关于工业用地供应管理的几点思考

浙江省自然资源调查登记中心 朱斌

一、引言

工业作为国民经济物质生产部门的核心，直接影响了社会经济发展的速度、质量和水平。由全国统计年鉴（2020）数据可知，2019年，我国工业产值占GDP的比重将近三分之一，远高于批发和零售业（9.7%）、金融业（7.8%）、农林牧渔业（7.4%）等所占的比例。显而易见，工业作为第二产业的重要组成部分，在国民经济结构体系中所处的地位和所发挥的作用不可替代。工业用地作为建设用地的重要组成部分之一，是确保工业经济健康稳定发展的基础要素和平台。近些年来，工业用地的供应方式受各类政策影响发生了较大改变，不同时期的工业用地供应政策对应着不同阶段的社会经济发展需要，并在其中各自发挥了积极的历史作用。随着经济社会的不断发展，现有的一些工业用地供应政策开始面临发展中的新问题和新挑战，有必要与时俱进主动作出一些回应和调整。笔者结合自身多年从事土地政策研究和用地管理工作的经验，尤其是工业用地调查和分析的相关工作经历，尝试对工业用地供应管理方面的问题进行一些梳理和分析，并提出相应的改进建议，希望能给相关政策制定者和执行人员提供一些有益参考。

二、工业用地供应管理方面存在的问题及原因分析

不可否认，多年的工业用地招拍挂供地实践，使得工业用地的市场化程度和集约利用水平较以往有了不少提升，但是与其他类型的经营性建设用地相比，工业用地供应管理在市场化程度、资源配置效率、供需匹配、用地监管等方面还存在不少问题，具体情况如下。

（一）工业用地供应方式相对单一

现行各地在工业用地供应方式的选择上主要还是以招拍挂方式为主，以租赁等其他方式供应的工业用地数量还相对较少。分析造成当前工业用地供应方式单一的原因，笔者认为，一方面，在“价高者得”的出让原则指引下，资金相对宽裕的工业用地企业出于投机冲动，倾向于以招拍挂方式获取最高年限的工业用地使用权，以便通过土地的自然增值来实现更高的地块涨价预期；另一方面，基于土地出让作为财政收入重要组成因素的考虑，工业用地出让方相比采取租赁等其他土地供应方式，也会有通过公开招拍挂获得更高的土地出让金收入的行为动机。

（二）工业用地供应价格偏低

2004年开始，国务院发文要求各地政府将工业用地供应纳入公开招拍挂范围。与划拨、协议出让等供应方式相比，公开招拍挂在资源配置中更好地发挥了市场机制的作用，提升了工业用地供应价格。但是由于地方政府迫于区域经济竞争压力等方面因素考虑，往往会在工业用地出让价格上作出较大让步，以接近或按照基准地价底价出让方式成交工业用地地块。此外，由于当前存在的工业用地出让公告方式及渠道相对单一等原因，也会造成部分潜在买家未能及时获取地块出让信息而错过参与竞买机会的现象发生，导致工业用地出让地块价格竞争不足，影响工业用地出让价格的真实价值体现。

（三）工业用地供应年限过长

根据国家有关规定，工业用地的最高出让年限不得超过50年，各地政府有关部门在实际供地操作过程中往往采取“就高原则”，大多以最高年限50年出让为主。但据调查，我国工业企业的生命周期一般不超过20年，远低于工业用地出让50年的最高年限。工业用地出让年限与企业生命周期之间存在的不匹配性，带来了较严重的土地闲置问题，工业用地企业由于买断了50年的土地使用权，在企业无法继续经营之后有权继续占有土地。因此，给产业用地结构调整和土地腾退工作增加了难度，造成了土地资源的空置浪费。相对于当前日益紧缺的建设用地指标而言，进一步凸显了国有建设用地的供需矛盾。

（四）工业用地供后监管不到位

工业用地在供地前由多部门根据管理工作需要，对具体地块的用地开发条件和指标等进行设定，并在出让合同条款中加以体现。在供地完成后，工业用地供后监管工作往往交由自然资源管理部门一家进行落实，缺少了其他部门监管手段的支持和配合，导致一旦发生部分项目投资方未严格按照合同约定进行开发建设时，并没有很有效的手段来对其进行约束，从而容易带来土地闲置、用地低效等一系列土地利用方面的问题。

