公共权力运行与公民权利保障的冲突及平衡

葛双龙，李　婧

(东北师范大学 a.政法学院；b.马克思主义学部，长春 130024)



公共权力运行与公民权利保障的冲突及平衡

葛双龙a，李婧b

(东北师范大学 a.政法学院；b.马克思主义学部，长春 130024)

[摘要]无论是公共权力行使过程中对公民权利造成的侵害，还是公民权利自身发展对公共权力合理运行产生的影响，都极易形成公共权力与公民权利的冲突与失衡。当前，我国正处在法治社会的转型与塑造时期，明晰公共权力和公民权利的关系，构筑符合社会各方利益诉求的公共权力与公民权利之间的协调与平衡机制，是贯彻权力为民依法治国精神与创新社会管理工作的重要命题。从理论上对公共权力运行与公民权利保障进行法理定位，全面准确梳理公共权力运行与公民权利保障的冲突与平衡，对于在实践上提高全体社会宪法意识，推动民主法治建设的健康发展，促进公共权力运行与公民权利保障的有效融合与良性互动，在当代中国具有重要意义。

[关键词]公共权力；公民权利；冲突；平衡

随着全球范围内自由、民主与人权意识的提升与扩展，公共权力与公民权利之间的关系愈加难以预期。当前，公共权力在运行过程中与公民权利的冲突甚至对立时有发生。从理论上对公共权力运行与公民权利保障进行法理定位，全面准确梳理公共权力运行与公民权利保障的冲突与平衡，对于在实践上提高全体社会宪法意识，推动民主法治建设的健康发展，促进公共权力运行与公民权利保障的有效融合与良性互动，在当代中国具有重要意义。

一、公共权力与公民权利的关系考察

公共权力运行作为公共权力的重要内容和主要表达,在运行的过程中必然会直面公民权利的侵犯和保障问题，公共权力运行在与公民权利保障的关系上依然是相互依存和相互渗透，又存在逻辑转换和辩证统一。

首先，公共权力与公民权利具有相互依赖的保障与被保障关系。公共权力是什么？公共权力就是由国家实施的具有强制性的维护社会秩序正常运行、保障公民权利不受侵害的权力总和，属于政府行为，也即国家权力。全体公民为了协调相互间的利益关系，授权产生国家，而公共权力则是代表全体公民意志由国家行使的规范体系，从根源上追溯，公共权力与公民权利本为一体的，只是当社会发展到一定阶段，公共权力开始从权利系统剥离，而剥离的滥觞与原因恰恰是公民权利不断发展膨胀的需要。从公民权利体系中分化出来的公共权力，用以平衡公民相互间利益冲突，保障法律所确认的基本权益，以维护社会的安全与秩序。因此，公共权力从出现的那一刻起便将其本源目的昭示公众，那就是维护并保障公民权利的实现，没有公民权利则公共权力便毫无存在的意义与价值，两者是保障与被保障的关系。第一，这种保障通过及时制止侵犯，维护公共权益免受损害。权利主体之间会产生冲突，进而导致公共利益受到侵犯。在国家状态下，要求相关公共权力运行主体在权利侵害行为发生，致使公共安全受到侵害、公共利益受到侵犯、公民权利受到伤害的状态下，以积极而有效的手段尽快制止，将公民权利冲突对公共利益造成的损害降到最低点。第二，调整权力对权利的过度干涉，实现权利救济。一方面，通过对权利过度干涉的否定，表明了国家的立场和态度，并且让全体社会成员明确，国家对公共权力的越位会随时修订。另一方面，随着对权利过度干涉的及时调整，受到侵害的公民权利在一定程度上得到修补，以使权利救济得到实现。第三，平衡公民间利益关系，防止冲突发生。在自然状态下，权利个体之间会因为各自权利的行使而产生冲突，由于维权能力有限，许多冲突不能得到及时制止或者制止无效，从而造成权利损害的发生。而公共权力独有的强制力能促使其在平衡公民权利个体间利益关系时发挥重要作用。

