对政府主导跨流域调水生态补偿的思考

丰晓萌

(华北水利水电大学 法学与公共管理学院，河南 郑州 450046)



对政府主导跨流域调水生态补偿的思考

丰晓萌

(华北水利水电大学 法学与公共管理学院，河南 郑州 450046)

跨流域调水的生态补偿是平衡跨流域调水中调水区与受水区利益的办法，也是水生态保护的重要手段。我国的水资源权属制度决定了政府在调水中处于主导地位，政府主导也有效地解决了跨流域调水涉及面广、所涉利益复杂、补偿方式需要多样化的问题，也符合了水资源的公共产品的特征。但是，目前我国政府主导的跨流域生态补偿也存在着法律不完善、补偿资金规模小、补偿方式单一等一系列的问题亟需解决。因此，我们需要借鉴国际先进经验，结合我国的实际情况，在政府主导的原则下引入市场配合和公众参与，多方面拓宽生态补偿资金的来源，构建我国的跨流域调水的完善法律制度。

跨流域调水； 生态补偿； 政府主导

水资源作为一种重要的能源，在我国的经济发展中起着重要作用，但是我国的水资源不丰富，而且分布不均匀，呈现东南多西北少的特点，严重地限制了我国经济的发展与人民生活水平的提高，因此，跨流域调水成为了我国水利发展的一个显著特点。跨流域调水是指修建跨越两个或者两个以上流域的调水工程的建设，将水资源从比较丰富的流载转移一部分到水资源比较缺乏的流域，来达到调剂水资源的供应量，最终解决缺水地区水资源匮乏问题。

一、跨流域调水的生态补偿概述

生态补偿是指以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场的手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。

水资源具有流动性，而一个流域则是一个生态整体，因此对一个地区水资源的改变也会影响整个流域的生态和经济。跨流域调水是人类改造自然的行为，增加了水资源调入地区的额外水量，可以增加受水地区的居民的生活用水，可以改善其农业生产环境，还可以扩大区域农业的灌溉面积，提高地区粮食产量，同时还可以为受水地区提供水电，使地区的工业得到发展 ,促进受水地区的经济、文化、教育事业的发展，增加水资源调入地区的湿润度，并对水资源调入地水质进行中和，可以改善受水地区的水质和自然环境。但同时调水区为了保证水质和水量，必须进行非常严格的生态保护，牺牲了自己地区的发展机会，投入了大量的人力财力，也可能淹没调水地区的土地，形成大量移民，成为利益的受损方。受水区则享受了这种水资源利益，造成了双方利益的严重失衡，如果不对利益进行平衡，会引发重大的社会矛盾。 而对这种利益进行平衡的最好方法已经在理论和实践上得到公认，即是生态补偿。

因此，跨流域调水的生态补偿有一定的特殊性,它不以违反环境法的强制性规定为前提,不以造成环境污染和破坏为要件,不是对受害者进行的赔偿和补助,而是基于公平、正义和秩序等法学价值,对流域生态系统提供服务和享有相关利益的重新分配。

二、跨流域调水生态补偿的政府主导的必要性

(一)我国的水资源归国家所有

在我国，还没有建立完善的水权制度，水资源的权属和权利分类不清楚， 根据宪法、水法以及物权法的相关规定，国家拥有水资源的所有权，国务院代表国家行使所有权，单位、个人只能享有水资源的用益物权。而且目前我国法律中仅规定了水资源的国家所有权和单位个人的用益物权,并没有赋予各级地方政府对水资源进行分配的权利,也即各级政府并无水资源的使用权。那么，跨流域调水时，就不是各地方政府的水资源使用权的交易，而是国家对水资源进行宏观调控配置。例如南水北调工程，是从全局出发进行的重大的国家生产力布局，其水量就必须由国家进行统一的调配和互补。因此，我国的水权制度决定了跨流域调水的法律性质，也决定了跨流域调水必须由国家主导，仅靠市场无法实现对水资源的合理配置。

(二)跨流域调水涉及面广，利益复杂

跨流域调水是一项耗资巨大、影响甚广的工程,涉及的区域比较多，比如南水北调中线工程，就涉及到了河南、河北、天津、北京多地，其反映的流域、区域、政府、个人之间的矛盾也非常复杂,涉及到了不同流域地区的政府政治、经济等方面的权力，跨流域调水涉及的都是同样层级的省级政府，造成了不同流域的地方政府缺乏沟通和配合的不利局面，而各个地区的经济发展水平又极不平衡，各方对水资源的开发利用以及保护的分歧很大，协商成本很高，各省都试图以最小的代价换取最大的利益，都想“搭便车”，也严重的加剧了调水区和受水区之间的矛盾，而且其中涉及的用水单位、个人主体的利益更是多元复杂，难以通过市场有效协调，只有通过国家的宏观调控,才能既保证水资源配置的效率,又能基本保证配置的公平，才能平衡各方的利益，解决贫富差距加大的问题。

