中国南海海洋战略所面临的挑战及对策研究

于　营，赵俊良

(1.海南大学 政治与公共管理学院，海南 海口 570228；2.吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012)



中国南海海洋战略所面临的挑战及对策研究

于营1，赵俊良2

(1.海南大学 政治与公共管理学院，海南 海口 570228；2.吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012)

作为一个新兴大国，中国处于一个国家战略的转型时期，国家的机遇和挑战越来越多地在海洋方面表现出来，这就要求中国把在海洋领域的利益和目标纳入国家战略的考虑。南海地区日益成为美、日、印等区外大国扩展势力和攫取战略利益的目标地区，南海问题也成为这些区外大国遏制中国的重要砝码。如何捍卫国家主权和海洋权益构成了中国处理南海海洋权益争端的两难困境。

南海海洋战略；挑战；对策；南海问题

当今正处于海洋世纪，掌控海洋对于掌控国家利益和国家安全来说至关重要。中国也不断地走向海洋，海洋战略在中国的总体战略中起着越来越重要的作用。这要求中国将原来的依赖陆上资源和陆上力量的战略逐渐转变为依赖海洋资源和海上力量的国家战略[1]15-16。南海是实施这一战略转型的关键之海，在当前南海问题日益激化的背景下，中国的南海海洋战略面临着愈加严峻的挑战。

一、中国南海海洋战略面临的挑战

(一)主权和领土争端愈演愈烈

20世纪70年代以来，越南、菲律宾等声索国先后提出了自己的南海主权和领土要求。越南声称对西沙、南沙两个群岛拥有主权。菲律宾对“卡拉延群岛”中沙黄岩岛提出了主权要求。此外，马来西亚占领了10个南沙岛礁，文莱、印度尼西亚等各国也有意向侵占南海岛礁。尽管中国在20世纪70年代就提出了“主权归我、搁置争议、共同开发”的解决南海领土和主权争端的方案，但是各声索国从自身的经济利益出发，对这一方案并不热心，想尽一切办法试图在南海争端中占据主动。进入21世纪以后，越南、菲律宾等声索国一方面通过加强控制岛礁的军事力量，颁布国内海洋法律等方式巩固对南海岛礁的实际控制；另一方面掠夺式开发油气资源，以获取巨额经济利益。2013年菲律宾不顾中方反对，单方面将南海问题提交给国际海洋法仲裁庭。10月29号，南海仲裁庭作出仲裁，认为其对该仲裁案拥有管辖权。针对这一事件，中国外交部于2015年10月30日作出回应：中国不接受有关南海主权和领土的强制仲裁，此仲裁结果对中国无效，不具备约束力。2016年7月12日，海牙国际仲裁法庭做出“最终裁决”，判菲律宾“胜诉”，否定了中国主张的“九段线”和在南海海域的“历史性所有权”。越南等声索国对这一仲裁结果表示了积极的态度。南海声索国强化控制侵占南海岛礁的行为进一步激化了南海争端。近年来，南海声索国采取措施强化对南海油气资源的开采，尤其是吸引美、俄等域外大国的油气公司的投资，将域外大国的经济利益牵扯到南海争端之中，以此推动南海问题国际化。这与中国的南海海洋战略相违背，给中国的南海海洋战略带来了压力。

(二)域外大国积极介入南海争端

地缘政治学者梅尼格认为：“西方殖民者对亚洲的军事侵略和经济掠夺使这个古老地区的地缘政治特性开始从内陆转向海洋。”[2]563地缘政治特征的转换标志着陆地强国主导亚洲周边海洋历史的终结。伴随着航海世纪以来西方对亚洲的侵略，海上力量占据优势的西方势力掌握亚洲周边海域长达400年。历史和现实的经验证明，强大的国家综合实力是应对岛屿主权争端的基础因素[3]66。“中国作为全球性大国的范围最可能向南部纵深大大扩张，于是印度尼西亚和菲律宾不得不适应中国海军成为南中国海上一支主导力量这一事实。”[4]220著名学者布热津斯基曾这样阐述。20世纪90年代以后，美国战略重点转向亚太；日本加强海上军事力量；印度实施“东进”政策。南海海域大国博弈异常激烈，为获取政治和经济利益，上述国家不断调整各自的南海政策，加强对南海地区的渗透，对中国的南海海洋战略产生了较大压力。