其次，公共权力运行与公民权利保障是辩证意义上的对立统一关系。一方面，权力与权利存在统一性，而权力运行与权利保障必然是统一的。一是通过对权力追本溯源发现，无论公共权力如何表现，作为国家权力体系的重要内容同样根源于自然权利。对权利个体来说，根源于自然权利的公共权力只是把原本属于个体的权利让渡出一部分，通过契约委托给公共主体代为行使，因此，不应该与其本身的权利存在矛盾和冲突。二是从公共权力与公民权利主体都拥有共同的价值追求来看，他们的目标是一致的，那就是希望通过维护社会秩序来实现社会公平正义。这不仅是公民权利保障和实现社会公平正义的需要，也是公共权力正常运行的需要。尽管在实践中，公共权力运行过程与公民权利保障时常表现为一种逻辑上的对抗关系。但就最终目标指向上看，两者的分歧在于均希望以最小的权利损减为代价来实现社会公平正义及维护社会秩序的目标。因此，尽管存在分歧甚至矛盾和对抗，但从终极价值追求来说，他们的目标是一致的。三是从辩证的视角来看，权利与权力是相互依存的，公民权利是国家公共权力的基础，政府权力是由公民的权利所派生的。“人民是权力的唯一合法泉源”和“原始权威”[1]。没有公民权利，公共权力则是无源之水无本之木，而没有公共权力实施，则公民权利难以得到有效保障，因此，公共权力运行与公民权利保障是相互依存的关系。另一方面，逻辑上的对立关系。如上文所述，在具体法律关系实践中，公共权力运行与公民权利保障表现为一种逻辑上的对抗关系。由于在国家状态下，公民权利与公共权力的总和与人的自然状态下的权利总和是相符的，因此，公民权利与公共权力呈反比例关系，公共权力越强大，则公民权利空间越狭小。公共权力越弱，则公民权利保留的空间越多。

最后，公共权力运行与公民权利保障是平衡角度的限制与被限制的关系。权力一旦从权利体系剥离进入公共领域，便在社会中作为一种强力存在。作为天使与恶魔共存的两面体，随着公共权力功能的发挥，其既可以维护公共安全与秩序让公民充分享受权利登上天堂，也可以通过权力的肆意滥用伤害公民权利，进而把人们带到更恶劣的境况之中。“正如权力的基本属性一样，权力本身无所谓善与恶，但是权力的掌控者因为人性的弱点，总是具有一种扩张的冲动。”[2]学者对权力运行规律早已识透，如何限权与控权在权力产生的那一刻便成为关注的焦点。在国家状态下，公共权力如果过于羸弱，不能提供足够力量维护社会的安全与秩序，则无法对公民权利提供保障。反之，公共权力过于强大，则会压缩权利空间，使公民权利受到侵害，导致权力目的的偏离。因此，平衡公共权力与公民权利之间的关系，调整限制与被限制的比例成为两者之间永恒的主题。这种平衡，是从权利与权力诞生开始，就受到专家学者的关注，并且基本达至限制与控制权力是平衡的关键这一观点。

二、公共权力运行与公民权利保障的冲突

在宪法学中，国家权力与公民权利的关系，是一个根本性的问题，有的学者甚至认为它是“宪法学的全部内容”[3]。而国家权力与公民权利关系的最核心要件与主要内容便是国家公共权力运行与公民权利保障的协调有序发展。公共权力运行与公民权利保障的这种哲学定位奠定和赋予了它们之间矛盾统一的法理关系。

第一，公共权力否定公民权利。即国家公共权力在运行的过程中会对公民权利造成侵害。这种侵害是为了维护国家整体利益正常形成的，但有时是权力运行部门为了各级政府或者自身的局部利益。当然更有披着合法外衣,打着维护社会共同体利益的幌子而行侵犯公民权利之实的滥用权力行为。自20世纪以来，全球范围内几乎所有国家都经历了国家公权力不断膨胀的过程。这里面有政府经济职能不断转变和强化的原因，也有国内社会政治稳定的需要，更有随时发生的信息化革命为政府扩权提供了有利条件。英国学者阿克顿曾经一针见血地指出：“权力容易趋于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”[4]公共权力作为权力中的核心内容可以说完全地继承了上述特性。而且，维持国家和社会的正常运行也离不开公共权力。公共权力因其特殊的属性，对公民的生活干涉可谓是无微不至。当前我国社会处于急剧变革时期，各种利益冲突接踵而至，而作为共产党领导的社会主义国家本身公共权力就比较集中，面对矛盾复杂的社会问题，代表国家公共权力，行使国家公共权力的部门和个人由于受到法治理念滞后及为人民服务的公仆意识淡薄的影响，在正常的公务活动中，又极易使权力运行与公民权利保障处于对抗状态，滥用权力使人民大众的权利受压制，甚至被抹杀或匮缺。这种对公民权利的否定，容易挫伤广大群众对党和政府的认同感，甚至误解，致使政府公信力降低。

