夏同龢——中国近代行政法学的拓荒者

魏　琼　张　杰

(华东政法大学，上海　200042)



夏同龢——中国近代行政法学的拓荒者

魏琼张杰

(华东政法大学，上海200042)

摘要：晚清状元夏同龢留学日本学习法政期间编辑的《行政法》，是介绍近代行政法学最早的著作之一，该书从体例到内容均蕴涵着十分鲜明的行政法治理念，在中国行政法的近代化进程中发挥了不可替代的开拓性作用。夏同龢堪称中国近代行政法学的拓荒者、传播人，为中国近代行政法学教育做出了较为突出的贡献。

关键词：夏同龢；近代中国行政法学；行政法治理念；法政思想

早期接受儒家教育的夏同龢，以状元之尊，怀揣着学习日本强国之法的愿望，东渡日本踏上留学路。他成为法政速成科第一班的学员，研求行政法学之道，接受近代行政法学教育，著成《行政法》一书。该书较为系统地介绍了西方近代行政法理念以及以日本为主的近代行政法体系，其目的也是致力于中国学习先进的法政制度与理念，力求本国达到“法治国之政成，以保我邦，争自存于弱肉强食之世也。”[1]3

作为中国人编写的介绍近代行政法学最早的著作之一，夏同龢的《行政法》一书与同时期其他行政法学著作相较而言，博采众长且体现其个人特色，在中国行政法的近代化进程中发挥了不可替代的开拓性作用。作为为中国近代行政法学的拓荒者、传播人，夏同龢为中国近代行政法学教育做出了较为突出的贡献。

一、夏同龢《行政法》的内容概要

夏同龢所编辑的《行政法》(以下简称为“夏氏《行政法》”)一书，卷首为序言及凡例，结构分为上下两卷，且两卷之前各有绪论。开篇伊始，序言阐述了夏同龢留学日本，研读行政法学之目的，即学习借鉴日本强国之法为己用，以图自强于世。凡例则略述了该书内容主要基于清水澄博士的讲义，博取日本其他几位行政法学家著作之长所成书。该书体例较为完备。在内容上，上卷除绪论外分为行政及行政法、行政机关、行政行为、行政监督四编，相当于行政法总论(亦称“行政法原论”)；下卷除绪论外，分为军务行政、外务行政、司法行政、财务行政、内务行政五编。通读全书，笔者发现，该书内容中兼有编辑者自己的考据思辨及认识理解，编辑者透过中国人的视角介绍以日本为主的近代行政法体系，更易于本国人理解与比较。

该书虽是最早将近代行政法介绍入中国的著作之一，但其体系相对完整，内容较为丰富，处处彰显着行政法治的精神及意义。详述之，有以下四个方面的内容：其一，在“绪论”中，编辑者对行政、行政法及行政法学等概念界定精准、理念先进。“行政法者，定行政机关之国权，对于臣民宜如何行使；而行政法学，即据其机关行政行为之法规，以为研究之目的”[1]6，遂阐述了在立宪国人民的权利义务由法规制定，法规通过特定形式制定，掌握行政权者不得任意处分人民的生命、自由、身体、财产，权利被侵犯有救济机制，则行政法的规制就完备了。进而论述了行政法与宪法的区别，在于“宪法者，定统治权之主体客体及其作用，并其宪法上统治机关权限之法也。行政法者，关于行政行为之形式及实质，并处理机关组织权限之法也。”[1]9对宪法与行政法的区别，其剖析言简意赅，浅显易懂。编辑者还详细地介绍了三权分立学说，并对反对孟德斯鸠三权分立的学说进行梳理和评述，充分体现了编辑者的思辨意识。且通过对行政与立法、行政与司法、行政与大权作用的关系的阐释，辨析了行政的概念，围绕着实质意义的行政、形式意义的行政、行政法之范围及行政法之渊源等展开了较为系统的论证，进一步厘清了行政与行政法等概念的内涵与外延。

