美国“双轨制”高等教育质量保障体系构建及启示——从教育治理的视角

张地珂（中国地质大学，湖北武汉430074）



美国“双轨制”高等教育质量保障体系构建及启示——从教育治理的视角

张地珂
（中国地质大学，湖北武汉430074）

摘要：基于教育治理理念，构建高校内外“双轨制”的教育质量保障体系是美国教育发展现实的价值选择。经过长期的历史发展，美国已经形成一种治理主体多元化、治理过程规范化、治理组织网络化、治理机制弹性化的内外“双轨制”高等教育质量保障体系，有效地在深层教育结构和体制层面持续性推动高等教育的健康发展。作为高等教育体制综合改革的重要组成部分，构建系统、持续、高效的高等教育质量保障体系对于推进世界一流大学和学科建设至关重要。在此过程中，要立足我国的教育现实和环境，以一种批判的视角借鉴和学习世界高等教育所认可的做法。

关键词：高等教育；教育治理；质量保障；美国

“治理”的概念兴起于20世纪90年代，较权威的释义是指政府、个人、私人与公共机构等多元主体参与和管理共同事务的活动。[1]新世纪以来，“治理”概念被广泛使用于高等教育领域。当前国际上教育改革的一个重要方向就是以治理理论为指导，力求突破传统的教育行政化的管理体制，建立一种多方参与、合作、共赢的教育治理模式。[2]一般认为，教育治理的价值目标在于形成一种“高效、公平、自由、有序的新教育格局”，[3]从而保障教育公平、促进教育效能。本文认为，教育治理是一种有效规范政府、社会和学校等多个主体行为，维护教育秩序、提升教育效率与公平，从而提供优质教育公共服务的制度设计和程序规范。在我国的高等教育领域，这种理念的可贵之处在于，它尝试以一种创新的思维、改革的制度设计，力图突破传统的以政府为主导的单一管理模式，打破“政府与大学”二元对立价值局限，建立一种高效和可持续的机制。

从教育治理的视角观察美国高等教育，我们不难理解，保障教育质量是高等院校自身的应有之义，经过多年探索，美国大学内部普遍已形成较完善的教育质量保障机制。而在高校之外，政府作为教育监管者，在美国的教育传统与社会现实之间进行权力权衡与制度设计，引入民主决策，鼓励社会力量参与教育进程，客观上在确保大学拥有充分的办学自主权的同时，可有效监督办学质量。事实上，经过长期的历史发展，美国已经形成一种治理主体多元化、治理过程规范化、治理组织网络化、治理机制弹性化的内外“双轨制”高等教育质量保障体系，有效地在深层教育结构和体制层面持续推动高等教育的健康发展。

一、美国高等教育“外部”质量保障体系

1.联邦和各州政府加强宏观引导。

按照美国宪法和教育传统，联邦及各州政府并无教育行政权，更无权直接监督或管理大学的教学活动。可以说，美国大学具有高度的自治权。但是自20世纪90年代以来，随着全球化造成的高等教育竞争加剧，联邦和各州政府利用教育立法和教育经费划拨的权力，不断加大对高等教育质量的绩效评估，以间接的方式促使高校保障教育质量，从而更好服务国家战略和地方经济社会发展。这是因为联邦政府所拨付的助学金是美国各大学重要的收入来源，仅2014年联邦政府所拨付的助学金金额就高达1370亿美元。联邦政府将此项经费的划拨与教育部下辖高等教育认证机构对各大学的绩效考评结果相挂钩，这在很大程度上促使美国的大学不得不遵循联邦政府的教育考核导向。2013年奥巴马政府甚至建议联邦政府以教学质量及效益、毕业生就业率、科研项目金额、知识产权和成果转化率等为主要指标建立高校教育质量评估的新机制，并将评估结果作为下拨联邦教育经费的主要参考依据。[4]除此之外，联邦政府还可以通过调整科研经费的评审导向，有效引导和保障包括私立大学在内的高校科研水平，促进教育产出质量。在2014年国会通过的竞争性科研项目经费预算约占美国高校总收入的15%-20%，部分科研实力雄厚的研究型大学，如麻省理工学院从联邦政府申请到的科研经费甚至占其总收入一半以上。[5]此外，对于美国公立大学而言，州政府拨款是最大的收入来源，平均约占学校总收入的1/4，因而与州政府所确立的绩效考核指标也在很大程度上影响高校的办学取向与质量。到2014年10月，已有24个州加强了对州立大学的绩效考核，其中，田纳西州政策施行的力度最大，其规定州教育拨款100%与教育质量和绩效挂钩。各州普遍采用的主要绩效指标是学生学业完成情况、毕业率、学位授予质量等，通过此举促进州公立大学持续改善人才培育质量。[6]