三、完善工业用地供应管理的对策和理由

基于上述对工业用地供应管理方面问题的描述和分析，同时借鉴部分地区关于工业用地供应管理的一些有效办法，为切实提高工业用地的供应管理水平，推进工业用地市场化改革，笔者建议可以从以下几个方面着手进行完善。

（一）采取多元化工业用地供应方式

结合工业企业资金实力、用地需求、项目特点以及供地政策等实际情况，试行先租后让、长期租赁等多种供应方式。考虑到部分工业企业资金相对紧张，用地企业可通过租赁方式获取政府统一规划的工业园区内的小块土地，这样可以在很大程度上减少前期用地成本支出，减轻资金投入压力，从而可以集中有限资源用于具有竞争力和市场前景的工业产品研发、设计和生产，壮大企业实力并推动当地工业经济发展。待工业用地使用权租赁期满，企业可以根据当前发展需要，经依法评估合格后，申请租赁续期或者申请补办用地出让手续。租赁和出让的年限合计应当控制在国家法定的最高50年的工业用地出让年限之内。先租后让、长期租赁等工业用地供应方式的施行，将在一定程度上减少闲置用地情况的发生，更有利于节约集约用地目标的实现。

（二）提升工业用地出让的公开透明度和市场参与度

为确保工业用地出让过程的公开、透明，有必要将工业用地出让全过程纳入工业用地出让方对应上级土地利用督察机构的督察事项范围，并邀请上级纪委介入全程监督，杜绝出让方在工业用地出让过程中不贯彻执行有偿出让用地政策、为企业“量身定做”出让条件、不按规定及时发布相关出让信息、低价出让土地等违法违规情况发生。出让方应当充分利用和拓展各类公告渠道，运用新媒体平台，向社会主动公开发布工业用地出让信息，拓宽信息涉及面，提高渠道畅通度，让更多的潜在意向工业用地受让方知晓出让地块的具体情况，做好用地招拍挂竞买准备，充分参与出让地块的竞买，让工业用地的最终成交价格能够充分体现地块的市场真实价值，从而避免或减少国有土地资产流失。

（三）探索工业用地差别化出让年限

近些年，国家出台相关政策文件，允许工业用地出让方在地块出让时根据实际情况缩短地块出让年限。得知上述用地供应政策后，各地纷纷响应，其中比较有代表性的有：广东出台相关政策，鼓励工业用地弹性出让的做法；河南印发工业用地弹性出让方面的具体办法，对工业用地弹性出让原则、办理程序、履约监管等作出明确规定；天津出台相关实施方案，开始正式实行工业用地弹性出让制度。参照当前部分省市关于工业用地差别化出让年限的做法，可以结合行业特点、项目类型、企业生命周期等具体情况，设定20-50年不等的工业用地弹性出让年限。待工业用地出让年限届满，有续期意愿的工业用地企业，经用地出让方联合当初制定出让合同的各监管单位进行集体评估，评估合格的可以申请以协议出让方式进行续期。以上关于工业用地差别化出让年限的做法，一方面可以减轻工业企业发展初期面临的用地成本压力，另一方面可以有效解决由于工业用地出让年限远超工业企业生命周期而带来的土地闲置、低效利用等问题，有利于用地退出机制的建立。

（四）加强工业用地供后监管力度

针对当前存在的工业用地供后监管薄弱环节，应当由政府牵头，相关职能部门积极参与，共同搭建统一、开放的工业用地监管平台，加强信息共享，完善沟通机制，并对各部门之间的分工与合作作出合理约定，规范具体办理流程。用地监管方可将合同履约监管、项目竣工验收管理、考核评价等相关制度引入到具体后期监管过程当中，并严格按照工业用地出让合同规定，评估工业用地企业实际履约情况，并根据综合评估结果，确定采取具体奖惩措施。受让方存在土地闲置行为的，要明确政府在闲置土地处置过程中的主体责任，细化各类原因导致的处置办法，从而增强闲置土地处置的有效性和可行性。同时，也可以通过采取税收等手段进行调节，增加低效利用工业用地企业的土地持有成本，促使其加大投入，向集约利用土地方式转变。

注释

①《中国统计年鉴》（2020）.