(三)水生态利益具有公共性的特征

水资源是典型的公共资源、公共产品，在利用的时候，其生态利益具有非竞争性和非排他性，对水资源的保护往往产生正外部性，跨流域调水往往涉及不同的省份，如果完全交给市场调配，则会产生“搭便车”的情况，甚至会因为市场的失灵发生“公地的悲剧”，造成更大的生态恶化，因此需要国家进行宏观调控。

跨流域调水工程往往规模很大，所需资金比较巨大，而工程建成、制定水价的时候，又不能像普通商品一样，只考虑成本、利润、税收等，还必须考虑社会的承受能力，不能因为水这种社会民众必需的基础公共品的价格过高而制约了经济发展，影响了普通老百姓的生活，那么这类工程的经济收益周期就会非常长且并不明显，甚至在长期都会处于入不敷出的状态，基于理性经济人考虑，私人不愿意在这类工程上投资，只有国家才会不考虑经济回报先行投资这类公益性工程，国家投资跟私人相比，具有更明显的财政优势，国家对水资源的价值也有着更全面的衡量，不只局限于投入产出的对比，更多地考虑水价对社会经济发展以及水资源节约保护的影响，可以保证整个跨流域调水活动更加公平合理。

而跨流域调水的利益平衡是对调水区的生态补偿，生态补偿的内容应该包括调水区的生态保护成本、污染治理成本、为保证水源质量而丧失的社会经济发展的机会成本以及水量减少带来的生态损失。这些成本都带有公共性的特征，尤其是生态成本、机会成本，根本无法通过市场来衡量，只有国家才能在客观的立场上进行客观的补偿，平衡各地的经济发展水平和生态环境保护水平，而且从政府的财政收入中预算补偿资金，则保证了补偿资金的可靠性、稳定性，呈现出强大的财政优势。对于调水区的复杂的社会利益群体来说，虽然因为调水利益受到了损害，应该得到补偿，但是由于利益诉求多元化，补偿资金无法以合理的市场交易手段直接分配到私人手中，只能是政府作为代表受偿，再进行宏观的配置。

(四)跨流域调水的生态补偿方式需要多样化

传统的生态补偿方式主要是资金补偿和实物 补偿，但是需要补偿给调水区的不仅仅只有可以衡量的经济损失，还有为了保护水源而对传统生活方式的改变，例如为了保护水源而进行的产业调整，必须关停传统污染较大的产业，农业种植也需要改变方式，被调水工程淹没的土地的居民的搬迁、生活的长远保障等。这些损失仅仅依靠资金的输入根本无法彻底长远地解决，授人以鱼不如授人渔，这就需要以其它的方式进行补偿，比如说优惠政策补偿、项目补偿、技术 补偿、产业结构的调整，而这些补偿方式依靠市场根本不可能实现，只有靠政府进行主导。

综上所述，在跨流域调水的生态补偿中，必须由政府做为主导，这是由我国现行法律和调水的性质决定的。我国目前的实践中也是以政府作作为主导的，但是由于我国跨流域调水的经验不足，即使是由国家进行宏观调控，也依然存在着一些问题亟需解决。

三、跨流域调水政府主导存在的问题

(一)相关法律制度不完善

我国的宪法与物权法规定了国家对水资源的所有权，国家有权对水资源进行初始分配，政府代表国家对经过初始分配的水资源进行行政管理，这是在跨流域调水中政府作为主导的法律依据。但是，对于生态补偿却处于试点阶段，缺乏系统的法律规定，2014年新修订的环境保护法也只是原则性的提出了生态补偿问题，并没有对生态补偿进行具体的规定。跨流域的生态补偿主要靠政府的规范性文件来推行，这些规范性文件 来自不同级别的政府、环保部门、水利部门、流域管理部门等，相对比较散乱，缺乏系统性和统一性，效力级别不够，无法在制度层面上协调跨流域调水时不同区域之间的权利义务，所以无法保证跨流域调水生态补偿的稳定性和长期性，这会极大的损害调水区民众生态保护的积极性。

