临海市农村宅基地确权登记发证工作中存在问题的思考

摘 要：农村宅基地确权登记发证工作是宅基地管理工作最前沿的任务，农村宅基地登记制度是农民居住权的最基本保证，是防止农村宅基地使用过程中乱占滥用、保护耕地的必要手段。文章主要分析临海市农村宅基地确权登记发证过程中存在的问题，根据临海市农村宅基地确权登记发证工作开展的实际情况，探索加快农村宅基地登记发证工作重要性，切实推进农村宅基地的管理工作及加快村镇规划建设的办法和建议。

关键词：临海市；农村宅基地；确权登记发证；问题思考

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2016.05.217

1 临海市宅基地登记发证现状

1.1 临海市区域概况

临海，位于浙江省沿海中部，长三角经济圈南翼，是浙江省辖市，台州市代管市。介于北纬28°40′～29°04′，东经120°49′～121°41′之间。东濒东海，南接台州市区，西连仙居县，北与天台县、三门县接壤。全市三面环山，一面靠海，具有“七山一水二分田”的地理特征。临海市辖5个街道、14个镇：全市995个村，10252个村民小组，35个社区，1197个居民小组。

1.1.1 自然、经济社会概况

临海区域位置优越，交通便捷，基础设施配套齐全。以甬台温高速、台金高速、104国道和34省道等为主要交通干线，是甬台温铁路和规划的金台铁路的汇聚地。深水良港——头门港正在开发建设，“十二五”期间将实现对外通航。临海水力资源丰富，括苍山风电场为世界级高山风电场，装有33台单机容量600千瓦和2台单机容量750千瓦的风机。临海气候宜人，物产丰富。

1.1.2 土地利用现状

临海市现状土地资源类型多样、具有区位意义的农用地类型较为齐全、但土地利用类型组合数小、土地利用地域分异明显、土地集约利用水平不高。

1.1.3 临海市农村宅基地使用权确权登记发证的基本情况

根据国土资源部等部委相关文件精神要求，结合临海市实际，临海市制定了《临海市农村宅基地确权登记发证工作方案》，确定2014年年底完成村庄数字地籍调查，并利用此成果完成农村宅基地确权登记发证的工作目标。目前，全市农村宅基地使用权应发证35万宗，已发证29万宗，符合条件发证率83%，符合发证条件的宗地登记发证率为89%。

1.2 宗地确定

1.2.1 宗地划分原则

宗地主要依据用地权属来划分，一般用地为同一权属单位的，划分为一个宗地单元；如果有地块不相连的情况，如道路阻隔、水系拦截等因素，宗地则需要划分为多个独立的单元。

1.2.2 临海市宅基地面积的规定

农民一户只能拥有一处宅基地。每户宅基建筑占地限额标准：使用耕地的，2人以下（含2人）的小户安排面积不得超过50平方米；3—6人的中户安排面积不得超过100平方米；7人以上（含7人）的大户安排面积不得超过125平方米；农民利用原有宅基地和村内空闲建设用地，小户安排面积不得超过60平方米；中户安排面积不得超过110平方米；大户安排面积不得超过140平方米； 山区有条件的农民利用缓坡地、荒山、荒地，大户安排面积不得超过160平方米； 对建设规划已实施的接驳屋，在规划允许的范围内，应按原规划实施。 农民在规划小区建造多层公寓式住宅的，人均建筑面积可控在90平方米以内（单人户建筑面积控制在100平方米以内）；建造小高层的，人均建筑面积可控在100平方米以内（单人户建筑面积控制在120平方米以内）；建造高层的，人均建筑面积可控在110平方米以内（单人户建筑面积控制在130平方米以内）。

1.3 登记发证

宅基地使用权初始登记办理流程

前置条件：（1）具备合法用地权源；（2）无权属争议

适应范围：历史遗留（2014年3月27日前建设）问题处理

2 临海市农村宅基地确权登记发证过程中存在问题的分析与思考

2.1 临海市农村宅基地确权登记发证工作中存在问题

2.1.1 临海市农村宅基地在数量及面积上存在违反相关法律法规规定

按相关法律法规规定，农村村民只能是“一户一宅”。但由于各种原因产生了“一户多宅”现象。一是建新未拆旧，二是村民接受赠予，三是村民购买住宅等因素造成“一户多宅”。另外，有的村民未执行临海市规定的面积限额标准，由此违法用地的产生滞缓宅基地确权登记的进程。主要体现在：一是超占面积，即先批后建、少批多占且无法拆除暂缓保留。二是厡基拆建后超占引起。至今未得到依法依规处理，严重的制约该项工作的开展。

2.1.2 城乡“二元”体制的影响

原本村民自愿申请是土地登记发证的首要条件。但在工作中，村民申请登记的积极性不高，主要原因是受到临海市当地经济格局的影响。山上村经济较为落后，很多人外出务工，只有老人、妇女或儿童留守，绝大多数是人去屋空。经济较为发达地区都在忙于他事，无暇顾及。再者，由于部分村民思想观念过于陈旧，没有意识到宅基地确权登记的重要性。加之工作开展之初经费未得到落实。有的村级代理人员对登记对象不清，范围被放大，存在缺席指界，房屋边长被估量等现象，进而延缓该项工作的进程。

