广州市少数民族流动人口服务与管理调查数据分析与讨论

宋正艳

（中央民族大学管理学院 北京 100081）

广州市少数民族流动人口服务与管理调查数据分析与讨论

宋正艳

（中央民族大学管理学院 北京 100081）

随着我国经济社会发展和城镇化加快推进，广州已经成为少数民族集中的城市之一，进入大城市务工、经商、求学、旅游的少数民族人口逐年增多，但尚有相当一部分城市少数民族人口未被纳入城市管理服务对象。要推进公共服务均等化，保障和改善城市外来少数民族民生状况，促进其社会融入，已成为广州市城市民族工作的重点和难点。

少数民族 流动人口 城镇化 公共服务均等化

一、广州市少数民族流动人口在穗现状

广州市是少数民族散杂居城市，55个少数民族族别齐全，全市少数民族人口超过70万人，其中户籍人口约8.8万人，非户籍人口约63万人。人数较多的有壮族、土家族、苗族、瑶族等。10个信仰伊斯兰教的少数民族（回、维吾尔、哈萨克、柯尔克孜、乌孜别克、塔塔尔、塔吉克、东乡、撒拉、保安）共约7万人，其中回族约6万人，维吾尔族约3000人，主要来自青海、宁夏、新疆、甘肃等地区。增城畲族村是广州市唯一的少数民族聚居村。全市现有3间民族小学，3家民族特需用品生产企业，近2000家清真拉面店和餐馆。广州市的少数民族人口从事行业有制造业、居民服务和其他服务业、批发和零售业、建筑业、住宿和餐饮业、租赁和商务服务业。

目前在广州注册登记的民族类社会组织有5个，包括广州市回族历史文化研究会、广州市满族历史文化研究会、广州市民族团结进步协会、广州市少数民族体育协会、广州民族影视促进会。2015年1月1日，《广州市社会组织管理办法》正式实施，进一步降低了登记门槛，简化了登记程序，提高了登记效率，为包括民族类社会组织在内的社会组织成立发展提供了更加良好的政策环境。各级登记管理机关按照《广州市社会组织管理办法》，在及时征求并综合各级民族宗教部门意见的情况下，支持和鼓励民族类社会组织成立登记和发展。从2013年起通过政府购买的形式解决了市民族团结进步协会的经费问题，并配备专职工作人员，充分发挥了民族政策宣传效应，增强了广州市各民族团体的凝聚力。同时加强了三只队伍的建设，艺术团队伍、企业家队伍、外来少数民族骨干队伍，以活动带发展，增强了民族团体的凝聚力。

在外来少数民族群体中，族群意识比较突出，群体性比较强，相应的矛盾和问题也比较突出，在民族工作中受关注度比较高的，主要是维吾尔族、回族、藏族和彝族外来流动人口。

1.来穗维吾尔族的生存现状

目前在穗新疆籍少数民族约6000人，其中维吾尔族3700多人，多数是流动人员，主要来自新疆南疆的阿克苏地区、柯尔克孜自治州、喀什地区、和田地区等地， 新疆籍少数民族在广州市就业情况多元，情况比较稳定。主要有6种类型：一是从事瓜果、土特产等流动摆卖。此类约1300人，今年以来有所减少。二是经营清真饮食。全市共有20多家新疆维吾尔族清真餐厅，从业人员约300人。三是从事商务翻译、中介。此类约500人。四是从事法律援助等法律事务服务工作，约150人。五是从事服装、布匹等批发零售，此类约1000人。六是在企业务工。此类约1500人，包括去年广州市按中央和省部署接收到企业用工的98人。

2.来穗回族的生存现状

现广州市内共约有2000家清真化隆拉面馆，经营者基本都是来自青 海化隆县的回族群众。过去，他们常以“兰州拉面”为旗号，近年，随着化隆的“拉面经济”逐渐在全国形成规模，甚至转而进军兰州，广州回族的拉面经济也开始主打“化隆牛肉面”牌，而隐去“兰州拉面”的传统招牌。

广州的回族化隆拉面馆也同样存在家族经营的特征，经营模式、菜单菜式上也有统一的样式。在穗经营拉面馆的化隆回族，群体内部对经营区域有一定的划分，也存在某些垄断和排外的现象。相比其他城市化隆面馆逐渐走高端品牌化连锁经营，甚至进入机场航站楼的现象，广州的化隆拉面馆仍停留在低端小本经营的阶段。整体经营办证率低，群体性不配合执法甚至暴力抗法也一直是管理上的难题。

