全媒体视角下的政府信息服务类型及其特点

李永忠,黄雅玲

(福州大学 经济与管理学院， 福建 福州 350116)



全媒体视角下的政府信息服务类型及其特点

李永忠,黄雅玲

(福州大学 经济与管理学院， 福建 福州 350116)

如何有效便捷地向社会提供多种多样的信息服务已成为当前政府信息服务发展的一大趋势。在互联网时代，其服务方式不可避免地与网络紧密结合，服务的主体也必然发生改变。为方便政府能在互联网时代向社会提供更好的信息服务，笔者在对大量文献资料研读的基础上，依据服务方式、参与主体和数据来源对政府服务类型和特点进行分析，可为政府提供更好的信息化服务提供借鉴。

全媒体；政府信息服务；服务模式；服务方式；参与主体；数据源

在公共管理向公共服务转型之际，政府职能也逐渐由社会统治职能向为经济与社会服务职能转变，政府信息管理模式也由管理型趋向于服务型。当前，“全媒体”逐渐成为人类全面掌握信息的集大成者。所谓的全媒体，就是数和象在天、地、人之间变动和周流而建立的备包有无的媒体形式。然而，我国政府信息服务水平目前尚落后于世界平均发展水平，前期的目标战略与制度建设不完善，使得后期实际应用与合作发展阻碍重重。以电子政务为例，我国政府的电子信息服务水平及对电子政务的处理水平均与世界发达国家的发展水平存在很大的差距，具体表现在：政府门户网站的在线申办水平低下，文件下载及在线预约等速度慢；缺少双向沟通，网络征询、民意调查、网络问卷或访谈等在线互动形式不完善；各个职能部门网站不能较好地实现无缝对接，对公众及企业等用户使用造成困难。因此，理清全媒体环境下政府信息服务模式的类型及特点，借鉴西方有效模式，结合我国国情，因地制宜，发展具有中国特色的政府信息服务模式是当务之急。

文章基于全媒体视角对我国政府信息服务模式的类型及其特点进行研究，以期推动我国政府信息服务迈上新台阶，从而使我国企业和个人能够更加快速、便捷地获取政府信息。

一、依据政府信息的提供方式分类

《中华人民共及国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)要求：“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”“可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。”[1]因此，政府信息主要通过公共图书馆或档案馆、政府门户网站、政务微博向公众开放。

(一)公共图书馆或档案馆提供的政府信息服务

《条例》实施以后，图书馆、档案馆被选为政府信息服务的窗口，大部分图书馆及档案馆正在积极改变其传统形象，进行整改，开拓了信息查阅、下载、咨询等服务的便捷途径。

首先，图书馆和档案馆应改变传统观念，积极采取信息服务措施，完善硬件与软件设施。建设政府信息专门阅览室，添置相应的设施、设备以及提供政府信息的阅览、查询、扫描、复印、咨询、申请等服务；完善文献检索、下载应用，数字化存储及信息传输共享等后台系统[2]。

然后，明确政府的财政投资、制定相关法规条例的责任，政府部门对图书馆和档案馆的政府信息公开实施情况进行监督和考核[3]。

最后，图书馆应加强与政府机构合作对政府机构提供的公开信息进行组织整理，并面向公务员、公众及企业开展政府信息利用的培训。

此外，政府门户网站方便短期保存，但在长期存储方面便存在缺陷。为方便公众查询、下载政府的非即时信息，可以借鉴美国等发达国家选用政府出版物托管模式以长期存储政府信息并向社会开放[4]。

(二)政府门户网站提供的政府信息服务

1999年1月22日“政府上网工程启动大会”以来，我国各地区、各级层政府积极开发完善门户网站，实现政务数字化、信息化、公开化，提升行政部门透明度，强化与群众的在线沟通。网络成为密切联系群众及提供政府信息的重要工具。据统计，全国各地区行政部门以及各职能部门开设的政府门户网站总计84 094个。其中，因存在信息更新不及时、内容发布不准确、咨询信件长期不回复、服务不实用等严重问题关停16 049个，约占19.08%。为提供更加有效便捷的政府信息服务，各级政府正在进行整改的共有1 592个。了解门户网站的发展趋势有助于科学合理地建立快捷高效的政府网站。其主要有以下几个方面的发展趋势：