因此,不管是出于对跨流域调水生态利益失衡进行调整的现实需求,还是出于完善我国法律制度体系的需要,我国都应建立跨流域调水生态补偿法律制度体系。

(二)公共财政资金有限，补偿太低

跨流域调水的生态补偿资金主要来源于财政拨款，中央对地方政府的纵向支付，而国家在核算补偿资金的时候，并不是以市场作为标准，按照调水区受到的实际损失进行核算的，尤其是生态损失，更是没有具体的标准，而是按照财政预算的一定比例进行拨款的，在我国目前的经济发展阶段，这个比例并不高，这就导致了补偿资金有限补偿标准过低的问题。在跨流域调水中，调水区往往是经济发展相对落后的地区，在调水的过程中受到的损失不能得到及时弥补会更加加剧调水区的经济发展速度，严重的损害了调水区进行持续生态保护的热情，而经济水平本来就较高的受水区，在得到了优质的水资源后，经济速度会更快，这加剧了调水区与受水区社会经济发展水平的差距，不利于社会矛盾的解决，违背了客观、公平的原则。

(三)政府公共补偿标准单一

政府财政进行公共补偿缺乏市场的灵活与迅捷，比较僵化和滞后。即使在同一个跨流域调水工程中，所涉及的不同地区的生态环境及经济发展水平都不一样，对水源质量的保护和改善所需的成本不一样，由于调水对当地的经济发展影响的程度也不一样，而政府在调水生态补偿方面，往往采取统一的补偿标准，不能体现公平的原则，使得生态产品的价值不能得到真正的体现，也不利于对生态环境进行保护。

(四)公共财政补偿效率低下

跨流域调水时，是国家对水资源进行的宏观配置，在这种配置中，地方政府缺少话语权，也没有地方之间的平等协商，因此在补偿时，并不是地方政府之间的横向支付 ，而是中央对地方的纵向支付。纵向支付虽然力度大，但是中央对地方信息了解有一定的滞后性，而且往下拨款时，要经过层层的克扣，并不能全部的用于生态补偿，致使生态补偿资金的利用效率低下。

四、跨流域调水政府主导的主导的完善

(一)完善相关立法

跨流域调水生态补偿制度的完善首先应该完善相关立法，建立稳定统一合理的生态补偿法律制度有利于我国生态环境的保护，也有利于降低在进行跨流域调水时所带来的社会负面影响，缓和地区矛盾。

我国构建跨流域调水生态补偿法律制度，是协调跨流域调水沿线的各方利益关系，推进我国生态文明建设的制度保障。跨流域调水作为大规模的人为再次配置水资源的行为，跨流域调水工程的实施、使用和管理等过程中的复杂因素增添了水量失控、水资源污染和生态失衡等问题发生的可能性，从而使跨流域调水沿线的各方利益更加难以协调，生态补偿面临的形式更加严峻，因此构建跨流域调水生态补偿法律制度，利用法律的权威性和稳定性，能够为生态补偿提供更加强有力的法律支持和严格规范。

笔者认为，我国可以建立一个总体的流域生态补偿制度。这一法律制度中应包括流域内的生态补偿和跨流域调水生态补偿。综合我国的跨流域调水生态补偿和流域内生态补偿实践经验、我国已有的相关法律法规和我国已经推行实施的政策中的科学的、合理的部分，制定一部专门性法律。此部法律中需对流域生态补偿的一般性规则和原则进行规定。同时以专章的形式对跨流域调水生态补偿进行规定，可以对跨流域调水生态补偿进行全面的规定，同时还可以充分利用国内外流域生态补偿的成果，使调整跨流域调水生态补偿的法律体系更加完善。

(二)多方位筹措资金

以我国目前的经济发展水平，跨流域调水的生态补偿资金非常有限，中央的财政支付，无法弥补调水区的所有损失，地方政府又对中央投入的依赖过大，要想解决这一资金难题，还需要向社会多方位筹集资金。借鉴发达国家的生态补偿经验，对生态保护进行广泛的宣传，使环境保护的观念深入人心，激起公众参与生态保护的热情，通过向社会发行环保彩票、接受社会捐赠、设立慈善基金等方式增加生态补偿资金的来源。也可以通过税收、财政政策的优惠，引导企业和非盈利性资金参与到水生态保护的活动中，使跨流域调水的生态补偿呈现多元 参与的合理机制。使水生态利益这种公共产品真正做到和每个利益相关主体密切联系。