冷战后，美国调整其全球战略以适应国际形势的变化。其中最重要的两个举措就是加强日美同盟和进军波斯湾。加强美日同盟是为了推行其亚太战略。以亚太战略为基础，美国调整了其东盟政策和对华政策。为实现其在南海海域的军事优势，美国抛弃了遗忘的中立态度，开始支持南海声索国的领土和主权主张。主要原因是中国的综合国力的不断增长，引起了美国对于中国挑战其主导的世界秩序的担忧。2000年之后，包括美国总统在内的高层政要多次访问东南亚，不断地宣扬美国军事力量驻留东南亚的重要意义，支持南海声索国与中国对抗。美国日益高调地介入南海争端实际上是对崛起的中国实施战略遏制，阻挠中国崛起。为此，美国深度介入南海争端，强化与声索国菲律宾和越南的关系。美国在南海问题上的态度也由之前的中立转变为“部分支持声索国的主权要求”。美国的这一态度转变强化越南和菲律宾实施单方面南海政策的意愿，增加了中国南海海洋战略的压力。

20世纪90年代以后，印度大力推行“东进政策”，向东将其活动范围扩大并伸展到南中国海和太平洋边缘[5]，希望以此为基础实现其世界海洋强国战略。并开始实施“远洋进攻”战略，从区域大国向世界大国迈进。在介入南海问题方面，印度从不讳言其战略意图。2000年4月14日，印度国防部长说：“从阿拉伯海到南中国海都有印度的战略利益”[6]32-34。印度将南海争端作为实施其海洋战略的切入点使南海问题进一步复杂化，南海问题进一步恶化的可能性增加。尤其是印度不断地强化其海军力量在南海的存在，给中国的南海海洋战略带来了日益增强的压力。军事实力的增强和一系列的军事活动表明，印度已经开始深度介入南海问题，中国的南海海洋安全战略必须把印度考虑在内。

日本介入南海争端并不像印度那样高调，但意愿更加强烈。冷战结束后，美国对亚太地区的战略调整为日本对东亚和太平洋地区的战略推进创造了条件。美日安保条约的修改和《周边事态法》等法案的出台为日本将自卫队作战范围扩大到周边1 000公里以外奠定了法律基础。日本资源匮乏，经济发展严重依赖进口资源。资源丰富、地理位置优越的东南亚自然成为日本外交政策的重点区域。冷战后日本实施对东南亚渗透的策略，试图通过东盟10+3机制增强对东南亚各国的影响力，从而与中国进行战略博弈。此外日本还将东南亚地区作为其走向政治大国的跳板，结好东南亚国家对日本具有重要的战略意义。从这些战略利益出发，日本增强海军力量，支持南海声索国的领土要求，积极介入南海争端，给中国南海海洋战略带来了巨大的压力。

(三)东盟：实施“大国平衡战略”利用美国“遏制”中国的崛起

东南亚国家联盟(简称东盟)作为一个地区组织，不具备主权国家的构成要件，所以并非南海争端的声索方。但是与中国存在争端的南海争端声索国均是东盟的成员国，对东盟在南海问题上的立场和态度具有重大影响。东盟的南中国海政策主要有以下两个方面：第一，协调各成员国要求，运用东盟机制对抗中国。1992年东盟外长会议通过了《东盟关于南中国海问题的宣言》，“建议有关各方以东南亚友好合作条约的原则作为制定南中国海国际行为准则的基础”[7]13。东盟各成员国将缓和彼此之间的南海争端，争取在南海问题上达成一致后再与中国交涉，将东盟作为一个实体同中国博弈。菲、越两国之间的南沙争端的缓和就是一个十分恰当的例子。第二，推动南海问题国际化。东盟总体实力不足以对抗中国。此外，中国在东南亚地缘政治格局中的优势地位加剧了这种不对称性。为夺取南海问题的主导权，将南海争端置于东盟合作机制之下进行解决，东盟采取措施推动南海问题国际化。主要采取制造舆论，炒作中国威胁论和推动南海油气资源开发国际化两个层面的措施实施这一战略。