“一站式”服务。在横向上，整合各个部门的社会服务功能，包含医疗卫生、社会保障、教育、养老以及税收、营业执照等方面的信息，清除社会公众在各个行政部门的门户网站平台上变更所带来的繁琐程序。“一站式”服务可以有效避免数据重复，统一数据标准，建立整合数据库，实现数据共享[5]。可以直接办理各种相关的具体事项。

人性化的便民服务。在纵向上，以促进社会公众的生活便捷化为主要目的，中央建立一个统一的拥有标准化界面的政府门户网站，有效融合中央与地方各级政府以及向社会公众说明各级各地的行政部门提供的具有地方特色的服务。社会公众可以以任意一个行政部门门户网站为接口，成功地与其余行政部门对接，满足其行政事务需求及信息需求。

良好的信息公开制度。除涉及国家主权及安全等保密信息以外，政府应该将其余信息对公众开放，提高政府的公开透明水平，实现政务公开，塑造阳光政府。并且，各级政府需要加强与公众的交流互动，了解公众的信息需求，及时有效地提供公众需要的信息，保障公众快捷无障碍地获得公开信息[6]。

设置专业机构和人员研究政府门户网站的政务大数据以及大数据如何有效支持领导层做出符合民意、民情、民心的决策。例如美国联邦政府网站管理者委员会网站量化分析分会，发布了多份基于大数据分析技术开展政府网站精准分析和服务优化的研究报告。

(三)政务微博提供的政府信息服务

2011年中国进入“政务微博元年”，政务微博迅猛增长，新浪微博迅速被公众当做进行网络问政的重要渠道。从2010年10月到2011年10月，在新浪网上注册的政务微博总数从552个迅速上升至18 132个，提高了31.85倍。其中包含9 778个机构微博，占53.93%；官员微博8 354个，占46.07%。

2012年我国在新浪网上注册的的政务微博总量以231%的速度迅速增长。政务微博数量增添41 932个，总数达到60 064个，且政务微博数量增长分布在全国各地，表现出地域分布的广泛性这一特点。除此以外，政务微博逐步表现出“一站式”服务的趋势，协同机构微博与官员微博，整合散落在各个互联网平台上的信息。各部门高层领导均表示高度重视政务微博在提高行政部门的公开度与透明度的作用，确保信息畅通无阻，使得中央部委微博陆续开通，各厅级行政部门开设政务微博总数达135 个，各省级人民政府开设新浪官方微博总数达到22个。

2013年政务微博总数增添了40 087个，以66.74%的速率持续增加。国家层面的政务微博的陆续开通是2013年的一大特点，国务院各职能部门及其直属机构开通的微博总数达77个。此外，2013年的另一特色是司法机构的政务微博迅猛增长。在影响力方面，最高人民法院开通政务微博，以及全国法院微博发布厅(首个上至国家级别下含全国31个省级机构的微博发布厅)；在地域分布方面，各省高级人民法院总计开设了31个政务微博，地方中级人民法院开设微博数超过了150个。

政务微博具有时效性、便捷性及互动性强的优点，但也在信息发布系统性、信息内容权威性、信息传播可控性方面存在缺陷。

二、依据政府信息服务的主体分类

政府信息服务的主体分为政府内部及外部，内部的信息主体有公务员及职能部门，外部的信息主体有公众及企业。按照其主体划分，分为政府主导、市场引导及公众参与三种模式[7]。

(一)政府主导型

政府主导模式是指行政机关利用行政手段、法律手段、经济手段实现信息资源合理配置，它是具有较高权威性的信息资源服务模式。由政府部门主导信息资源配置有利于统一数据标准，有效整合信息资源，实现数据共享，避免政府、公众及企业在信息资源的收集及利用上出现各自为政、孤立隔绝的问题。例如，行政部门利用公共图书馆及档案馆，构建新的信息资源贮存、查询、下载等渠道，表现行政部门对信息公开采取积极的态度，努力提升其获取速度，完善其内容，扩宽其传播渠道，优化其资源配置。政府主导模式包含常规作业、咨询决策、贡献利益、应急处理四种具体模式。

