明清督抚制度对民初政治的影响



明清督抚制度对民初政治的影响

Influences of Ming and Qing Governor and Inspector on Polices in the Early Republic of China

张振雄

ZHANG Zheng-xiong

(内蒙古大学, 内蒙古 呼和浩特 010021)

(InnerMongoliaUniversity,HuhhotInnerMongolianChina010021)

[摘要]督抚制度是明朝专制主义中央集权强化的产物，以弥补三司分立体制的缺陷。历经明朝从萌芽到形成的发展过程，至清朝前期逐步制度化，督抚的辖区与职权予以明确，正式成为地方政权的最高军政长官；在太平天国起义后的政治变局中，地方汉族督抚权力日益膨胀，形成外重内轻的政治格局，直接左右了晚清民初的政治走向。督抚制度影响着民国初期省级军政机构的设置，也使中央与地方外重内轻的权力格局愈演愈烈，成为近代军阀政治产生的重要原因。

[关键词]明清；督抚制度；产生发展；地方督抚崛起；晚清民初；权力格局；政治走向；近代军阀政治

明清督抚制度是古代监察制度向地方行政制度转化的典型案例，晚清督抚制度更是影响了中国政局的走向，对民国时期的政治制度产生了重大影响。因此，学术界对督抚制度进行研究的比较多，如关文发的《试论明代督抚》论述了明代督抚制度的产生与发展；范玉春的《明代督抚的职权及其性质》论述了明代总督和巡抚的权责及二者职能的区别；王雪华的《督抚与清代政治》主要研究督抚制度对清代政权稳定的作用及道咸以后汉族督抚势力的崛起与外重内轻格局的形成。但把明清督抚制度作为一个整体探索其发展脉络的比较少，而且没有将其放在中国政治制度演变历程这一整体中研究其对近现代政治的影响。为此，本文将从明清督抚制度的产生、形成和发展及其对民国初期政治制度的影响等方面展开论述。

一、“督抚”与督抚制度

(一)“督抚”的含义

“督抚”是“总督”与“巡抚”的合称。“总督”、“巡抚”这两个词语在古代文献中出现较早。《汉书》中最早出现“总督”一词，“昭宣承业，都护是立，总督城郭，二十有六”[1]4268。《晋书》中最早出现“巡抚”一词，“咸宁中，诏刘颂与散骑郎白褒巡抚荆扬”[2]1293。考究“巡抚”一词，应当是中央派遣使者到地方巡行抚慰的意思。从以上文献中不难发现“总督”“巡抚”最初都是按动词出现的，真正成为官名是从明朝开始的。“总督”即总领、督察，作为官名有总领一方、督察诸司之意；“巡抚”即巡查、安抚，作为官名有代表中央和皇帝去分巡天下、巡视地方之意。总督和巡抚都有特定的驻地和辖区，运用皇帝敕予的权力总管地方军民事务。

(二)督抚制度的渊源

明朝建立后沿袭元代的地方行政制度，即行省制，在地方设行中书省管理当地军政事务，由平章政事和左、右丞组成行省办事机构。行省拥有很大的权力，总领一省的军事、政务、司法等权力。明太祖认为这会产生地方割据势力，妨碍专制皇权的加强，于是在洪武九年废除行中书省，改为承宣布政使司，由布政使处理政务，提刑按察使司主管司法诉讼，都指挥使司统领军队，合称“三司”。这样原先事无不统的行省权力被一分为三，互不统属，彼此牵制，这种分权制衡以削弱地方权力，使其不可能成为威胁皇权的力量，这对明朝初期社会秩序的稳定与社会经济的恢复和发展也起到了重要作用。但这种分权体制下，凡是省内的重大事务，分别由三司上报中央有关部门批复，地方缺乏集中统一的政治中心，每遇重大事务往往因其相互推诿掣肘而影响了地方政府的行政效率。督抚制度正是在这样的背景下出现，并逐渐发展成为地方政府的权力中心，弥补了三司分立体制的缺陷。

二 、明朝督抚制度的形成及其职能

中国古代政治体系中一直存在着地方分权与中央集权的矛盾，只有处理好这一矛盾才能实现国家的统一与稳定，督抚制度的产生，就是明代处理这一矛盾的一个至关重要的步骤。

(一)明朝督抚制度的形成与发展

1.巡抚制度的形成与发展

(1)明代巡抚制度的萌芽。明代“巡抚”作为官名是从洪武年间懿文太子朱标巡抚陕西开始的，朱标此行的目的主要是考察长安是否具备定都的条件，不具备官职性质。建文元年三月派遣侍郎暴昭、夏元吉等二十四人担任采访使巡行地方，派遣采访使巡行天下，与汉代的使者巡行制度和唐初的采访使巡行各道制度具有制度上的渊源关系。因此，可将这次巡行作为明代巡抚制度的萌芽。