二、中国南海海洋战略面临挑战的原因

(一)美国对中国崛起的担忧和战略遏制

两极格局结束以后，作为超级大国的苏联解体，美国学者普遍认为当今世界正处于美国治下的和平时代。作为当前的唯一超级大国，美国一直密切关注着亚太局势。冷战后初期，基于经济压力和全球战略，美国一度削减了在亚太地区的军事力量。进入21世纪以来尤其是近5年以来，美国战略重心东移的倾向越来越明显。奥巴马政府执政之初，其国务卿将首访地点选在亚洲，通过这种方式向世界表明其对于亚洲的重视并重申其亚太战略。希拉里称“我们需要太平洋彼岸的强大伙伴，就如同我们需要大西洋彼岸的强大伙伴一样。”[8]美国此举向自己的亚洲盟国表明其亚太战略的重要性，展现出在反恐战争告一段落的情况下美国全球战略重心转移的基本构想。美国认为其利益遍布东亚每一个角落，并为此建立了维护其战略利益的正式或非正式制度安排[9]7-17。冷战以后，虽然两极格局已经崩溃，但是美国在亚洲仍然保留了其军事同盟体系。21世纪以来，中国的崛起引起了美国的不安，其认为这将打破美国主导的亚太安全秩序，并将美国势力逐出西太平洋。为遏制中国崛起，美国强化了与亚洲盟友的同盟关系，加强了在这一地区的军事存在。2016年2月美国派遣第二艘核动力航空母舰约翰·斯坦尼斯号访问韩国，针对中国的战略意图十分明显。美国认为其作为超级大国可以为亚太地区带来和平与稳定，加强在亚洲的驻军就是为了威慑中国，维持“东亚国家出口商品到美国市场，美国出口安全到东亚”[10]353的基本秩序。除了强化军事同盟，保持军事优势之外，美国还积极参与东亚、东南亚地区的各种合作机制，试图通过这一途径保持和增强其在这一区域的话语权和控制力。为此，美国深入介入南海争端，支持声索国的主权领土要求，强化在这一海域的军事联盟体系。实际上，美国正在主导一个压制中国南海海洋战略实施的联盟。总之美国对于中国崛起的担忧和战略遏制是中国南海海洋战略实施过程中遇到的最大挑战。

(二)缺乏行之有效的南海区域合作机制

2002年11月，中国与东盟各成员国签署的《南海各方行为宣言》中声明：“有关各方承诺本着合作与谅解的精神，努力寻求各种途径建立相互信任”。这一协议为南海区域合作机制的制定提供了前提。在此背景下，南海问题各方建立了一些合作机制，其中最为重要的是中国、菲律宾、越南三边合作机制。2000年，菲律宾表达了与中国合作开发南海油气资源以解决其内部经济不景气的问题的意愿。这一意愿得到了中方的积极反馈，于2003年达成联合勘探石油和天然气的协议。为保证协议的顺利进行，中国向菲律宾提供优惠贷款5亿美元，帮助其解决国内经济问题。之后，越南也加入了协议，三国同意在南海部分海域的油气资源开发、地震监测和气象预报等方面合作。2005年4月，中、菲、越三国石油公司签署了《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》。但由于菲律宾国内反对派的阻挠和越南对华态度转向消极，这一协议在准备工作结束后，取得的进展有限。2007年中菲两国达成一致，双方表示将通过协商的方式推动南海争端的缓和与解决，并致力于制定南海行为准则。

虽然中国和东南亚各国之间的南海区域合作机制工作取得了一定的进展，达成了一定的协议，但是并未形成行之有效的南海区域合作机制。《南海各方行为宣言》只是一个指导性文件，本身不具备可操作的具体机制。此外，南海声索国不断地采取单方面措施，违反宣言精神，使这一宣言效力不断降低。2009年以来，越南、菲律宾和马来西亚等国家不顾国际条约的法律效力，为实现其自身的政治和经济利益，多次违反《南中国海各方行为宣言》精神，先后提交“外大陆架划界案”。2011年11月，以菲律宾、越南和美国为代表的域内外有关国家谋求将南海问题列入东亚峰会正式讨论议题，由于中国的明确反对以及东盟轮值主席国印度尼西亚的不予配合而使计划落空[11]117-125。中、菲、越三方合作协议被长期搁置，重启和扩大这一合作机制尚需时日，行之有效的南海区域合作机制的建立问题众多。中国的南海海洋战略因缺乏行之有效的南海区域合作机制而面临包括南海区域各国之间军备竞赛升级和外交困境在内的众多不确定性因素。