其二，在行政机关一编中，编辑者通过对行政组织、行政官厅、行政官吏、自治公共团体及营造物等进行定性且分类，阐述了近代行政法上行政机关的设置结构、管辖权限等内容。编辑者在扼要地概括了官吏的意义及任用、官吏关系的消灭等主要问题之后，又运用图表的形式阐明了官吏的权利，内容十分详尽。对于官吏的义务及义务违反之责任等，旁征博引刑法条文、民事规范等来揭示其应承担的法律责任，颇具现代公务员法的意义。此外，对日本很有特色的自治公共团体，如市、町村、郡及府县的自治机制，也做了重点介绍。这些自治公共团体对开启其时中国社会的民智、养成公共精神，消除社会各阶级利益冲突，维护地方秩序与安宁皆具有十分重要的意义。

其三，在行政行为一编中，重点介绍了行政法规、行政处分及其强制手段。对于行政法规与行政处分的区别，编者一针见血地指出，“行政规范指对于一定之事实规定，其法之终结者。而行政处分则为特定之事件而律臣民，由行政官厅所下之命令也。”[1]81该观点十分接近于现代行政行为理论中所述的抽象行政行为与具体行政行为，具有一定的理论引领者的功效。并且编辑者对于行政处分的特质及要件、种类、强制手段等也分别进行了论述，强调行政处分的三要件是“不可抵触法规，必须形式上无缺点，必告知受其处分者。”[1]83其中所蕴涵的行政法治理念(如法律优先、程序正当等)十分鲜明。

其四，在行政监督一编中，简明扼要地列举了命令、处分取消及停止，诉愿，行政诉讼等维权途径。其中，“诉愿亦一行政监督之法。未受行政处分者，请求上级行政官厅变更取消其处分，监督官厅因其请求而矫正其不当处分也。”[1]91行政诉讼，“亦行政监督之一法。因行政官厅之违法处分权利受毁损者，求行政裁判所取消或变更之。而行政裁判所判定其处分之适否以监督行政者也。”[1]94权利必有救济，行之有效的这些行政监督手段，也不失为其时行政法为权利被侵害者提供的救济途径。

综上，在这卷中，编辑者集中研究了行政法的一些基础性概念、原理原则等相关理论问题，而在紧接其后的下卷中，他开宗明义地指出，“《行政法原论》云，凡研究行政法者，总论之外，必有各论。”[1]100从国家行政事务的复杂多变角度出发，强调“研究行政法者，欲就各种政务之实质，从其目的之殊而详论之。以求适用于行政之实际，且使行政法学亦日臻完善，则行政法学各论，固不容已也。”[1]100这一观点充分表明其时的行政法学研究者们已经对行政法及行政法学做了准确定位，它不仅是一门理论性甚强的基础性学科，与此同时也是一门实践意义极大的应用性学科，属于是一门应用法学，非实践不可成。

为此，该书下卷着重研究了五种比较典型的部门行政法问题，其体例相当于行政法各论。该卷分为军务、外务、司法、财务及内务行政等五编。前三编(军务、外务、司法)称为“特别行政”，后两编(财务、内务)称为“普通行政”，其中尤以内务行政范围最广、最发达，大体涵盖了卫生行政、经济行政、教育行政等行政事务，其内务行政目的旨在增进人民幸福、实现社会福祉，编辑者将其统称为“助长行政”[1]151。其中，卫生行政“必以保持国民之健康为目的也”，[1]151经济行政涉猎原始农业、营业、交易信用、交通等领域制定各种法律及政策，其目的是“务去其障害而存其利”，[1]157使国民精神物质之发达臻于极盛。教育行政，则旨在“是亦孔子富而加教之意也。”[1]167这些观点主张无一不隐含着给付行政的因子，这种接近现代行政法治的视野昭示了该书一定的时代进步性，它对推动近代中国当权者落实以民为本的民生理念，关注经济发展、公共福利等，均有着相当积极的教导、引领作用。