3.来穗藏族群体的生存现状

在广州居住生活的外来藏族在广州的生计模式也基本靠临街摆卖。其中四川阿坝藏区的藏民多在街头摆卖藏区首饰制品。西藏、青海等地的藏族也较多在白云区城边村附近季节性地摆卖虫草。这些藏族同胞的总体人数，尚无确切统计。这一群体一直以来都靠在广州街头摆卖藏饰维生，谋生方式单一。随着近一年来，广州城管部门综合治理强度加大，城区内很多地方不允许再摆卖，这些藏民的收入受到较大影响。

4.在穗彝族的生存现状

在珠三角务工的大量彝族群众来自凉山地区，以在东莞工厂中集体务工的人数最多，可达20-30万，而整个珠三角的彝族务工人数可能达60万；仅彝族劳务经纪人（俗称“工头”）就有约6000人。他们负责组织的一个劳务经济体，其中有彝族劳动力少则几十人，多则三四百人。不过，因为统计困难，这一数字并不精确，也可能存在季节性变化。但它仍能说明广东省彝族务工人数的庞大。虽然广州地区的彝族工人数量很少，但彝族人对家族支系（简称“家支”）制度相当重视，这是值得政府管理部门重视的。家支制度是凉山彝族特有的社会组织形式，它以父系为中心，以血缘关系为纽带，采取父子连名的办法来保持血缘关系的巩固和延伸，若干代以后就形成一条家支链，凡是本家支成员都可以从这链条上找出自己的名字。但是这就很容易造成了融入过程中的困难和社会歧视。

二、广州市少数民族流动人口服务与管理现状与问题

1.广州市少数民族流动人口服务与管理的工作现状

近年来，广州市不断加强社区民族工作，通过丰富多彩、切实有效的活动，着力增强各民族之间的交往交流交融，取得了一定的成效，广州市主要从以下几个方面做好外来流动少数民族群众的服务、管理工作：

（1）强化与少数民族流动人员输出地政府的对接协作，建立多层面民族事务协调管理机制

在日常管理方面，与新疆、青海等地有关职能部门达成协议，选派、选调少数民族干部来我市相关职能部门挂职。同时广州市也通过积极开展对口援疆、援藏等帮扶工作，并且探索出了产业扶贫从“输血”到“造血”、为民族地区培养各级干部及专业人才等对口援助的新路子，为促进边疆民族地区的经济社会发展作出了较大贡献。尤其是广州市自2000年以来，按照中央部署，认真承办新疆内地高中班。目前，广州市有广雅中学、市六中、协和中学、市禺山高级中学、玉岩中学、市75中等6所学校举办新疆内地高中班，以及在市市政职业学校、市商贸职业学校举办新疆中职班，现共有新疆籍学生1271人。广州市承办学校为新疆班学生提供了优越的学习生活环境，新疆班学生能迅速适应校园生活，学习成绩优秀，历届高考100%上大学。

（2）民族工作要把着力点放在社区，推动建立相互嵌入的社会结构和社区环境

广州市把城市民族工作着力点放在社区，不断健全组织网络，探索创新工作模式，打造了一批民族团结进步模范社区。

一是加强社区民族工作网格化管理。建立完善“党委统一领导、党政齐抓共管、民族宗教部门综合协调、各部门密切配合、全社会广泛参与”的民族工作格局，各街（镇）设立了分管民族工作的统战委员或专（兼）职民族宗教干部，把少数民族人口排查、未经批准开展宗教活动、未经批准印刷散发非法宣传物、民族成份更改、少数民族学生考学优待、穆斯林土葬证明等6个方面事项纳入社区网格化服务管理范畴，建立健全市、区、街（镇）、社区（村）四级民族工作网络，不断加强城市民族工作基础。

二是研究探索“民族之家”运作模式。选定6个街镇开展“民族之家”创建活动试点工作，试点主要采取政府购买服务的方式，委托社会工作服务中心运营，努力把“民族之家”打造成民族政策法规宣传站、党和政府联系少数民族群众的联络站、城市少数民族服务站、城市和谐民族关系维护站和“四个认同”的教育实践基地。在民族工作任务较重的街道，成立“两站一队”（即少数民族法律援助工作站，少数民族社会管理服务工作站和少数民族志愿者工作队），有效地加强对外来少数民族的管理服务，帮助外来少数民族解决各类困难，更好地融入本地社区生活。

三是大力推动民族团结进步创建进社区活动。依托每年9月举办的全市民族团结进步宣传月活动，组织民族政策法规讲座、民族知识竞赛、民族艺术团进企业、学校和社区进行文艺演出，派发民族宣传资料，播放民族团结专题宣传片，创办“民族团结进步网”和《广州民族宗教》季刊等形式，深入开展民族团结宣传教育和创建活动，努力构筑各民族共有精神家园。