(三)相关各方的利益上冲突

南海问题错综复杂，各参与方之间利益冲突日益激烈。中国的战略利益主要集中在地缘政治层面。中国不希望美国在南海周边地区组建类似北约的强大同盟组织围堵中国，遏制中国的发展。主张南海问题各方“搁置争议，共同开发”南海海域的油气资源，要求国际社会尊重历史事实、国际法规、对话协商和中国与东盟共同维护南海和平稳定的努力。以美国为主导的域外大国实施南海战略的中心利益是保持南海国际航线的畅通，并阻止中国在这一海域取得主导权。为此，美、印、日本等国纷纷深入介入南海问题，加强在南中国海的军事存在。东盟的战略利益在于取得南海问题解决的主导权以加强其本身的凝聚力。经济利益对于越南、菲律宾等国家来说至关重要，南海声索国试图通过出口南海油气资源产生的外汇解决其国内的经济问题。

中国南海海洋战略在实施过程中不得不面对同美国的战略博弈，同东盟争夺解决南海问题的主导权，与南海争端声索国争夺南海油气资源的困境。近年来，美国重返亚太，深度介入南海问题。南海争端声索国一方面借助美国等域外大国的军事力量，平衡中国在南海海域的军事优势；另一方面通过东盟组织拉拢其他成员国抗衡中国，争夺南海问题解决的主导权。2010年美国宣布重返亚洲之时，越、菲都表示了明确的支持。为刺激美国做出有利于越南的军事部署，越南甚至考虑租借金兰湾给美国。南海声索国均为东盟成员国，以东盟机制为手段抗衡中国的南海海洋战略是其南海政策的重要方面。当前，伴随着越、菲两国经济实力和军事实力的增强，其在东盟内部话语权增强，推动了南海问题进一步东盟化。此外，美国等域外大国还希望南海问题久拖不决，从而为其长期驻留南海海域周边地区提供理由，从而威慑中国，遏制中国的战略崛起。

三、中国应对南海海洋战略挑战的对策

(一)理性应对中美关系中的海权问题

自冷战结束以后，美国的亚太战略的核心就是遏制中国崛起，维护美国在亚太地区的霸权。日本，印度等国家也追随美国的亚太战略，实施对华遏制。虽然从地缘政治角度分析，美国远离中国，但实际上，美国依靠其强大的经济实力和军事实力主导了“反华联盟”，是中国南海海洋战略的最主要博弈对手。基于此，中国实施南海海洋战略，从南海走向印度洋和太平洋必须将美国作为一个最主要的因素进行考量。逐渐磨合中美之间的海洋战略冲突，求同存异，实现共同发展。当代中国外交战略具有发展需求、主权需求和责任需求三个目标[12]307。目前，主权需求是我国外交的重点，南海争端的复杂化对我国的主权要求提出了强有力的挑战。这一理论对于我国南海海洋战略发展遇到的挑战之间的逻辑关系做出了准确的判断。美国担心中国的崛起会对其主导的亚太秩序带来威胁，所以采取措施严防中国从海上实现突破，中美海权博弈日益激烈。当前中国的海权是为了主权和领土完整，并不是为了和美国争夺世界霸权，这决定了中国海权发展的限度：中国的海权战略不会超出陆海复合型国家对于海洋领土主权的要求，而不是试图以强大的海军实力实现对海洋霸权的要求。因此中国的海权发展不会挑战美国在西太平洋甚至是全球范围的海上霸权。改革开放以来，中国为维护国家安全加强了海上军事力量，但中国海权的基本要求构成中美海权之间的矛盾不具备根本性冲突的根基。中美两国应当在构建新型大国关系的战略背景下，建立和加强海洋安全磋商机制，增强海洋战略互信。