二、夏氏《行政法》的行政法治特色

中国近代行政法学发轫于清末法制改革之际，孕育于清末民初中国社会转型时期。其时，从行政法学的专业术语、基本原理到知识体系均是舶来品，其中，日本行政法学的影响首屈一指，行政法学最为重要的基本概念多数系从日本输入。[9]152清末民初出版的行政法总论、各论等著作悉数来源于日本，其中多数是日文的译著，少部分是由中国的留学生编译而成，个别的属于从日文转译而来的德国、美国著作。据当代学者考证，这些行政法著述的成书时间几乎与日本的出版时间同步，这表明了，当时的行政法学知识的引进几乎与世界行政法学的发展同步。[9]154这一现象与晚清留学生归国积极传播西方行政法学识、投身本土法政教育实践等活动休戚相关。应该说，夏同龢编辑的《行政法》一书就是这方面的成功典范之一。

根底于科举教育的贵州戊戌状元、传统知识精英夏同龢，生逢百年前晚清西学东渐的社会转型期，留日学习法律经历促使他探寻传统治世之道濡染了近代法制色彩，实现了从传统儒家政治思想到近代宪政理念的嬗变。[12]66故这本早在百年前出版的《行政法》，作为编辑者夏同龢的行政法治主张十分鲜明。在该书序言中，夏氏通过横向与日、俄进行比较，纵向与中国历史上的行政相比较，总结道：“旦夕冀吾执政者，请于朝，颁布明诏，令国中群智群力，为立宪之设备，且使学士大夫先讲求行政学，以熟考国政利害得失、因革损益之理；复精研行政法，以审定其组织机关实施作用与维持监督之法规，勿因循而后时，勿苟且急遽而滋弊。”[1]3此言展示出夏同龢勇于借鉴、吸纳近代法制文明成果的开明思想。“根本法既固，凡百规则又足以冀之，则庶几法治国之政成，以保我邦，争自存于弱肉强食之世也。”[1]3唯变法才能强国的这一呼声，早在百年前就荡涤于国民民主、宪政思想启蒙之中，令人钦佩之至。

就如何建立中国的行政法学的问题，夏同龢一针见血地指出，“惟在以他国与吾国之行政法，比附之、变通之而已。”鉴于当时的日本行政法，“固博采欧西之制，因亚东之情势而定者也”，他所编辑的这本《行政法》遂以清水澄博士《行政法》(以下简称“清书”)为主要参考书。

在此，不妨将这两本著述的体例及内容做一个比较研究，以期对夏同龢的行政法治理念与法政思想有更为直观而全面的认识。

在体例上，夏氏《行政法》与清氏《行政法》均是分为上下两卷，上卷为行政法总论、下卷为行政法分论，这一结构编排基本相同。清水澄的著述第一编为总论，论及行政之意义，行政与立法、司法、大权作用，行政法与行政学，法治国，行政法与宪法，行政法之渊源等内容。夏氏《行政法》的“行政及行政法”这一总论内容也大体相似，但它又有自己的特色。这一特色表现为行政法治理论的层次更加分明。例如，在开首部分，着重介绍了行政法学研究方法、行政法与宪政及宪法的关系等基础性问题，为此后的行政及行政法有关问题的详细论述奠定基石。这也从一个侧面表明了夏同龢的行政法视野无疑是将行政法置于宪法这一根本大法基础上进行研究的，故他能够前瞻性地提出“行政法备于宪法国”[1]7。显见，近代行政法及行政法学是一国宪政制度的产物之一，是法治国的重要标志。

在政权分立方面，夏同龢对于三权分立从理论沿革到学说梳理均有涉及，且对每一驳斥的学说一一进行辨析；而清氏《行政法》仅述日本三权分立。在行政与司法这一节中，夏氏《行政法》则对行政与司法区别的各学说进行详尽的梳理与评析。在行政与大权作用一节中，论及“政府之行为，即是行政。与中国现在政府之行为无异。”[1]15可见，夏同龢在介绍日本行政法学时，亦有联系本国国情之意，进行有益的思辨。就“行政之意义”的论述，夏氏《行政法》比清氏《行政法》更为详细，分别从实质意义之行政、形式意义之行政、行政法范围、行政法渊源等层面逐次进行阐释。此外，夏氏《行政法》还厘清了行政法范围，而清氏《行政法》并未论及这一问题。从中不难发现，夏同龢对行政法基本理论问题的介绍与阐发无疑是致力于引进并铸造符合其时中国社会的行政、行政法等基础理论和近代法治思想。