（3）与输出地政法、维稳、民宗、国安、反恐等部门加强信息共享和协作联动，及时了解、通报外来少数民族流动人员信息

（4）在市民宗局设立少数民族流动人员联络站，组成70人的少数民族联络员队伍

在10个重点街道聘请民族工作专干，及时了解掌握外来少数民族群众的情况及动态，主动做好服务管理工作。同时，在处置突发性事件方面，建立全市防范涉少数民族因素纠纷联席会议制度，由市分管领导担任召集人，民宗、公安、国保、综治、城管等多个部门为成员单位，协调处置民族因素的突出问题和重大群体性事件，有效维护社会稳定。

2.广州市少数民族流动人口服务与管理上存在的问题

近年来，广州市城市民族工作取得了一些成绩，民族团结进步事业实现了创新发展，但是城市民族工作仍存在一些新考验、新挑战。

（1）一定程度上存在“两个不适应”问题

部分基层单位和干部对城市民族工作认识不到位，对少数民族群众的思维理念、行为习惯、民族风俗等特殊性不适应；部分少数民族群众来穗后，对法治理念、城市管理、生活习惯不适应。同时存在两个“不到位”的问题，在开展城市民族工作中存在语言沟通不到位和政策宣传不到位。

（2）城市民族工作的法治化水平不够高

城市民族工作法制建设滞后，民族工作执法队伍和机制不健全，“不会管、不敢管、不愿管”的情况在一定程度存在；有关部门和干部运用法治思维和法治方式管理民族事务的能力有待增强

（3）少数民族群众服务需求与广州市公共资源不足矛盾日益凸显

作为特大型城市，广州人口密集、交通拥挤、住房紧张等“城市病”的症状日益凸显，少数民族公共服务体系建设仍不够完善，城市运行和社会治理面临着巨大压力，无法满足少数民族群众日益增长的生活需求。服务项目不够，使得少数民族融入度低。根据访谈了解到，资源不足还有主要表现在来穗人员子女上学难，租住出租屋和旅业被拒，还有就是缺乏礼拜场所。

（4）城市民族工作体制机制仍不够完善

广州作为改革开放的前沿地和国家中心城市，民族工作任务逐年加重，与之相比，市、区两级民族宗教工作部门特别是区一级的基层民族工作力量较为薄弱。

3.关于创新广州市少数民族流动人口服务与管理工作体制机制的对策和建议

结合广州城市民族宗教工作的紧迫形势，就加强广州市少数民族流动人口服务与管理工作体制机制改革创新提出以下对策和建议。

（1）进一步理顺少数民族流动人口服务与管理工作职能定位，发挥积极作用

突出民族宗教工作部门作为党委和政府在民族工作方面的统筹协调和参谋助手的作用，进一步明确民族宗教工作部门的职能定位，重点突出“调查研究，科学谋划；监督指导，维护稳定；统筹协调，团结发展”，切实理顺职责关系，明细权责主体。

（2）进一步完善城市民族工作的法治化，提高各级各部门依法管理民族事务的能力

进一步制定和完善《民族事务条例》配套措施，切实解决民族事务依法治理“失位、弱位、缺位”问题。加强民族社会组织管理等方面行政立法工作加强研究，适时推动出台相关的法规、规章、规范性文件，为基层解决现实中遇到的疑难和棘手问题提供明确法律指引。

（3）进一步创新民族管理工作体制，加强民族工作机构和队伍建设

结合新形势发展需要，以及新一轮政府职能转变和政府机构改革，民族宗教事务部门要进一步转变职能，加强协调处理涉及民族因素的突发事件，协助配合有关部门做好对三股势力及其渗透破坏活动的打击防范、维稳处置的职责，整合机构编制资源，加强人员队伍建设。完善和加强市民族事务协助管理机构建设，建立完善人员选拨、任用和激励奖励制度。充实配强人员，为民族工作提供必要的体制保障，使机构设置、人员配置与形势任务逐步相适应

（4）进一步建立干部队伍和专业人才培训教育机制，切实提高民族工作队伍综合水平

针对涉少数民族城市管理执法工作存在的执法难、专业人才缺乏的困境，组织开展全市民族宗教工作干部、从事涉少数民族人员城市管理执法工作干部民族政策、法规和常识的轮训工作，统一组织考试，持证上岗，物色和培养爱国爱教的人员骨干，鼓励和帮助他们在公共场所规范管理、民族文化建设、社会公益服务等领域大胆实践，相应提高待遇，加强学习培训。

[1]郭正涛，张晓颖：基于广州市外来少数民族流动人口适应与管理研究，广东技术师范学院民族学院，2014.

[2]刘彤：全国政协“城镇化进程中的少数民族流动人口服务与管理”专题调研报道，让少数民族群众更好融入城市，人民政协报，2016.

[3]李俊良：关于完善城市少数民族流动人口服务管理机制的建议，广东省民族宗教教研研究院，2012.

宋正艳（1991.11-），女，土家族，中共党员，就读于中央民族大学管理学院 ，专业：行政管理 。