常规作业模式是指政府承担那些由于周期较长、投资金额较大、可盈利性较低导致企业不愿承担的信息资源基础性设施，包含信息资源基础设施建设、基础数据库建设、数据标准建设、法律法规建设等。这些工程不直接形成经济利益，而形成社会利益。其侧重于政府的责任与义务导向。

咨询决策模式是指行政部门以制定与客观规律和民意相符的、合理合法的决策为目的，从而实施的行政部门与社会公众之间的双向交流沟通的决策制定流程，主要以互联网为交流平台，全面认识公众的信息需求。其侧重于政府的沟通导向。

贡献利益模式是指政府依据拥有信息资源的各个行政部门向社会公众提供的信息资源的数量、质量以及用户满意度确定其利益获取多少的配置模式。在信息时代与知识经济中，信息具有高附加值与高增值性，导致政府部门不愿与其他部门分享信息资源，形成了政府部门之间的“信息壁垒”。为了打破政府不同部门之间因为利益竞争导致的“信息壁垒”，可采取有效的激励模式，即根据政府部门对公众提供信息的数量、质量及公众满意度，决定各个政府部门相关的利益分配。其侧重于政府的激励导向。

应急处理模式是公共事件、重大自然灾害或政府管理危机突发时，政府启动应急处理模式，以命令及约束等规定性或强制性手段整合整个地区及行业的信息资源，保证应急信息的正常获取与服务，并将所掌握的信息在最短时间内，及时准确地报送上级领导，并在最大程度上向公众公开披露，使整个事件透明化，平息谣言和公众的猜疑及惶恐。其侧重于政府的约束导向。

(二)市场引导型

市场引导模式是由于部分政府信息是准公共物品，并且由于信息资源日益复杂，导致政府信息部门的运行不善，负担沉重，从而在信息服务领域引入市场机制，合理配置资源。其包含特许经营、用者付费、委托代理及公私合作四种具体模式。

特许经营模式主要适合具有非竞争性、一定的排他性的政府信息产品的生产和经营，生产和经营的主体是企业。其运作方式为：首先，政府与企业按照“自愿平等、协商一致”的原则订立相关的法律合同，就信息经营相关问题达成协议，并明确行政部门与企业之间的法律关系，即行政部门赋予企业在合同期内及合同规定的范围内享有特定政府信息的特许经营权，并容许其对信息进行处理利用。其次，企业向信息服务消费者收费用以回收成本并获得盈利，信息服务的收费标准必须取得信息部门的审批。特许经营模式有利于行政部门减少对信息资源的投资，并借助企业的管理方法、先进技术、市场经验，向公众提供更好的服务，也有利于公司在此模式中凭借与行政部门的协作获得盈利。当然，为防止企业危害消费者的行为出现，需要政府加强对特许经营权行业准入及价格、投资等方面的管理，完善相关法规。

用者付费模式指利用价格杠杆，让企业与公众在实际的政府信息服务过程中，向信息服务的提供者缴纳费用，同时由信息的市场价格以及消费的信息数量及质量决定付费金额。用者付费模式适用于具有较高的排他性及竞争性，较低的公益性及共享性以及使用边际成本较高，更类似私人产品的强竞争性信息。采取用者付费模式有利于政府部门克服由于提供免费信息而产生的惰性及推诿，以及信息资源的短缺及浪费，并且提高政府部门在信息服务方面的积极性及主动性，避免政府信息出现更新不及时、反馈不回应等问题。同时，用者付费模式存在价格制度不规范、收费标准不统一、相关法律不健全、监督不到位等问题。