(三)多方式、多标准进行补偿

政府僵化的一刀切的补偿方式，会使调水区未来的生活产生担忧，无法保持生态保护的长期热情，而跨流域调水的水生态工程建设却是一个长期的过程，因此，为了保证水源的长期稳定，必须通过多方式、多标准对调水区进行生态补偿，以解决调水区民众的后顾之忧。因地制宜，根据不同地区的经济发展水平、土地状况、水资源状况等制定不同的补偿标准，以保证生态补偿的公平合理。除了以立法的形式使水生态补偿机制保持长效稳定外，还应采取一些长期的补偿方案，比如说，对调水区进行项目补偿、技术补偿、长期的政策优惠倾斜，在调水工程开始发挥出经济效益之后，国家应该退出生态补偿的主要出资者的地位，让受水区对调水区的受损者提供长期甚至是永久性的补偿，以保持双方利益的平衡。

(四)以市场手段作为弥补

虽然历史实践经验证明，跨流域调水必须由政府进行主导，我国现行的法律也决定了政府的主导地位，但是，我们依然得承认，从长远的发展来看，跨流域调水生态补偿的长期稳定建设离不开市场的配合。水资源的市场化也是国际发展趋势，市场在资源配置中的一些优势是政府配置无法比拟的。因此，我国的跨流域调水生态补偿机制也应该在政府主导下引入市场机制。市场机制的运行需要建立完善的水权制度，如果我们建立了水资源权属制度，赋予地方政府明确的水资源用益物权。那么国家在完成水资源的初始分配之后，对于调水区的生态保护成本、污染治理成本、水量的减少数额等可以具体量化的损失，地方政府可以进行平等的协商，由受水区补偿给调水区，这样的补偿价格由市场决定，更加公平合理。而对于无法在市场上进行衡量的生态价值，则依然由国家进行宏观调控，从经济的平衡发展角度确定补偿标准，以财政、税收等方式解决。

如我国的南水北调工程是根据我国的客观现实及水资源市场的实际情况，按照政府的宏观调控、水资源的准市场机制运作、企业化的管理和水用户的参与进行的规划。“中线成立由国家控股、地方参股的干线调水有限责任公司，干线调水有限责任公司和省供水、配水公司之间、供水公司与水资源用户之间是买卖关系。同时还建立和完善了水价形成机制和计收办法。同一地区的不同行业执行不同的水价收费标准，不同水源执行统一水价，实行水的定额管理，运用阶梯水价。”此种水价的制定强调了环境水价，是生态补偿的一部分。这些尝试为我国建立跨流域生态补偿法律制度提供了非常宝贵的实践经验。

(五)建立有效的社会监督机制

跨流域调水的涉及的利益非常复杂，与调水区受水区的居民利益密切相关。因此，跨流域调水生态补偿必须坚持公众参与的原则。跨流域调水生态补偿必须充分考虑相关群众的需求和利益。一定要鼓励公众的广泛参与，并要多听取公众的意见，接受公众的监督。我国目前公众参与的最有效的方式就是对跨流域调水的生态补偿进行监督，监督的有效途径则是向法院提起诉讼。新修订的民事诉讼法和环境保护法都已经明确规定了环境公益民事诉讼制度，有关机关和环保团体都可以向人民法院提起环境公益诉讼，但是并没有赋予普通民众的公益诉讼权利，这在跨流域调水的公众参与中是一种遗憾，因为只有利益密切相关的社会民众才对跨流域调水生态补偿的资金募集和使用有着关注的热情，也只有民众的参与热情被激发出来，才能使跨流域调水中的水质水量长期得保障。因此，跨流域调水的法律制度构建中，应该制定出明确的公众参与途径，使公众参与社会监督贯穿于跨流域调水活动的始终。

(责任编辑：袁宏山)

Ecological Compensation of Government-led Inter-basin Water Transfer

FENG Xiaomeng

(North China University of Water Resources and Electric Power, Zhengzhou 450046, China)

Cross river basin ecological compensation is the solution to balance the inter-basin water transfer area of water transfer, and is an important method of water conservation. System of ownership of water resources in our country determines the government in a dominant position in the water. Government also can effectively solve the inter-basin water transfer is broad and complex interests involved, the compensation way need a variety of problems, also accord with the characteristics of water resources of public products. But, at present our country exists across river basin ecological white leaves of government-led law imperfect, small scale, single compensation method of compensation funds and so on a series of problems need to solve, therefore, we need to learn from advanced international experience, combined with the actual situation of our country, the government introduced under the principle of market cooperation and public participation, multifaceted broaden the ecological sources of compensation funds, build the inter-basin water transfer of perfecting the legal system of our country.

inter-basin water diversion; ecological compensation; government-led

2016-04-12

丰晓萌(1979—)，女，河南新野人，华北水利水电大学法学与公共管理学院讲师，研究方向为环境资源法学。

D912

A

1008—4444(2016)05—0090—04