第二，公民权利否定公共权力。随着经济社会生活的发展，在全球化的今天，全世界人民要求更广泛民主的呼声越发高涨，中国人民的民主意识也在复苏并不断增强，依靠宪法和法律来保障自己的权利并对抗公权力从而达到维权目的的事件层出不穷。例如“广东乌坎事件”“唐慧诉永州劳教委胜诉案”等一系列群体和个人维权事件的出现对矛盾凸显期的中国社会、政治结构带来深层次影响的同时，也为政府部门的科学判断和创新社会管理提出了更高要求。习近平总书记在2014年中央政法工作会议上明确指出：“维权是维稳的基础，维稳的实质是维权……没有稳定的社会政治环境，一切改革发展都无从谈起，再好的规划和方案都难以实现，已经取得的成果也会失去。”*习近平：严格执法公正司法处理好维稳维权关系，中央政法工作会议讲话，2014年1月8日。与此同时，在多次会议上强调保护公民权利的重要性，“我们必须坚持国家一切权力属于人民,坚持人民主体地位”*习近平：在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话，2014年9月5日。。在人民当家做主的条件下，对滥用权力或怠用权力(失职)的国家公务人员，广大公民为维护自身权益会行使控告、检举、罢免等权利，以反抗被权力侵害。这种对国家公共权力的否定，是为了保障公民权利的充分和正当的行使。同时，为了抵抗国家公共权力的侵犯而进行的这些权利设置，称作抵抗权或救济权，因为它们的存在才使与国家公共权力的滥用进行对抗成为可能。公共权力与公民权利的基本性质差异是冲突产生的根本原因。公共权力的产生与发展离不开国家。西塞罗说：“国家乃人民之事业，但人民不是人们某种随意集合体，而是许多人基于法的一致和利益的共同而结合起来的集合体。这种联合的首要原因不在于人的软弱性，而在于人的某种天生的聚合性。”[5]另一位英国学者洛克在《政府论》中强调指出，人们为了维护自己利益和公共社会秩序把一部分权利交给社会，让社会或立法机关代为行使自己的权力，订立这种社会契约的主要内容就是接受权利的社会必须保护他们的生命、自由和财产并为人民谋福利。否则人民就有权进行反抗，因为这就叫超出了“公众福利”的需求。其实这完全基于卢梭的社会契约理论，卢梭认为，社会契约达成的统一体，拥有超越各成员之上的绝对权力。这种权力在受公意指导时，就是所谓的主权[6]。因此，他认为国家主权属于全体人民，人民有权反抗公共权力对他们正当利益进行的损害。

第三，公共权力限制公民权利。公权力对私权利的控制与限制是当前权力与权利矛盾冲突的主要形式。社会主义权利观要求权利的个体性与权力的群体性相适应。必要时，允许国家权力以社会群体利益来限制个人的权利并作出适当的干预和控制。如我国实行计划生育政策，限制了人口的数量(主要是限制了生育权)，公安机关通过户籍政策限制迁徙自由，对某些犯罪嫌疑人限制人身自由(人身权)，国家对罪犯剥夺的政治权利(如选举权和被选举权)等都是公共权力限制公民权利的现实写照。在当前，公共权力对公民权利的限制已经引起了广大专家学者的注意与思考。如何控制权力对权利的过度限制与侵害，如何保证民主与法治的深度发展与权力运行有效融合都是我们应当且亟待解决的难题。这里需要说明的是，权力对权利的限制，也不是无限度的。不是任何权力都可对公民权利进行限制。比如公民享有的宪法上的基本权利只能由最高权力机关制定法律进行必要的调整，而不能由法规、规章来规限，否则就是违反宪法。