委托代理模式又称合同外包模式，其运行方式为：首先，信息部门界定出具备强竞争性信息的数量及质量，根据招标承包的竞争机制及市场机制，对外向专业化的私营部门征求委托方，将部分信息资源的开发与服务工程委托给一些承包商。然后，承包商与政府签订委托合同，规定双方的权利义务，即政府向承包商支付信息生产及服务的费用，同时要求企业达到其标准及需求，并无偿地提供信息给消费者使用。委托代理模式有助于提升信息生产与服务的科技水准，降低成本、节约开支、提高效率，优化资源配置，缩小政府规模，同时又使承包商在一定范围内自由支配资源，满足公众多样化的信息需求。其与特许经营模式容易混淆，主要区别在于：委托代理模式中政府向承包商支付费用，承包商免费向公众提供信息服务，而特许经营模式中企业向政府缴纳费用，并向公众提供有偿服务[8]。

公私合作模式适用于具备非竞争性、一定的排他性的政府信息产品的生产和经营，生产和经营的主体是政府和企业合办的第三方机构。公私合作模式指公共部门与私人部门以伙伴关系签署协议，明确规定双方的权利义务，共同生产信息及提供服务，以满足社会对某些政府信息服务的需要。其模式有利于政府部门减缓财政压力，保证技术的先进性，提高政府信息服务的生产能力及服务水平，降低政府的投资风险及技术风险；向公众提供更加灵活及个性化的信息产品及服务；整合公共部门与私人部门的资源，优势互补，促进信息资源的合理配置。通常情况下，公私合作模式在越发达的市场经济体制及健全的法律制度规范下越容易发挥效用。

(三)公众参与型

公众参与的形式包含线上交流、门户网站、电子信箱、官员微博与机构微博等，内容涉及与社会公众利益有关的政治、经济、社会、文化等方面的政府信息[9]。公众参与型模式有政民互动、社区自治、个人自愿、第三方参与四种具体模式。

政民互动模式即政府利用报纸等传统媒体、互联网等新媒体、朋友圈等自媒体，以互动交流等方式收集、整合公众对政府的建议及意见，并向公众传达行政部门的意愿及政策，保证行政部门与社会大众之间的交流。政民互动模式有利于解决行政部门与公众交流不畅通的问题，维护公众的知情权及参政权。

社区自治模式是指将城乡基层社区中的文化、医疗、卫生、社保以及社会服务等政府信息资源，以内部局域网为平台，向居民提供服务，促进其自我管理及自我服务。社区自治模式有利于收集、生产基层中的超出政府管理范围的敏感性公共信息，这些信息直接来源于基层社区，与基层事务及其他政府业务活动有密切联系。有利于减少政府信息部门的管理层次及管理活动，精简机构，有助于公众积极介入基层事务，促进信息服务的民主化。

个人自愿模式是公众以相互尊重、自愿互助为前提，以尊重隐私为基础，以自愿倾诉、自愿参与及主动反馈为方式，在法律法规许可的前提下，积极分享信息资源。但要适当引导个人自愿模式，谨防虚假信息、恶意中伤。

第三方参与模式主要指介于行政部门及私人部门之间第三部门，其具有贴近民众、行动灵活及勇于创新的独特优势。利用第三部门有利于强化政府信息服务的民主性，提升其使用效率和扩展其收益群体，并且拓展其途径和领域。

三、依据数据源分类

在新公共管理模式——数字时代治理(Digital-Era Governance，DEG)模式中[10]，政务大数据发展的根本动力和主要方式在于政府主导[11]。因此政府负有制定大数据发展战略目标和制度标准、建设基础设施设备等责任。我国政府应当充分了解政务大数据的特性和利弊，以大数据采集、存储、处理以及应用为建设架构，改进创新政府信息服务模式[12]。

相对于传统数据，大数据具有数据大量化、处理快速化、数据多样化、重要性低和精确度低5个特点，即Volume(数据规模大)、Velocity(处理速度快)、Variety(数据类型多)、Value(价值密度低)、Veracity(数据准确性低)。在利用大数据时应该尽量避免将政务大数据视作开放数据、海量数据和共享数据，并且警惕政务大数据被恶意使用或过度滥用、互联网公司侵害国家数据主权以及大数据带来的信息歧视[13]。