早在1998年1月中美两国签署的《关于建立加强海上军事安全磋商机制的协定》中规定：两军代表团每年举行一次会议讨论海上安全措施[13]23。这一机制实质是两国之间海权博弈的形式，通过这一机制可以缓解中美两国之间在海权问题上的战略互疑，增强两国之间的沟通，共同维护地区的和平与安全。近年来，尤其是反恐战争结束之后，美国大力实施以遏制中国为主要目标的“重返亚洲”战略，将军事力量的重心部署在西太平洋，引起了中美之间海权矛盾的激化。尤其是2015年10月27日，美国军舰拉森号在未通知中国的前提下擅自进入美济礁12海里水域，试图威慑中国，中国军舰进行了跟随。近年来中美海权矛盾，尤其是海军沟通之间的障碍引起了包括南海局势恶化在内的一系列问题。威胁和冲突并非解决中美海权矛盾的途径，在当前两国均掌握核武器的背景下，中美两国甚至是整个世界都不能承担中美两国关系的失控风险。中美两国应当本着互利共赢、互相尊重的理念进行协商，化解两国海权之间存在的矛盾，增强战略互信，确保南海海域甚至是整个西太平洋地区的和平与安全。中美两国之间的军事安全磋商机制应当进行拓展，建立包括经济和军事在内的一整套的海洋磋商机制，而这一磋商机制可以在中美新型大国关系的战略背景下进行构建和拓展。

(二)努力构建南海区域安全机制

当前，南海争端日益激烈，各声索国在主权和领土要求方面态度日益强硬，措施日益多元；美、日、印等域外大国为实现其战略利益纷纷深度介入南海争端；东盟试图联合各成员国作为一个整体将南海争端置于其机制下以争夺南海争端的主导权。南海争端不断激化的一个重要原因是缺乏行之有效的南海区域安全机制。各方为实现自己的战略利益罔顾他方利益，单方面采取措施，增强自身实力，追求绝对安全。南海争端的激化给中国南海海洋战略带来了愈来愈大的压力。从中国角度出发，构建南海区域安全合作机制是实施中国南海海洋战略的重要途径。

构建南海区域安全合作机制以其参与者为标准可以划分为三个层次。第一个层次是南海争端声索国，也就是“六国七方”。对于参与者来讲，南海区域安全机制至关重要。“六国七方”濒临南海，是南海区域安全问题的直接当事方，南海争端失控对于这些国家和地区危害最为严重。缺乏南海区域安全机制，“六国七方”均不能实现其战略利益，所以这些国家和地区的领导人都不想见到南海争端失控，是南海区域安全机制的最主要参与者。第二个层次是除“六国七方”以外的东南亚各国，包括柬埔寨、泰国等国家。这些国家在南海没有直接的战略利益，但因地缘上的邻近，其对南海争端的发展极为关注，希望建立一个稳定的南海区域安全机制，确保南海的和平与稳定。第三个层次是美、日、印等域外大国。这些国家介入南海争端的根本目的是实现国家利益，遏制中国崛起，是南海区域安全机制的潜在障碍。美国以追求南海国际航线通畅为借口增强在南海的军事力量；日本以航运安全为借口加强了与越南的军事联系；印度以印越军事合作为基础将军事力量导入南海。域外大国大都具备强大的海军实力，并以此为工具强势介入南海争端，试图主导南海局势。南海区域安全机制对于域外大国来讲削弱了其军事力量的作用，所以从本质上来讲，这些国家没有建立南海区域安全机制的意愿。

中国作为南海争端最主要的参与者，南海争端的解决对中国相当重要。从综合国力来讲，中国也是唯一有能力主导南海区域安全机制的参与者。在南海争端的解决上，中国向来主张“多边谈判、双边解决”并取得了一定的成果。中国应当以双边解决为基础展开对话，并以以前的谈判成果为基础构建南海区域安全合作机制。对于“六国七方”应当本着“主权归我、搁置争议、共同开发”的原则进行协商，争取达成共识，形成一致的安全观念；对于柬埔寨、泰国等国家，中国应当加强合作，紧密关系，确保其参与南海区域安全机制；对于域外大国，中国应当从国家核心利益与海权博弈的角度与其进行磋商，确保南海国际航线畅通，要求其尊重中国的主权完整和海洋权益。总之，中国应当展开外交活动，协调各方利益，建立以中国为主导的，以“六国七方”为核心的，以东南亚其他各国为重要参与者的，有美国等域外大国参与的南海区域合作机制。并以此机制为核心确保中国南海海洋战略的顺利实施。