第四，公民权利制衡公共权力。传统层面上我们习惯用权力制衡权力，也就是在国家系统内用一种权力制约监督另一种权力。与从内部“以国家权力制衡国家权力”的制约不同，以权利制衡权力是从外部制约国家公共权力运行的一种重要模式，它借助公民和社会组织对国家的各项权力运行进行广泛的考察与监督，进而来制衡国家权力从而制约权力运行。“让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”*中共中央编写组：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版，第11页。这是习近平总书记在中共十八届三中全会上对全国乃至全世界人民做出的郑重承诺。国家权力来自全体公民，全体公民有权利、有责任、有义务来审视并监督权力的运行。这是“以公民权利制衡国家权力”模式。同时，来自公民的权利还可以转化为社会权力，对国家公共权力具有巨大的影响力、制约力，这就是“以社会权力制衡国家权力”的模式。这在诸种权力制衡模式中具有特别重要的地位与作用。

三、公共权力运行与公民权利保障的平衡

鉴于当前公权力与私权利之间的冲突已经对社会的稳定与经济的发展产生严重影响，因此从制度层面平衡与调和两者之间的激烈冲突已成为当前亟待解决的重要命题。作为我们的共同目标，我们的法治理想就是建立现代法治国家，建立一套大家都能遵循的，能稳定运行的原则、程序和机构，以此来保障每个人的权利免受公共权力或者其他人的侵犯和伤害，并能最大限度地彰显个人的自由和尊严。从这个角度来说，合理规制公共权力、适度扩展公民权利、完善司法审查制度是保障公民权利得到实现的必由之路。

首先，合理规制公共权力保障公民权利。不受约束的权力必然膨胀，只有对权力进行有效规制才能确保权力正常运行。作为民主法治的必然要求，对具有严重侵略性和扩张性的公共权力必须遵循权力运行的客观规律而进行严格的制约，否则，必然导致权力的泛滥。对公共权力的规范制约既要符合权力制衡的原则，又要符合当前国情实际，即所处发展阶段的经济、政治、文化和法治客观需要，既能在常态下保证公共安全和秩序，又能有效防止权力被过度滥用。对公共权力运行进行规制，要做到以下几点：第一，建立健全公共权力运行法规体系。权力来源于法律。我国公共权力部门的工作权限、职责范围和运行程序都是宪法和法律授予的。《行政法》《公务员法》等由全国人大常委会制定的基本法律法规，在现行公共权力法规体系中居于核心地位，其内容对公共权力主体的职责、权限、纪律、义务等基本问题进行了规定。对于公共权力运行进行规范除了源于基本法律的授予外，还涵盖其他的行政法规、地方性法规以及条例等。但是，总体上看，公共权力运行法规体系还不够完善，对权力运行的标准和程序等规定过于宽泛，对具体工作缺乏指导性。第二,规制公共权力运行程序。程序是指人们为完成某个目标或任务而预先设定好的行为准则、方法和步骤。公共权力运行的程序控制就是对公共权力运行准则、方法、步骤和过程的控制，特别是对权力运行的实施者诸如时间与空间方式的重点监督，解决权力运行的失控问题。对公共权力运行程序进行规制的最大意义就在于能够限制程序运行的主观随意性，有效防止权力或权利的滥用。第三，加快公共权力机关内部制度建设。首先，要在公共权力机关内部建立职能分离制度。职能分离制度类似于我国回避制度，最先源于英国的“自然正义”原则，其要求任何与争议有利害关系的人均不得参与争议的裁决。美国也在《联邦行政程序法》第557条中规定:“为行政机关履行调查和起诉职责的官员或其代表不得参与该案或与此案事实上有联系的案件的裁决，对这类案件亦不得提咨询性意见或建议性裁决。”[7]建立职能分离制度的主要价值在于：职能分离可以对权力进行制约，有效防止权力部门腐败和权力滥用；也可以保证权力运行公正、准确;另外以公安机关为例，在公安执法部门建立职能分离制度，有利于消除公众对公安机关偏私的疑虑[8]，更为重要的是可以树立公安机关在公众心目中的公正形象。其次，要完善权力运行内部监督机制、责任倒查制度建设。对权力运行实行全程监督，对权力执行责任人采取终身负责制以及责任倒查机制。建立信息公示制度，并保证权力运行过程随时可查和对社会开放。同时丰富完善考核指标体系，健全第三方质量考评制度，委托专业调查机构进行考核考评，以使评价结果更为公正和客观。最后，要完善责任追究制度。为保障公共权力的正确行使，要确立领导责任追究制度，明确各级权力主体责任人对权力行使过程中的各种过错行为承担责任。完善补救制度，对权力机关违法失职的行为应尽快整改补救。还要健全国家赔偿制度，对因在权力行使过程中遭受的权利侵害后果及时赔偿。