夏氏《行政法》虽以日本学者清水澄的讲义为基础，但是将它与清氏《行政法》做一比较，夏氏《行政法》在内容上并不是机械性的照搬照抄，而是有所取舍，详略得当，体现了他秉承经世致用的精神。他以中国人的视角所缕陈的相关行政法律制度具体内容更契合当时的中国社会。举如，清氏《行政法》中最为详实的为第二编行政机关，在此编中，清水澄将行政官厅、官制、中央官厅、地方官厅并列为二、三、四、五章，而夏同龢在行政机关一编中则将官制、中央官厅、地方官厅各成一节，列于行政官厅一章之下。这一篇目的调整，也可管窥出夏同龢对行政法理论及法律制度的编辑，是在融汇贯通日本行政法各种讲义的基础之上进行了整合，使其介绍给国人的行政法内容更趋于理性、务实。这既是该书的学术特色之所在，也是夏氏《行政法》的行政法治特色之表现。

这一特点同样体现在下卷绪论之中。夏同龢对五编各论军务、外务、司法、财务、内务的范围进行界定并提出了“庶政必归本于内务行政也”[1]101的主张。他对各论的叙述顺序进行了调整，此举既比较符合民初中国社会的行政事务的现状，也顺应了中国法制近代化的需要。

简言之，夏氏《行政法》的基本体例虽是以清氏《行政法》为基础的，但书中不乏对笕克彦、上杉慎吉、美浓部达吉等日本顶级行政法学家的行政法专著及学说的引用，夏同龢采用的这一种编辑方法，使其书内容囊括了各家学说，甚为科学。因为这种编撰方法能够确保了夏氏《行政法》一书最大程度地吸收了那个时代最为先进发达的行政法理论成果，从而屹立于时代的前列，高扬与彰显近代行政法治精神。据后人考证，夏氏《行政法》一书出版后即成为我国刚刚兴起的近代化学堂——法政学堂的教科书，后又多次再版。[1]2这无疑为其后近代中国行政法学的诞生积淀了较为夯实的理论基础与现实基石。

与夏同龢所编《行政法》属同一时期的还有曹履贞编写的《行政法》(以下简称“曹氏《行政法》”)一书，该书被称作“中国最早引入的日本行政法著作。”[3]143夏同龢与曹履贞同属法政速成科第一班学员，二者所编之书也同于1905年由同一家出版社日本东京并木活版所出版发行，同为最早的介绍日本行政法的著作。将他们二者所编辑的著述进行比较，不难发现：夏氏《行政法》无论在体系结构还是内容方面均胜曹氏《行政法》一筹，更能鲜明地体现近代中国法政精英们的行政法治理念与法政思想。首先，在结构上，夏氏《行政法》由上下两卷，绪论、总论及分论组成；而曹氏《行政法》并未对此进行明确区分，只将第一编作为总论。其次，在内容上，夏氏《行政法》所述之内容较之曹氏《行政法》更加丰富，且各编详略得当，而曹氏《行政法》内容则略显单薄，各编详略不均。再次，夏氏《行政法》在博众家之长的基础上能有自己的考据与思辨，而曹氏《行政法》则更大程度上存有翻译的色彩。曹氏《行政法》例言中提到其以清水澄的讲义为基础，补以日本法学士松本顺吉的讲义而成，不论在体系结构、知识内容或者自身说理上都稍逊色于夏氏《行政法》。诚如夏同龢在凡例中所言，其《行政法》以清水澄博士的讲义为基础，但其汲取融汇各家之长且能抒己见，而非全然照搬照抄，此为其过人之处。