2.1.3 管制上，乡镇建设规划或缺或无

有的村无村镇建设规划，仅有土地利用总体规划，导致宅基地建设用地非法占用基本农田。同时，乡村历史遗留的建设用地，与交通、水利等法律法规冲突。

2.1.4 登记机构的审查机制存在缺陷、登记机构的赔偿责任机制不健全

在登记发证过程中主要采取形式审查和实质审查，但对登记机构工作人员来说，关心的是依法应收取哪些要件，流程如何走完。至于所收要件的真伪，对要件的真实性须要审查到何种程度难以界定。

2.2 基于临海市农村宅基地确权登记发证中存在问题的思考

2.2.1 不动产登记立法

介于《不动产登记暂行条例》的实施。明确了不动产登记员制度、对不动产登记类型的规定、登记审查要求、登记错误的赔偿责任规定等，但由于不动产登记工作还未开展，必须加速推进不动产登记工作的进程。

2.2.2 加强保障、提高农民意识

一是加强技术保障，以村庄数字地籍作为技术支撑，加强技术保障，通过村庄数字地籍图初次赋权、实地走访调查核实，结合土地利用总体规划图和村庄规划图进行填表，确保宅基地使用现状和类型数据精确性，确定建筑，后退红线。二是加强力量保障，全市全面铺开此项工作前，需组建好工作领导小组，选定有实力的协作单位参与，通过电视、广播、报刊及张贴宣传单等形式加强宣传力度，提高群众土地权属意识，调动群众积极参与、争取老百姓对确权登记发证工作的理解和支持。三是加大工作经费的投入，确保该项工作顺利进行。

2.2.3 加强村镇规划

提高规划水平，严格执行规划。临海市在已编制总体规划的基础上，根据发展变化适时进行修编，并编制控制性详规和修建性详规。规划编制要把握以下几个原则，一是要有超前性、高起点；二是重视规划管理，严格按照规划执行。

2.2.4 建立健全宅基地审批制度

改革和完善农村宅基地审批管理办法。根据浙江省省台州市下达的农村宅基地占用农用地的计划指标和农村村民住宅建设的实际需要，于每年年初一次性向浙江省省台州市申办农转用手续，依法批准后逐宗按户批准供应宅基地。

2.2.5 探索农村宅基地创新机制

首先，通过宅基地整理，清除应拆未拆和非法占地，逐步消灭“空心村”，收回村庄规划区内空闲地和自留地，统一由村集体安排使用，可以很好缓解农民建房难这个农村老大难问题。每年我市安排800亩的用地指标用于农村住房建设，平均到全市995个行政村，每村不到1亩，所以农民建房靠下拨土地指标很不现实，宅基地“三统一”是当前农村个人建房的最佳出路；其次，通过科学规划合理测算，村庄多余的宅基地还可以复垦，获取复耕指标，可以缓解城市基础设施建设和重点项目用地空间不足困境；第三，宅基地整理有助于解决“三农”问题，促进农业增效、农民增收、农村公益事业和面貌持续改善。

2.2.6 尊重历史，面对现实，分类处置

坚持依法依规原则，根据土地登记“依批准”规定、《浙江省村镇规划建设管理条例》、《浙江省违法建筑处置规定》、《临海市农民住宅用地管理办法》等法律法规、政策，办理直接发证或补办手续后发证。坚持公平原则，根据违法占地建房程度区别处罚轻重，明确统一标准进行处理（处罚），并通过集体讨论决定违法用地处置方案。坚持公开原则，调查数据经村两委核实、确认后公开，拟定处理方案在村公告栏张榜公布，保证村民和被处理人的知情权，接受群众监督。坚持惠民原则，在法律法规允许的前提下，拟定处置方案时兼顾违法建房轻重程度后取最低限执行，处置时由乡镇人民政府与行政执法部门集中处理（处罚），确保行政处罚“一事不再罚”。

2.2.7 准许农村宅基地在一定范围内流转

宅基地使用权属于农民享有的主要财产，也属于我国物权法调整的范畴，宅基地使用权应该和其他财产权一样，能交易、抵押、流转等，才能充分发挥其效用，并在一定程度上促进经济的发展。

结束语农村宅基地确权登记发证牵涉广大群众的切身利益，是明晰农村宅基地产权关系，是推进农村土地制度改革，促进农民增收、农村发展的重要手段；是解决农村土地权属纠纷，维护农村社会和谐稳定的重要基础。通过开展宅基地确权登记发证工作，妥善处理宅基地管理的所遗留问题，可以防止占用耕地，促进农村和谐稳定发展。

参考文献：

[1]《中华人民共和国物权法》[S].

[2]《中华人民共和国土地管理法》[S].

[3]《确定土地所有权和使用权的若干规定》[S].

[4]《国土资源部农业部财政部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号）[S].

[5]《国土资源部中央农村工作领导小组办公室财政部农业部关于集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）[S].

[6]《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地地确权登记发证工作的意见》 （浙政办发〔2014〕73号）[S].

作者简介：颜煜（1974-），男，贵州纳雍人，本科，测绘工程师，研究方向：测绘技术。