(2)明代巡抚制度的形成与发展。宣德时期巡抚制度正式形成，宣宗即位当年就诏“大理卿熊概、参政叶春巡抚南畿、浙江。设巡抚自此始”[3]116。到宣德五年时，又将巡抚制度推广到两京、山东等地。宣德十年还规定“督漕总兵及诸巡抚官岁以八月至京会廷臣议事”[3]128。这表明宣德时期，巡抚的专职就任已经实现，而且还有制度可循，明代巡抚制度正式形成。

2.总督制度的形成与发展

(1)明代总督制度的萌芽。明朝的总督始设于英宗正统六年，时“大举征麓川，以兵部尚书王骥总督军务”[4]3277。派遣王骥担任总督主要是出于军事需要，而且麓川只有数百里，不会将其作为固定辖区。事实上，此时总督制度虽已萌芽，但未成定制。

(2)明代总督制度的形成与发展。以三边总制和两广总督这两个官职的固定设置为标志，从景泰帝到明宪宗时期督抚制度正式形成。景泰年间，朝廷派王翱总督两广地区的军务。由王翱开始，两广地区正式设立了总督。成化十年正月，朝廷命王越担任延绥、宁夏、甘肃三边总制，统领当地文武官员，三边总制自此开始设置，此后除正德年间曾停置四年外未曾中断。总制和总督只是名称上的不同，没有本质上的区别。正德至嘉靖年间，固定设置的总督不断增多，总督管辖的范围也越来越大。明朝晚期内外交困，临时派往战争前线的总督、经略等越来越多，所派遣的官员素质越来越低，管辖范围也越来越大，而明王朝也随之覆灭。

(二)明朝督抚的职能与作用

明朝督抚制度承袭了历代从中央派遣官员监察地方的做法，也是专制主义中央集权不断强化的产物，是对过分分权丧失效率的三司体制的纠正。

1．巡抚的职能与作用

(1)整顿地方吏治。巡抚对地方官吏的监督与考核，不论品级高低，也无文武之分。洪熙年间，大理寺卿熊概担任南直隶巡抚时对当地贪赃枉法的官吏和为非作歹的百姓，都押解归京进行审讯。宣德年间规定，各地巡抚侍郎同巡按监察御史考察方面官，仍同布政司、按察司考察郡县官，年终将考核结果上报吏部和都察院，以为地方官升降依据。

(2)监督赋税征收与转运。宣德年间因各地的税粮多有拖欠，特命六部侍郎周忱、于谦等人担任应天、山西等地巡抚。在发布的上谕中明确指出巡抚的职责在于科学划分纳税区，使负责收解赋税的人不致因路途遥远而超过规定期限，有敢阻挠粮食征收者，都要将实情上报中央。正统中期，逐步确立了由专职官员负责征收与运送赋税的制度，巡抚不再直接负责赋税征集，转向了军事方面。

(3)督察地方军务。宣德六年，因太湖地区土匪横行，朝廷派南直隶巡抚周忱兼管太湖周边州县的军务。嘉靖年间，因沿海倭寇频繁骚扰，东南沿海各地巡抚都得到了朝廷赐予的旗牌，有权按军法在阵前斩将，其他地方的巡抚也先后得到了朝廷赐予的旗牌，训练当地军队，划地守卫。巡抚对于军事事务的影响已由调度军事物资扩大到城防守备上了。此外，巡抚还经理辖区的屯田、盐政等事务。

2.总督的职能与作用

总督的设立主要是为了弥补巡抚权力较小的缺陷，其职责主要有以下几方面：首先，调度军队，规定战守方略。其次，节制地方文官武将。设立总督的初衷是为了协调地方军事和民政各部门以应付大规模的军事行动，所以其权力有跨地区和部门及总制文官武将的特征。最后，修饬封疆。负责训练地方军队，囤积军事物资，维持地方治安。

通过对督抚职责和权力的分析，不难看出，督抚职权各有其侧重的方面，又相互重叠。就其职权的侧重性而言，总督侧重于军事方面，统辖文官武将，巡抚则侧重于民政，巡行抚慰地方。

三、清前期督抚制度的固定化与晚清督抚权力的膨胀

清代前期督抚制度逐渐趋于完备，督抚作为封疆大吏的确发挥了稳固边疆，加强祖国统一的作用。但在地方与中央的关系上，地方仍然受制于中央。太平天国起义爆发以后到清朝灭亡几十年中，这种关系有了很大改变，汉族地方督抚势力突起，获得了更多权力，开始出现外重内轻的局面。