2.第三方认证机构开展监督评估。

美国高等教育认证制度已经实施了100多年，形成了较为完备的认证体系。认证是由非官方、非营利性的认证机构对高等院校或学科专业以同行评审的方式进行检查、评估，并根据结果确定是否达到质量控制的最低标准。通常来说，美国高等教育认证委员会（CHEA）和联邦教育部（USDE）是全美仅有的两家认可机构，具有最高的权威性，它们负责对全美高等教育认证机构进行认可并授予认证资质。[7]具备资质的高等教育认证机构则可以直接对高校进行评估和认证。具体而言：

第一，高等教育认证委员会为非官方性质的行业协会，它要求美国高等教育认证机构能向其明确、完整地呈现所认证院校的教学质量标准、评估过程、管理程序和行动准则，藉此推动院校维持和提高学术品质，达到保障教育质量，实现院校自我监督与管理的目的。其认可周期为十年，各认证机构需每年向其提交自评报告，第五年提交中期报告，重大改革须由其进行审查。[8]

联邦教育部则是通过对高等教育认证机构进行认可和授权，来间接地确认被认证的院校或学科专业是否符合获取联邦政府助学金的资格。[9]其认可周期为五年，在此周期内认证机构需提交所认证高校的年度报告、主要认可活动等，并接受监督。

第二，美国高等教育认证机构可分为三大类。[10]一是区域性认证机构，主要负责对辖区内具有学位授予权、非营利性的高等院校进行整体认证。较具代表性的是中部地区高校协会、新英格兰地区高校协会等六大区域认证机构，它们以州为单位分区认证，同时也相互协作。二是专业性认证机构，负责对全美高校所设置的学科专业或学院进行认证，目前美国专业性认证机构多达68个。三是针对单科性院校的认证机构，其认证对象多是没有学位授予权、营利性的单科性学校，如宗教类学院、远程教育与培训学院等。较具代表性的有美国独立学院与学校认证委员会、全国基督教学院与学校协会等11家机构。

在操作程序上，各个认证机构参照高等教育认证委员会和联邦教育部的指导方针，并结合社会实际需求制定认证标准，认证内容包括师资、课程、教学质量、教学硬件和校园环境、教育管理和生源等多个方面。认证程序则包括资格认可、院校自评、实地考察、评估决策和监督及再评估等多个步骤，具体包括：[11]

（1）资格认可。由院校致信地区认证委员会，申请关于资格认证的正式会晤，要求认证委员会对院校准备情况进行检查。申请一年后，由院校填写申请相关信息表，与支撑材料一并提交给认证委员会。审核通过后，认证委员会通知院校进行下一环节自评。

（2）院校自评。资格认可通过后，申请院校须在两年内完成自我评估。通常申请院校会组建自评指导委员会，制定工作计划，并动员各部门按照认证的量化指标及标准进行教学评估和自我检查，最终形成全校的自评报告提交给认证委员会。

（3）实地考察。经鉴定通过申请院校的自评报告后，认证委员会组织大学校长、专家学者和家长代表等成立实地考察小组，赴申请院校进行实地考察。院校须公开有关考察的信息，并邀请公众进行评议。考察一般为期3天左右，考察院校是否符合每个量化标准，确保完全符合认证标准。

（4）评估决策。参考认证委员会实地考察小组的意见，认证机构中的“院校执行委员会”将统筹评估院校申请材料、考察小组意见及各方意见，最终做出通过、延期、取消认证资格三种评估决策，并通报院校。若有不同意见，则需再举行特别会议讨论。

（5）监督及再评估。院校在获得认证资格后，还要继续接受监督和复评，并按期提供详细的年度报告，内容则包括招生、学位、开办分校、增设学位点等变化的情况。如部分院校没有达到标准，认证机构的审查委员会将给予限期整改警告，如到期仍无改进，则取消该校的认证资格，由此带来的后果也比较严重，有数据显示，未达标院校受到警告后，如认为自身无法改进，可能会主动撤校或合并到其他合格院校。