(三)以非传统安全合作为切入点

当前，南海争端日益激化的最根本原因是各参与国均以其国家利益为主要目标，各不相让。因各参与国在南海海域的利益各不相同，各国纷纷采取单边措施实施其南海海洋战略，造成了南海安全形势恶化。从传统的政治、经济、军事等传统安全视角出发实施我国的南海海洋战略已困难重重。我国应当转变思维，以海盗和环境问题等非传统安全作为切入点实施南海海洋战略。非传统安全问题诸如海盗问题是全人类的共同问题，解决这些问题符合世界各国的利益。南海是世界油气资源运输的最主要航道之一，不仅中国、日本、韩国等新兴经济体要通过这一航线进口资源出口工业产品，传统的工业国家如美国也需要通过这一航线从东南亚进口稀缺资源。繁忙的南海航线为国际海盗的活动提供了条件，根据国际海事局的报道，1998年世界范围的海盗袭击有1/3左右发生在印尼海域[14]107-108，近年来，南海海域海盗问题更加突出，南海国际航线的畅通受到巨大的威胁。南海国际航线上的各国商船都是海盗的袭击对象，因此，海盗问题事关所有南海问题参与国的共同利益。环境问题也是如此。近年来，南海海域因油气开采造成了严重的海洋污染；因过度捕捞海洋渔业资源造成了水产质量和数量的双重下降；因缺乏统一的气象预测合作，渔船遇险事件处理缓慢。这些领域的合作不仅可以解决具体问题，还可以为南海区域安全机制的发展提供基础。中国主导非传统安全合作取得了一定的成果，如中、菲、越三国在气象方面的合作。但是伴随着南海争端的日益激化，菲律宾和越南搁置了合作计划，进展缓慢，为南海问题的解决带来了不确定性。此外，美国等域外大国不断地加强与越南、菲律宾等国的经济和军事联系，遏制中国崛起为南海区域非传统安全合作带来了较大压力。

根据国外学者的分析，当前中国经济对南海航线的依存度已经高达85.7%[15]62，南海地区非传统安全问题已经与中国的经济安全息息相关。中国应当与菲律宾和越南展开磋商，重启非传统安全合作，建立和加强更为系统的非传统安全合作机制；与美国等域外大国建立符合各方战略利益的非传统安全合作；与东盟展开非传统安全合作的具体形式探讨。非传统安全合作不会带来各参与国之间的核心国家利益冲突，所以实施起来较为简单。非传统安全合作的形式可以是双边的，也可以是多边的，中国应当以其南海海洋战略为中心整合这些形势，从而建立一个完备的南海区域非传统安全合作体系，以非传统安全合作推动南海区域安全合作机制的建立和完善。中国通过主导一个系统的非传统安全合作机制的建立和发展可以增强和周边国家的战略互信，向国际社会表明中国维护南海海域安全与稳定的能力，从而开创中国南海海洋战略的有利外部环境。

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[责任编辑：秦卫波]

The Challenges and Countermeasures Research of the South China Sea Marine Strategy in China

YU Ying1，ZHAO Jun-liang2

(1.College of Politics & Public Administration，Hainan University，Haikou 570228，China；2.College of Public Administration，Jilin University，Changchun 130012，China)

As a rising power，China is in the transition period of a national strategy，The opportunities and challenges of country express more and more in the marine，which requires China to bring the field of marine interests and goals into national strategic considerations.The South China Sea has increasingly become the United States，Japan，India and other areas outside the country to expand its power and strategic interests of the target area，South China Sea issue has become such extraterritorial powers to curb China’s important weight.How to safeguard national sovereignty and maritime rights and interests constitute a dilemma for China to deal with disputes over maritime rights and interests in the South China Sea.

the Marine Strategy in the South China Sea；Challenges；Countermeasures；the Dispute of the South China Sea

2016-05-11

国家社会科学基金项目(11CGJ023)；海南省社会科学规划课题(HNSK(Z)13-40)。

于营(1972)，女，吉林吉林市人，海南大学政治与公共管理学院副教授，硕士生导师，国际政治学博士；赵俊良(1987-)，男，海南海口人，吉林大学行政学院国际政治专业博士研究生。

D60

A

1001-6201(2016)05-0135-06

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2016.05.024