其次，适度扩展公民权利制衡公共权力。公民权利涵盖生命权、财产权、自由权等广泛权利内容。对公民权利的部分内容适度扩展可以制衡公共权力。比如扩大公民的知情权。我国目前还没有制定行政公开法，关于知情权的法律规范还比较零散。2008年颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》是当前满足公民知情权的最重要的法律依据。但是，就我国的知情权保障情况工作实践来看，不仅重视程度不够，而且具体操作细则也不够完善。即使有《中华人民共和国政府信息公开条例》作为行政行为公开的准绳，但真正遵守的权力部门有限，甚至在被权利人申请信息公开的时候，权利人也很难实现自己的主张，很难得到满意结果。因此，扩大公民知情权，真正落实行政信息公开制度是制衡公共权力的有效途径。再比如，真正践行公民权利中的平等权。践行公民平等权，国家应建立更为完善的权力运行监控制度，以保证权力机关在权力运行过程中排除各种歧视甚至偏见，能在程序上真正平等地对待每个公民，使每个公民的平等权都能在法律面前彰显。还可以通过保证公民参与权以及及时有效的权利救济来适度扩展公民权利。公民参与权的保证可以通过普及面广而吸引力高的制度设计让公民尽量多的参与到每一项公共决策中来，比如建立普遍的听证制度以及民意调查制度。这是保证公民参与权的关键，也是保证权力正当合理实施，制约公共权力运行的核心。听证制度在实际工作中对于公共权力的运行与实施进行规制具有重要意义。在听证过程中，广大公民可以通过控辩双方质证和辩论过程直接有效地参与到政府决策和权力运行的各环节，有助于促进权力决定的相对合理性。同时根据国外经验，建立健全民意调查制度，并作为权力运行的重要依据可以赢取广泛民众的支持。广大公民也可以通过参与民意调查的方式表达自己的意见和观点，进而影响权力的实施。权利救济是权利侵害行为发生后权利主体所能主张权利止损的重要环节，也是权利保障的最后屏障，没有救济的权利不能称为权利。公民权利受到公共权力侵犯，公民可以要求权力机关立即对侵害行为予以纠正和恢复，同时对被侵犯的权利给予救济。我国当前虽已形成公共权力救济制度的基本框架，但各项制度仍显粗糙，具体实施起来不易操作，还需要进一步完善。如行政诉讼和行政复议的范围过窄，国家赔偿的适用范围规定偏狭，赔偿的额度偏低，程序僵板导致权利受害人因畏惧救济成本而自动放弃对权利的救济。因此，必须扩大行政诉讼、复议与国家赔偿的范围，缩短反应时效，简化救济程序，降低救济成本，提高赔偿数额，使公民权利被侵害后能及时有效获得法律救济。