可以说，美国发达的高等教育认证制度对于促进大学提升办学质量与水平做出巨大贡献。同时也由于认证程序过长、认证指标名目繁多等导致院校负担过重等问题。[12]但无可争议的是，美国高等教育认证制度在保证大学办学自主权的同时，将高校办学质量置于政府、社会、公众以及市场的多方监督之下，满足了各方对高等教育的需求，为促进美国高等教育健康发展发挥重要作用。

3.社会力量评价监督。

社会力量评价是美国高等教育的质量屏障，尤其是由媒体发布的大学排行榜在评价和监督高校办学质量、提升办学水平的过程中作用显著。这在很大程度上由评价主体的独立性和公信力所决定，美国较知名的大学排行榜有《美国新闻与世界报告》、由《普林斯顿评论》发布的《戈门报告》（Gourman Report）、美国医学院协会发布的《机构目标排名》等，它们都是独立于政府和大学的第三方，具有较好的社会声誉和办报传统，其价值取向和评价指标设计也在很大程度上反映出社会需求。不仅如此，这些大学排行榜的调查对象具有较高的广泛性和代表性，如《美国新闻与世界报告》将调查院校划分为全国性大学、文理学院、地区性大学、地区性文理学院进行同类比较，2014年的调查数据来源于全美1800所大学校长、学术界权威及知名企业等用人单位，涉及的评价指标也多达16项关键因素，在调查过程中通过严谨的数据收集、整理和量化分析，保证了大学排名的科学性和可比性。

在一定程度上，美国高等教育认证机构以坚守底线思维、“驱除劣币”为导向，而社会力量的监督评价则以促优为原则。以媒体为代表的社会力量具有强烈的社会舆论效应，可以激发社会各界关注和批评高等教育，促进高校不断提高教育质量和办学水平。事实上，以《美国新闻与世界报告》所发布的大学排行榜为代表的社会评价，已经在很大程度上影响着美国企业与大学的合作意图、基金会的资助倾向、学生和家长的择校意向，甚至政府教育财政划拨等，成为保障美国高等教育质量不可或缺的重要力量。

二、美国高等教育“内部”质量保障体系

由于美国高等教育多样化的办学现实，各高校保障内部教育质量的做法不尽相同，以常青藤院校为例，各高校普遍具有较合理的内部治理结构，通过完善教师管理和高校自评等方面的顶层设计、严格流程管理，形成了全方位、多层次的内部质量保障体系。

1.高标准的教师管理。

以耶鲁大学文理学院为例，[13]学院招聘教师须遵守必要性原则和公开透明原则，招聘之前必须先由学校大学科咨询委员会和校外专家组进行评估，认为确有招聘的需要后，方由学校管理委员会做出招聘决策；而且招聘全过程要高度透明，并由机会平等项目办公室全程监督。所招聘录用的教师必须拥有世界一流的科研成果。不仅如此，在岗教师还面临严格的评价。评价内容包括教学、科研和学生服务三方面，该校要求所有获终身教职的教师必须承担本科课程，且工作量不少于教师总工作量的50%，且规定教师均有义务为学生提供辅导和咨询服务。评价方式以学生为主体，对教师进行教学即时评价和年终评价。即时评价作为一项日常举措，由学生不定期进行评估，根据结果系主任和教师一起制定详细的限期改进目标与计划，如仍无明显改进，则报学院院长采取措施，严重者可能被中止并解除劳动合约。此外，年终评价由3名教授组成委员会督导进行，包括教师相互评价和学生评价，评价内容包括教学准备是否充分、教学知识储备是否渊博等指标，年终评价的结果将与教师的职称评定、绩效工资以及合同续签等直接挂钩。近年来，美国常青藤高校出于人性化考虑，为鼓励教师潜心学术和科研创新，有部分高校实施自然晋升制度，即教师达到晋升年限并通过考核即可晋升，无须等待岗位空额或激烈竞争。当然，大学也普遍为教师发展提供强有力的资源支持，鼓励教师不断提升教学和科研水平。在教学方面，美国高校都设有教学实验室、教育革新与技术办公室等，为教师们组织咨询、研讨等活动，并支持各类教学实验和创新项目。在科研方面，大部分高校设有科研政策与管理的科研委员会、资源发展办公室等，帮助教师革新教育理念、开发项目以及争取企业或社会基金的支持等。总体来说，美国高校通过严格规范的师资管理和高效的师生互动评价制度，打造了高质量的师资队伍，有力地保障了教学质量。

