的行业用地标准过于陈旧，有的新兴行业还缺乏标准，用地预审在政策制定和实施执行中存在很多不足。从严格意义上说，建设项目用地预审参与工业项目用地规模控制的技术准备还很不充分。

2.是用地预审的分类管理不很明确.

针对增量和存量两种类型建设用地的预审重点没有相关区分，是否对存量建设用地实施用地预审审查存在争议，各地区在具体执行过程中没有统一标准和口径。

3.用地预审针对供地阶段项目用地规模审核的衔接作用难以充分发挥

现用地预审主要是项目正式立项批复的前置要件，而在供地阶段时，又因大部分工业项目属于市、县级批准权限的备案类项目，市县政府为了招商需要，往往企业要多少政府给多少，使得供地阶段的规模核定和与预审阶段的规模审核衔接失去作用。

4.供地阶段，用地预审效用降低

供地中，地块出让条件中主要是对土地用途、容积率、建筑密度、绿地率、控制高度等规划设计指标进行硬性限制，但是对于与工业项目设备工艺条件、生产规模密切相关的项目总用地规模却无相应限制，使得《工程项目建设用地指标》在供地阶段基本失效。因此，我们需要将工业项目用地规模核定以制度确定下来，并进一步前置。

三、工业项目用地规模核定模式构建

（一）工業项目用地规模核定的内涵

由于用地预审作用的局限性及供地制度的制约，为了加强工业项目用地审批中的用地规模控制，提高土地集约利用效率，防止工业用地过度扩张，建议设立工业项目用地规模核定制度，做到项目供地、审批与用地规模控制核定的结合。

工业项目用地规模核定是指国土资源管理部门在在发布国有建设用地使用权出让公告前，依项目单位申请，在符合国家产业政策前提下对工业项目用地规模进行的审查和核定。作为要件，出让公告中应明确项目核定规模如小于拟出让地块面积时，此申请人不具备竞买资格。符合条件的申请人竞买成功后，需将《项目用地规模核定报告》与可行性研究报告（项目核准申请报告或项目申请报告）一同上报投资主管部门对建设项目进行审批、核准或备案。投资主管部门应将是否符合供地政策、经核定的用地规模写入批复文件。未经规模核定，投资主管部门不得批复可行性研究报告、项目核准申请报告和备案报告；已经规模核定的工业项目，如需对行业类型、生产规模等进行重大调整的，应当重新进行用地规模核定。

（二）规模核定依据和技术路线

工业项目用地规模核定主要依据《工程项目建设用地指标》、《工业项目建设用地控制指标》和各省工业项目建设用地控制指标等标准。对于一些无法纳入《指标》的新型工业行业，根据拟用地项目单位提供的项目可行性研究报告，拟用地单位的基本情况，选址情况，用地规模，投资规模等条件，并对比类似行业用地数量，采用专家打分、建立数学模型等办法给予核定其用地规模，并积极探索用地规模评估制度。

（三）分级核定，以省为主

由于市、县政府没有批准新增建设用地的权限，缺少建设用地规模审核的内生动力，因此，建议加大省级国土资源部门的审核范围。省级及以上人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批、核准或备案的工业项目，或申请建设用地规模超过20公顷（按照投资总额10亿元，投资强度5000万元/公顷反算确定）的工业项目，由省级国土资源部门出具《用地规模核定报告》；其它需当地人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批、核准或备案的工业项目，由当地国土资源管理部门出具《用地规模核定报告》。