政务大数据有以下优点：一是大数据技术对海量数据的挖掘分析有利于政府更好地理解公民需求、行为及态度，并且及时有效提供相关信息，满足其信息与服务需求；二是大数据的应用有助于推进行政部门信息公开、数据共享，加强政府透明度，提高行政部门信息服务效能[14]；三是大数据收集的海量信息，有利于帮助决策者做出科学、合理并且符合民情的决策；四是大数据有利于信息在行政部门与社会公众中的双向流通，公众可以更好地参与到政府工作之中，与政府分享信息，形成政府和公众共同参与的政务决策机制[15]。总体而言，政务大数据塑造了整体性、透明化和服务型政府。

大数据依据来源不同，可以分为政府内部业务大数据、政府在线服务平台用户行为大数据、外部互联网用户舆情大数据这三种[16]。

第一，基于政府内部业务大数据的政府信息服务模式指整合集成政府机关内部跨部门、跨领域的业务信息，并在其基础上进行服务创新，以及分析核心数据，融合信息并提供服务。

第二，基于政府在线服务平台用户行为大数据的政府信息服务模式。这种模式以用户为本，动态监测分析用户在政府网站的访问记录，如关键词、登陆页面、站内搜索、栏目流量等，充分了解用户的信息需求变化及满意度，建立用户及政府之间的双向沟通渠道。

第三，基于外部互联网用户舆情大数据的政府信息服务创新模式。其通过分析公众在互联网上对政府信息的期望，了解群众对行政部门服务的满意程度，以此为依据将旧有模式改善为更加快速、准确、有效的模式。

[1] 国务院办公厅.中华人民共和国政府信息公开条例[EB/OL].( 2007-04-24)[2016-06-18]. http://www.gov.cn/zwgk/2007-04/24/content_592937.htm.

[2] 陈晞.公共图书馆深化政府信息服务的发展思考[J].图书馆杂志,2011(8):49-51.

[3] 谢欢.公共图书馆政府信息服务现状及措施研究：基于江苏省公共图书馆政府信息服务的调研[J].图书馆建设,2010(3):86-92.

[4] 陈建霞.共图书馆开展政府信息服务要面临的问题及对策[J].内蒙古科技与经济，2011(1):121-123.

[5] 郭海明,吴彩凤.面向用户的图书馆“一站式”政府信息服务[J].图书馆理论与实践,2012(5):14-16.

[6] 施文蔚,朱庆华.信息构建在政府信息公开中的应用：以政府网站信息公开栏目建设为例[J].图书情报工作,2009(1):121-125.

[7] 易臣何.政府信息服务的几个基本模式探讨[J].情报理论与实践,2011(7):34-37.

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[14] JOSEPH R C, JOHNSON N A. Big Data and Transformational Government[J]. IEEE Journals & Magazines，2013(6): 43-48.

[15] LIAO Z P, Using Big Data to Achieve Good Governance: A Feasibility Study on Introducing Cyber Opinion into Government Decision-making Process[EB/OL]. (2015-11-11)[2016-06-18]. http://www.teg.org.tw/web_en/research/view.do id=1364456440299.[16] 于施洋,王建冬,童楠楠.大数据环境下的政府信息服务创新:研究现状与发展对策[J].电子政务，2016(1):26-32.

(责任编辑：蔡洪涛)

Types and Characteristics of Government Information Service from the Perspective of all Medias

LI Yongzhong, HUANG Yaling

(School of Economics and Management, Fuzhou University, Fuzhou 350116, China)

Nowadays, it’s a tendency for governments development that how to serve a great diversity of information for social. At the age of the Internet, the way of information services inevitably combined with the net. Besides, the information principal suppliers must make a change when market is evolving and society is making a progress. In this paper, the way of service, the information principal suppliers and the data sources were learned on the basis of variety of literature, in order to provide the government information service for the mode of innovation.

all media; government information service; mode of information service; way of information service; participant; data sources

2016-06-25

福建省高等学校2011年度教学质量与教学改革工程项目“信息组织精品课程建设”(闽教高〔2011〕69)

李永忠(1963—)，男，新疆奇台人，福州大学经济与管理学院副教授，研究方向为电子政务理论与技术、两岸信息产业合作理论与政策、公共管理教学理论与方法。

D63-39

A

1008—4444(2016)05—0064—05