2.规范化的院校自评。

面对激烈的高等教育竞争，大部分美国院校通过建立规范化的内部教育质量评估制度，定期举办自评教学研讨会等方式，有力地保障了教学质量，凸显出美国高校师生自省不已的精神。

院校自评制度的特征之一是设立专门的行政职能部门进行管理、指导和评估。如耶鲁大学在教务长办公室下设若干副教务长，分管不同院系的学术事务，另设机构研究办公室对各院系的教学科研事务开展调查、数据收集及认证事务。另外，学校还常设或临时委员会就专门事项进行指导和决策。如该校的学科委员会负责对全校的本科课程质量监管，一旦院系提出开设新课程或修改课程内容，先要报该委员会进行评估，以确定是否有重组的资源予以支撑，此后再上报耶鲁学院（本科生学院）审批，新的课程实施后，院系不定期对该课程进行自评，特别委员会3年后再进行复审等等。

院校自评制度的特征之二是将自评与教育规划相挂钩。哥伦比亚、普林斯顿大学和斯坦福等大学在学校事务管理的各个层面均进行针对性极强的目标管理，并以绩效或量化的指标为基础进行战略规划的制定、评估和资源分配。[14]具体方式包括通过与院系设立绩效合同，或面向全校教师设立竞争性项目等，据此激发院系和教师在满足外部问责制的同时提高科研效率。以哥伦比亚大学的学术事务管理为例，该校对科学研究的规划与评估均遵循严格的程序，先由院系制定年度计划，并经学校各个部门负责人组成的联席会议机制进行深入讨论后，再由校长报理事会批准。在规划的执行进程中，各院系每隔两个月将计划执行的数据等情况向学校联席会议报备，年终由学校理事会对全年计划的执行情况进行评估、分析和总结。但耶鲁等大学却认为，绩效考核干扰了院系的办学自主权和教师的学术自由。但总的来说，采用更加严格的内部绩效考核和自我评估已经被越来越多的美国大学采用，以此实现教育公平、质量和效率多种目标齐头并进。

院校自评制度的特征之三是重视自发性自评。美国高等院校具有自发性自评的传统。就哈佛大学而言，自20世纪80年代该校就形成了每月定期研讨制度，教授和管理人员每月定期召开研讨会，探讨关于促进课堂教学、学生能力和辅导服务等方面的建议，就某项措施达成共识后，就该建议与学生进行一对一的深度访谈，并根据学生反馈推动校方完善管理与服务。哈佛大学通过研讨会改进的措施包括，建立同伴互动学习制度、写作能力同行评议等被各大学广泛采用。正是通过自评研讨会等方式的点滴积累，美国的大学不断改进教学质量、弥补教育短板。

一般来说，美国高校的院校自评制度往往与外部认证评估相结合。以耶鲁为例，为迎接每10年一次的外部认证，参照外部认证评估的程序和办法，学校每5年进行一次全面检查评估，每2至3年抽样选择个别院系评估，个别学院如文理学院（包括耶鲁学院和文理研究生院）执行委员会每年都会对学院内部的5个系进行抽样评估，以期及时地发现问题和持续改进教育质量。

四、对我国高等教育质量保障的启示

1.转变政府职能，扶持多元化的治理主体。

我国的高等教育沿袭了计划经济体制下，以政府为单一主体的行政管理方式。这种管制突出地体现政府垄断高等教育供给、服务和评价，事实上这种以政府为核心的治理理念与方式导致高等教育质量无法满足群众日益增长的教育需求。应尽快转变政府职能，从政府集权转向分权治理，将政府管理职能转向以法规、拨款、规划等必要的宏观调控，采用市场竞争机制向高等教育的不同利益相关主体，如地方政府、社会力量、教育类协会、企业和学校等分权和赋权，对高等教育质量保障的主体关系进行重构，建立起多元主体的高等教育质量保障体系。诚然，由于国情不同，美国的市民社会发展历史较长，独立性的教育机构与行业协会发展已相当成熟，而我国的第三方中介和教育协会等独立性和专业性程度都不高，这就需要从政策上加大扶持力度，明确主体之间的权力边界，推动多元的治理主体不断走向成熟。