此外，我们也应该理性地看到，夏氏《行政法》所编辑的近代行政法学理论，其内容还欠丰满。比如，将夏氏该书与1920年钟赓言所著的《行政法总论》(以下简称“钟氏《行政法总论》”)进行比较，夏氏《行政法》一书的内容及传播影响力尚有一定历史的局限性。钟氏《行政法总论》由绪论及总论构成，它与夏同龢的《行政法》相比较，除论述行政法与他之诸学科之关系、行政法之渊源等内容外，其绪论开篇即首先明确了国家、国家之作用、公法之性质、行政法之公法上之地位。此举使得全书开篇即带有更为浓重的公法学之色彩、逻辑结构呈高屋建瓴之态，读者在阅读之中就能循序渐进地了解并认识到行政在国家中的地位、行政法在公法上的地位及与其他学科之间的关系。在该书总论部分中，其主要内容分为行政作用、公法上之法律关系、行政组织、对不法行政之救济、官吏之法、权限争议等六章。这些内容与夏氏《行政法》相较，其行政法体系更为完整，行政法治理念更为先进，并明确指出了行政法的近代法属性，明确将行政权置于宪法和法律之下。

特别是，民国初期，中国行政法中若干重要的法律已初具规模。[9]159钟氏《行政法总论》系统地论述了行政作用(即行政行为)、行政救济与监督等理论，这些内容更接近现代行政法理论，钟赓言堪当中国行政法学第一人。钟氏《行政法总论》立足于民国现状进而论述中国近代行政法，克服了夏氏《行政法》仅主要介绍日本行政法在体系上还是观点表述上近乎雷同的缺陷。然而，钟氏《行政法总论》所取得的诸种业绩，[9]161-162一方面真实地反映了随着近代中国社会的不断变迁，近代中国行政法学正在逐步发展之中，另一方面也深刻地表明了夏同龢所致力于传播的西方行政法治理念和法政思想，经过十五年的传播与影响，至20世纪20年代，已经有了更为完备的制度支撑和为数众多的思想共鸣者、同行人及后继者。

夏同龢在凡例中称《行政法》一书以日本清水澄博士讲义为基础，参考笕克彦《行政法大意》、冈实《行政法论》、美浓部达吉《行政法总论》、上杉慎吉《行政法原论》、富冈康郎《行政法理研究书》、小原新三《行政法总论》、穗积八束《行政法大意》等编著而成。《行政法》虽非夏同龢个人独著，但综观夏氏所编辑的《行政法》的体例及内容，仍可以归纳出具有以下的四个特点。

第一，框架体系较为科学合理。该书分为上下两卷，上卷为近代行政法总论，下卷为行政法各论，总论研究行政法的基本原理原则，而分论或者编辑者所称各论则是研究各行政管理部门在组织和管理国家事务方面的法律制度。近代行政法学总论与分论的框架体系在该书中得以完整的体现。

第二，逻辑结构较为缜密。上卷行政法总论的编辑思路为行政法基本原则原理、行政组织法、行政行为法、行政救济法，从行政组织法到行政行为法再到行政救济法这一典型的行政法学三段式体系明显受到日本行政法的影响。首先，从组织法上确定行政机关的权限，其次，从行政权运作的角度看如何规范行政权，最后，如果行政权侵犯了私人的权益，如何施以行政救济。在本质上，这是一种控权论的路径，也不难看出其中有以美浓部达吉为代表日本公法学的古典自由主义的影子。

第三，继受日本行政法学，亦受西方行政法学影响。该书系统地介绍了欧美发达国家行政法理念及日本行政法体系，其内容不仅涉及洛克的立法权最高论、卢梭的民约论及孟德斯鸠的三权分立说等先进的西方行政法理念，且对日本行政法的体系及具体运行机制均有详细介绍，无论是理论原则还是具体实践等领域均为当时国人学习行政法理论与制度提供了理论支撑与制度设计的经验。

第四，博采众长且具有自己的思辨意识。夏同龢在凡例中已阐明其主要内容是基于清水澄博士的讲义，在该讲义不完备的部分参考了日本多位知名学者的行政法著述来进行补充而后编辑成书。全书也曾多次引用这几位学者的学术观点，使读者了解当时日本行政法的理论研究与学说现状。在列举各学说论述时，他往往能在其后间或结合彼时中国之国情，提出了自己的理解认识与立场观点。诚然，此书中并未深入而系统地剖析编辑者自身对相关行政法问题的考究与思辨情况，但从他对某些前述行政法基本理论与具体制度的详略得当介绍中，也能窥见他的一些理性思考与立场倾向。