(一)清朝前期督抚制度的固定化

清军入关后基本上沿袭了明代的制度。在地方设三司管理具体事务，并设督抚总其成。清初督抚制度的制度化与固定化过程大体上可分为三个时期。

1.初步建立阶段(顺治元年到顺治十八年)

满清入关之后，面对频繁的农民起义和抗清斗争，在边疆和战略要地设置了很多巡抚和总督。之后，随着全国各地相继平定，督抚由北而南逐步深入内地。

2.发展演变阶段(康熙元年到乾隆十三年)

这一时期随着战争的基本结束和社会的稳定，督抚的辖区和职掌逐渐趋于固定，而且将其列为最高地方官。

3.逐渐完善阶段(乾隆十四年到乾隆三十二年)

这一时期督抚在文献上不再是都察院考核的一部分，而是将其列为地方官的一部分。督抚最终成为地方最高官员，与此同时，其职权、统属等也逐步固定。

(二)清朝后期汉族督抚势力的膨胀

清代后期，出于镇压太平天国起义的需要，清王朝被迫将原属中央的权力下放，督抚的权力由此不断膨胀，主要表现在军事、财政、人事、司法四个方面。

1.军事权的膨胀

对太平军作战的失败，迫使清廷在各地委派团练大臣，训练地方武装—团勇，团练大臣多委以督抚之任。晚清团勇的特征是“一营之权,全付营官，统领不为遥制，一军之权，全付统领，大帅不为遥制”[5]28。这样的军队事实上成了直属于地方督抚的私人军队。太平天国革命失败后，各地编练的团勇已达数十万人，成了分疆裂土的隐患。除了掌握团勇指挥权外，地方督抚还可节制清朝的正式军队——绿营。同治年间，朝廷又规定浙江、江苏、江西等省，自总兵以下的将官都归当地的巡抚节制，如有紧急军情，巡抚可以自行调遣军队，事后再告知总督。于是，巡抚也掌握了一定的军权。

2.财政权的膨胀

依照清代制度，管理地方财政事务的是布政使，布政使直接向中央户部负责，督抚对其无调拨之权。随着对太平军战事的扩大，所需军费也不断增加，咸丰年间，朝廷不得不在两广地区开行“捐输”卖官，以补充军费。后又因各地兴办团练，不得不把“捐输”推广到所有兴办团练的地区。从此，各地团练所需费用都开始“自筹饷银”，所征取的税赋也都由地方督抚支配，各省区的财政税收都由督抚所控制。

3.人事权的膨胀

在清代前期，督抚有权保举官员，但在名额和官职上的限制十分严格，中央实际掌握人事任免权，但在战争过程中，朝廷对于人才的需求日益增加，不得不多次颁布诏书，让各地督抚举荐有识之士。后又指示:“有职分较卑而器识甚远，将来堪以登用者，并着一并具奏”[5]2693。在此情况下，各省督抚纷纷借军功保举自己的门生、部下等。湘、楚、淮军等政治军事集团在此情况下逐渐形成。

4.司法权的膨胀

清代的司法审批制度非常严密，如有死刑、流放等案件需上报中央刑部核准，死刑案件必须奏报皇帝。太平天国起义爆发后，因各地刑事案件不断增多，出于维护社会秩序稳定的考虑，朝廷开始将惩治“匪首”的权力下放到了地方督抚，由此，地方政府被赋予了执行死刑的权力。

督抚在掌握了以上四项权力之后，也就完全掌握了所在地区的军事和政治实权，这样就使督抚在指挥战争时能统一行使军事、政治全权，军队的战斗力因此得到提高，为最终镇压太平天国等农民起义奠定了基础。但督抚独揽地方军政全权，改变了清初中央集权的状况，地方势力逐渐形成，而且在晚清民初的变局中发挥了关键作用。

四 、督抚制度对民初政治的影响

民国初期在省级军政机构的设置上受督抚制度的影响较大，主要表现为督都制的形成和各种跨省监察机构和军事机构的设立。除了制度方面外，督抚制度也深刻地影响了中央与地方的权力格局。