2.优化治理机制，加强高等教育质量保障。

治理的基础不是控制，而是协商机制，它是一个持续互动的过程。这就需要进一步完善治理机制，实现整个教育治理网络的高效、有序运转。美国在高等教育质量的评估过程中，多元主体通过合作、制衡、互助与博弈等方式建立起良好的合作机制，最终实现公共利益最大化。对于我国而言，一是要完善高等教育质量评估的政策法规，目前我国高效评估主要以《普通高等学校教育评估暂行规定》为依据，但该文件内容陈旧已无法适应当前需要。应综合考虑国际高等教育评估趋势和我国学生培养的实际制定政策，对高等教育质量保障的目的、组织、程序、方式和结果使用等做出明确规定。二是要推动社会评估机构、协会等组织发展，适当引入竞争和监督机制，并建立起科学、细致和实用的评估指标体系，规范评估程序，促使教育评估既不流于形式，又不增加高校过多负担。三是建立与质量评估结果相挂钩的激励机制，根据考评结果分配部分竞争性经费划拨，促使高校重视本科生教学、科研成果转化率等目前较突出的问题。

3.完善高校内部治理，系统保障教育质量。

保障高等教育质量的前提与核心是完善高校内部治理结构，这一方面需要落实和扩大高校办学自主权，形成以大学章程为统领的制度体系，加强学术委员会、教学委员会等组织建设，发挥其在学术评价、保障教学质量等方面的重要作用。另一方面健全高校自律机制，深化校务公开，完善高等学校质量年度报告发布制度，成立专门机构实施教育质量评估。同时，加强和细化对教师的考核评价和绩效工资分配，探索和完善科研经费的绩效评价和分配制度，引导教师重视教学科研质量与实用效度等。

诚然，中美两国的高等教育处于不同发展阶段，美国高等教育质量认证制度是以底线思维保障教育质量，其目的是确保有关院校达到美国高等教育的最低标准。而我国构建高等教育质量保障体系的出发点和落脚点则是突破关键环节，建立激励约束机制，突出教育实效，建设一批世界一流大学与一流学科，提升我国教育发展水平，这就需要久久为功，统筹推进，构建符合我国国情与特色的高等教育质量保障体系。

参考文献：

[1]王晓辉.关于教育治理的理论构思[J].北京师范大学学报，2007，（4）.

[2]段晖.走向教育公共治理[J].人民教育，2014，（5）.

[3]诸宏启.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014，（10）.

[4]https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/ omb/budget/fy2014/assets/education.pdf.

[5] Dougherty, Kevin J. Performance Funding for Higher Education: Forms, Origins, Impacts, and Futures”. The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science[J].2014.9, Vol. 655, No.1.

[6] State Funding Trends and Policies on Affordability [R]. United States Government Accountability Office .http://www.gao.gov/assets/670/667557.pdf.

[7]吕小梅.美国高等教育认证制度研究[D].武汉理工大学，2006.

[8]http://www.chea.org/pdf/recognition_policy-June _28_2010-FINAL.pdf.

[9]www.ed.gov/admin/finaid/accred/accreditation_ pg13.html#Recognition Criteria.

[10]https://www.usnews.com/education/best -colleges/articles/2013/09/09/how -us -news -calculated -the-2014-best-colleges-rankings.

[11]Judith Eaton. Balancing Competing Goods: Accreditation and Information to the public About Quality [R] CHEA.2004. Http://www.chea.org/pdf/ presltr_informpublic_0304.pdf.

[12]熊耕.美国高等教育认证制度面临的问题与挑战[J].比较教育研究，2006，（1）.

[13] http://provost.yale.edu/faculty-handbook.

[14]杨晓波.美国高等教育质量保障机制探析[J].黑龙江高教研究，2008，（5）.

责任编辑张豫

·思想政治工作研究

作者简介：张地珂（1984—），女，中国地质大学党委宣传部助理研究员，中国地质大学经济管理学院博士研究生。

中图分类号：G649

文献标识码：A

文章编号：1003-8477（2016）02-0176-05