简言之，夏氏《行政法》一书较为客观地反映了夏氏及其书对我国近代行政法学所作出的学术贡献。该书虽不是夏同龢原创性的研究成果，但通过对日本诸种行政法讲义及著述的整合编撰，或多或少地隐含了他自己对日本等国外先进行政法的理念强烈认同感。正是通过该书及时、客观且全面地向国人介绍了真正的行政法总论与各论，以清末状元身份留学日本的夏同龢走在了他那个时代国人的最前列，以自己著书、办学堂等的实际行动推动了发达的行政法治理念及制度在近代中国的广为传播。

三、夏同龢在近代中国行政法学上之定位

夏同龢，可谓之为中国近代行政法学的开拓者，他所编辑的《行政法》一书可称之为开启中国近代行政法学的先河。在此，笔者将夏同龢所编辑的《行政法》置于我国行政法学诞生与发展的历史长河中，将其与我国当代行政法学进行比较，以探究夏同龢及他的《行政法》对近现代中国行政法学的影响及在中国行政法学上的地位。

中国行政法学最初学习借鉴日本行政法学，后转为对苏维埃法学的继受，20世纪80年代后又受到西方国家行政法学西法东渐的影响。从夏同龢、曹履贞到钟赓言等人的著述，从日本大量引入了大陆法系的行政法知识，通过对日本等国行政法学的借鉴与继受，中国近代行政法学的理论框架和概念体系得以初步建立，并使之具有了大陆法系行政法治的浓厚色彩，由此铸造了中国行政法学的骨架和品格。

诚然，作为中国近代行政法学滥觞，夏同龢所编辑的《行政法》一书相对于当代中国行政法学而言，可能稍显粗略浅显，但夏同龢及他同时代的同仁们所编辑、撰写及刊印的行政法学教材却为国人打开了近代行政法学的视野，为近代中国行政法学的生成进行了有益的探索，极大地促进了行政法学的中国化。因此，在近代中国行政法学史上，夏同龢的贡献不应当被抹杀，他在中国行政法学史上无可争议地占有一席之地。

正如朱腾在《清末日本法政大学法政速成科研究》一文指出，日本法政科“培养了夏同龢、汪精卫、程树德、居正、沈钧儒等清国和民国时期的政法精英”。[11]66夏同龢可谓是清末留学法政人的典范，他之所以能在近代中国行政法学上有所作为，这既得益于他留洋研习法律且归国后积极从事法律教育的实践活动，也源自于他长期以来所崇尚的“法政理念”或隐含的“法治”思想观念。他撰写的法政速成科卒业考试文章《清国财政论策》，立足于当时宪法未立，预算决算制度尚未规定，财政紊乱、收入无多、且官业制度尤非完备的现实国情，借鉴近代行政法先进原理，对本国财政存在的问题进行整理分析，以图改良之法，强国之略。在接受日本记者采访时，夏同龢表达了“使法律思想普及于国民，则国力自强”的强国自救理念。《行政法》一书的编辑刊印正是在他留日学习即将结束之际。1905年底，他学成归国后出任广东法政学堂监督，借创办法律学校来普及推广法治思想的实践与革新，担当起培养具有近代法政理念治国人才的时代使命，为清末法律教育近代化做出了贡献。在处于新旧交替、正在转型的近代中国社会中，夏同龢的法政思想及《行政法》一书的行政法治特色，折射出他作为20世纪处中国传统知识分子，为宪政体制构想、行政法治理念实现而努力的执着精神。

夏同龢，不愧为中国近代行政法学的拓荒者。

参考文献：

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[12]苗丽.略论近代社会转型中夏同龢法政理念及教育实践[J].贵州师范学院学报，2014(8).

(责任编辑杨军昌)

中图分类号：D912.1

文献标识码：A

文章编号：1000-5099(2016)01-0137-06

作者简介：魏琼，女，福建省霞浦县人，法学博士，教授、博导。研究方向：行政法学、法律史。张杰(1991—)，女，山东惠民人，硕士研究生。研究方向：宪法学与行政法学。

收稿日期：2015-11-12

国际DOI编码：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2016.01.019