最后，完善司法审查制度维护公共权力与公民权利的平衡。社会的发展与进步，民主文明程度的提高以及法治生态的健康永续永远都是在个人权利自由和国家公共权力之间寻求平衡。继续这种平衡仅仅依靠权力与权利双方主体间的相互制约是不够的，还应该有第三方的参与，对权力运行过程进行审查监督，才能从客观上避免双方力量失衡问题。因此，构建权力运行与实施的司法审查制度，可以从制度化的框架对权力给以规制从而有效保障公民权利。在我国，由于最高权力机关也是最高立法机关为全国人民代表大会及其常委会，因其本身属性决定其对公共权力无法开展有效的制约，而权力运行部门对自身的权力实施情况进行监督又无法让人信服。于是，通过司法审查监控公共权力运行就成为实现公民权利的可靠保障。以司法权监控权力运行过程是当前人们对公共权力天然扩张理性反思的结果，也是实践中不断探索权力与权利之间如何维持平衡的结果。构建司法审查制度，在实践中首先要发挥检察院的司法监督作用，理顺检察院与权力执行者的关系，强化检察机关的司法审查职能，加强对公共权力的制约。事实上，检察机关对公共权力主体职务犯罪的预防、职务行为控制和监督是他的主要业务范畴，但在司法实践中并没有得到有效的行使。从目前的情况来看，大多是停留在事后的惩治上。因此，可考虑逐步将公共权力运行纳入到检察机关的控制和约束下，挤压公共权力的自由裁量空间，限制公共权力的自由发挥与弹性行使，从而加强对公共权力的监控。其次在公共权力司法审查中法院应该扮演重要角色。对于公共权力运行过程的各个环节，法院作为司法审查主体最适合出现在行政诉讼程序中。通过对行政诉讼案件的审判以及更多行政诉讼程序的介入，充分发挥法院对公共权力的监督作用，有效防止公共权力的滥用。同时应该扩大法院司法审查范围。司法审查范围“体现法院的司法审查权与行政机关受司法机关监督制约和公民、法人或其他组织的起诉同法院对行政案件的主管的界域，从而客观地、恰当地反映国家通过司法审查的途径对公民、法人和其他组织合法权益的保护程度，反映法院的司法审查权对行政机关行政权的监督制约程度”[9]。为实现权责统一，最大程度制约公共权力滥用，就应当扩大法院受理行政诉讼案件的范围，提升司法审查的公信力。最后我们也应清楚地认识到，司法审查对公共权力只是一定程度的制约，并不能完全左右公共权力的行使，也不应该影响公共权力的正当独立行使，所做的一切都是为使其在自己的轨道内合理运行，只有这样才能保证公共权力与公民权利的和谐共存。

四、结论

其实，不论权力执行部门如何行使公共权力，即使这种行使过程全心全意为人民服务，也很难保证不侵犯公民权利。因为“任何政府多数的正当行为都涉及对不同人的利益的权衡，这些行为使一些公民受益，给其他一些公民带来损害，以此来增加共同体的整体福利”[10]，不存在公民整体福利任何时候都永远一致并得到关护，所以，每个公民权利都得到绝对的保障只能是理想状态。如何达到权力与权利相对的平衡，并希望公共权力的运行能尽量满足公民权利保障的底线原则，即“政府认可公民权利，即使在确定哪些更为具体的权利必须获得尊重的时候犯下错误，只要它的错误是善意和诚恳的”[11]，这已逐步成为全体社会成员的共识。换一个角度理解，在“权为民所用”得到真正解决之后，我们所需要的公共权力是否从公民的整体福祉出发，是否为多数的公民权利服务，即使出现善意的错误，这是衡量公民权利能否得到有力保障的底线测试。公民权利与公共权力两者在对立统一、互相依存、不可分割的关系里共同构成社会整体利益并引领社会向前发展，现代法治国家的应尽职责就是维护公民及社会整体利益，尽力达到公民权利与公共权力的动态平衡，满足我们建设社会主义和谐社会的美好愿景。

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〔责任编辑：刘阳〕

[中图分类号]D035；D911

[文献标志码]A

[文章编号]1000-8284(2016)03-0060-06

[作者简介]葛双龙(1974-)，男，吉林长春人，博士研究生，吉林警察学院刑事科学技术系副教授，从事法学研究；李婧(1965-)，女，吉林长春人，教授，博士研究生导师，从事马克思主义中国化研究。

[基金项目]教育部人文社会科学研究青年基金项目“公民权利保障与公安执法工作创新研究”(13YJC820021)；公安部公安理论及软科学“人权保障视野下的警察执法规制与理念提升研究”(2013LLYJJLST045)

[收稿日期]2015-11-15

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