(一) 对省级军政机构设置的影响

1911年十月武昌起义成功后，革命党人联合立宪派成立了湖北军政府，在军政府颁布的《鄂州约法》中明确规定“鄂州政府以都督及其任命之政务委员，与议会及法司构成之”[6]482。这种由都督掌握地方军政权力的制度为光复各省所采用，全国大部分省区的都督都是由以前的督抚改任，都督总揽一省之军、政、财权，与晚清督抚相比有过之而无不及。1912年南京临时政府颁行的《临时约法》中规定都督为地方最高行政长官，统一行使军事指挥权和行政管理权。都督制的推行与晚清督抚权力膨胀而形成的地方割据势力不无关系，可以说就是晚清督抚割据在民国初年的延续。袁世凯统治时期也设置了许多跨省的军事机构。如巡阅使署、经略使等，其设置无统一的制度可循，有按省设立的，也有按地区设立的，辖区大小多取决于地方势力的扩张情况。时间最长的达9年。主要有东北三省、两湖、直鲁等巡阅使，这些军事机构与明清督抚制度相比，前后借鉴的痕迹非常明显。1914年北京政府又实行省官制，设置巡按使，巡按使负责管理一省的民政官员和巡防警备等事务，主要是代表中央监督地方的财政、军事、民政官员，并对辖区内的官吏可以行使处分、命令、奖罚之权，巡抚在非常时期，出于防卫目的，需用兵备时，可咨请邻近本辖区的军队与军舰长官，派兵共同处理。如此，省成了受中央直辖的行政区域。而巡按使则是中央派到地方行使治权的官员。一个月后都督改为将军，声称其目的是“内外相维，呼吸一气”，这与明清时的督抚已无实质上的差别。

(二)对中央与地方关系的影响

地方督抚势力的崛起直接影响了晚清民初的政治走向，而其中影响最大的莫过于地方势力的壮大。地方势力的强大既是清朝灭亡的重要原因，也对民初的政治格局与辛亥革命的结果产生了深刻影响。蒋廷黼先生曾明确指出了晚清地方势力的代表湘军集团对近代军阀混战局面形成的影响，湘军是近代最早的私有军队，湘军的治军精神后来被淮军所继承，最后袁世凯的北洋军又继承了这种精神。辛亥革命后北洋军阀利用所控制的军队，割据一方，阻碍国家统一。这不能不说是在湘军时就埋下的祸根。实际上，北洋新军是在清朝末年袁世凯所编练的新建陆军的基础上形成的。而袁世凯之所以有机会编练新建陆军，与他在1901年被任命为直隶总督兼北洋大臣这一职务有很大关系，我们都知道，这一官职在晚清政治格局中具有重要地位，自设立以来一直由湘淮系统的官员所占据。袁世凯上任后利用手中所掌握的权力不断扩充其个人势力，除了增强北洋军的军事势力外，还不断将自己的亲信安插到各要害部门，袁世凯采用了曾国藩治理军队的方法，在军校中不断培植自己的亲信将领，让将士效忠袁世凯个人，而不是清政府。因此，袁世凯的新军继承了湘淮军的管理制度，可以说是新瓶装旧酒，而军队的性质也转向了私有。由此不难看出，袁世凯所编练的新军与湘淮军的关系正如蒋廷黼先生所说，淮军继承了湘军的组织管理制度和精神，北洋军又继承了淮军的这些制度和精神，以致为害民国。因此袁世凯所编练的北洋新军被当时的人们称为“淮军余孽”，自晚清以来外重内轻的局面从此愈演愈烈。辛亥革命后，袁世凯凭借军事政治实力窃取了革命果实，袁世凯死后则出现了直、皖、奉等军阀混战的局面。孙中山曾对军阀割据的混乱局面十分愤慨，“夫去一满洲政府之专制，转生无数强盗之专制，为毒之巨，较前尤甚，于是民愈不聊生矣”[7]348。军阀混战不仅使人民流离失所，生灵涂炭，而且严重削弱了中央权力和整个国家抵御外来入侵的能力。二十世纪前期中国积贫积弱的状况与此不无关系。

综之，督抚制度在明代经历了一个从萌芽到最终形成的发展过程，但有明一代督抚始终是作为中央派遣官的身份出现的，到了清代才真正实现了地方化，成为地方大吏。在太平天国革命爆发后的一系列政治变局中督抚权力不断膨胀，最终发展成为地方割据势力，影响了十九世纪末二十世纪初中国政局的走向，是近代军阀政治产生的一个极为重要的原因。

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[7]孙中山.孙中山选集(上册)[M].北京:人民出版社,1957.

[责任编辑：降小宁]

DOI:10.16161/j.issn.1008-0597.2016.01.013

[中图分类号]K248

[文献标识码]A

[文章编号]1008-0597(2016)01-0070-05

[作者简介]张振雄，男，内蒙古大学历史与旅游文化学院中国史硕士研究生。

[收稿日期]2016-01-06