我国城市土地开发强度管制公私法合作模式论——面向城市治理目标有效实现下的思考

张先贵

（上海海事大学法学院，上海 201306）

我国城市土地开发强度管制公私法合作模式论
——面向城市治理目标有效实现下的思考

张先贵

（上海海事大学法学院，上海 201306）

城市土地开发强度管制模式的改革，不仅与个人财产权之私益的充分实现息息相关，而且直接关涉城市治理目标能否有效实现的重大公共利益问题。我国现行城市土地开发强度践行的是以命令和服从为基本特征的单一公法管制模式。本质上，这一模式是单一行政手段配置土地资源的体现，忽视了市场在土地资源配置中的基础性作用。实践中，擅自变更土地开发强度管制的违法建设现象屡禁不止，宣示这一管制模式步入了运行失灵的困境，致使现行城市土地开发强度管制法律制度所承载的公私益两大目标难以实现。容积率指标交易是突围城市土地开发强度单一公法管制模式运行困境的理性选择。法理上，这一举措改革了单一的公法管制方式，在管制的规范结构中嵌入了相应的私法方式，从本质上践行了公私法合作模式。

土地开发强度；公私模式；私法模式

一、问题缘起：我国现行城市土地开发强度管制模式步入失灵困境

1.现行城市土地开发强度践行单一公法管制模式。

就我国现行实定法规定而言，对城市土地开发强度最为直接的管制工具，乃控制性详细规划法律制度。所谓控制性详细规划，主要是指以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。我国控制性详细规划起源于20世纪90年代初期的深圳、温州等经济发达地区，后来逐渐扩展到其他地区。1991年建设部颁布的《城市规划编制办法》明确提出了控制性详细规划，其功能主要在于“控制建设用地性质、使用强度和空间环境”，并“指导修建性详细规划的编制。”2008年实施的《城乡规划法》，在其第38条第1款中亦涉及了这一制度。

根据相关规定，控制性详细规划主要借助两类指标体系来对城市土地的开发进行管制，即指导性指标（弹性）和指令性指标（刚性）。前者是非强制执行指标，譬如，建筑的体量、色彩、风格等；后者则是必须执行的指标，主要包括土地使用性质、容积率、建筑高度、建筑密度、停车泊位、配套公共设施要求等。[1](p45)基于容积率属于控制性详细规划中的刚性指标，因而，对城市土地开发强度的管制乃是控制性详细规划必须执行的指标。

鉴于《城乡规划法》第39条明确规定，“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地

使用权出让合同无效”，因此，国有土地使用权出让合同亦对城市土地的开发强度进行管制，受让人通过出让方式取得国有土地使用权后，必须按照国有土地使用权出让合同的约定来履行，但由于控制性详细规划是植入在国有土地使用权出让合同中的强制性条款，合同在此担当的功能乃是将实证法上规定的抽象义务予以具体化，希望具体的当事人能够遵守此规划义务，进而实现规划管制的目标。[2](p139)因此，从根源上讲，国有土地使用权出让合同对建设用地开发强度的管制亦是通过控制性详细规划来实现的。故，控制性详细规划是对城市建设用地开发强度进行管制的最为直接的制度工具，并具有法定的约束力。

从管制模式来看，首先，受让人通过出让等有偿方式取得了建设用地使用权，其获得的这种权利是由规划部门事先通过行政方式予以确定好的，因而，这体现了建设用地开发强度取得方式的行政性特征；其次，建设用地使用权人只能按照事先确定的土地开发强度从事开发建设，而不得擅自变更，这充分体现了管制者与被管制者之间的命令和服从关系。是故，依我国行政法之规定，我国控制性详细规划对城市土地开发强度的管制，挤压了自由协商方式存在的空间，集中体现了土地资源行政配置的鲜明特征，可以说，市场配置土地资源模式被单一的行政管制模式所控制。简言之，我国现行城市土地开发强度管制的控制性详细规划法律制度践行的是单一的公法管制模式。

2.现行城市土地开发强度管制模式步入失灵困境。

从实践看，开发商为了获取更多利润，对控制性详细规划设定的土地开发强度（即容积率指标）往往擅自增大，增加建筑高度、扩大建筑面积、缩小绿地面积。总体上看，这一违法建设现象在实践中是频繁而又普遍的。从一定程度上讲，我国现行城市土地开发强度管制模式已步入失灵困境。

一般而言，城市总体规划和控制性详细规划分别对城市土地开发建设起着宏观和微观上的导向作用，容积率乃是控制性详细规划中的一项特别重要的刚性指标（指令性指标）。所谓“容积率”，是指一个小区的总建筑面积与用地面积的比率。控制性详细规划一旦被批准便具有法律效力，任何单位和个人不得随意修改。依《城乡规划法》的规定，受让人通过国有土地使用权出让合同取得国有土地使用权之后，其容积率指标已经确定，不得随意更改。容积率的高低直接关涉开发商和住户的利益，开发商增加容积率，其用于回收资金的面积就越多，但对住户的通风、采光和舒适度有着直接的影响，[3](p25)使得购房者的居住环境变得越来越差，给住户的人身和财产带来巨大隐患。

然而，在土地使用权价格居高不下、房价不断攀升的形势下，对开发商来说，容积率直接决定了被开发土地的含金量，从而最终决定了其获利空间。在利益最大化的驱使下，通过擅自变更规划条件，增大容积率、增加建筑高度、扩大建筑面积、压缩绿地面积，已成为开发商获取更多利润的重要手段，各地几乎都出现过开发商私调容积率的事件。同时，容积率还是引发权力寻租的一大诱因。一些官员禁不住利益的诱惑而滥用职权、收取贿赂，帮房开商调增容积率，又或者在规划变更容积率管理中玩忽职守，还有一些地方监管部门对违法建设行为查处不力，等等。

为此，针对房地产开发领域违规变更规划、调整容积率问题，2009年4月，住房和城乡建设部、监察部联合专门下发了《对房地产开发中违规变更规划、调整容积率问题开展专项治理工作的通知》，要求各地要突出重点，紧紧围绕房地产开发中违规变更规划、调整容积率等问题，做好专项治理工作。[4](p10)通过近一年的检查和治理，全国共排查房地产项目98577个，涉及用地面积58.16万公顷，纠正和处理违规变更规划调整容积率项目2150个，涉及用地面积7545公顷，督促有关单位补交土地出让金和各项规费158.02亿元，罚款7.92亿元，撤销规划行政许可47项，查处违反城乡规划管理的案件1101件。[5](p25)整治情况从侧面印证了开发商擅自变更容积率现象在我国已非常普遍。从某种意义讲，我国现行城市土地开发强度管制所践行的以命令和服从为基本特征的单一公法管制模式，并没有得到被管制者的有效遵守，管制的低效使这一模式已步入了失灵的困境。

二、本质透视：我国现行城市土地开发强度管制模式的法理检讨

鉴于我国现行城市土地开发强度管制模式已步入了失灵困境，因而，解决擅自变更土地开发强度管制的违法现象意义重大。实践中，加大执法力

度，严格执行我国现行的单一公法管制模式，成为执法者处理此类违法现象的不二选择，亦是长期我国严格土地管理思维模式一以贯之的体现。[6](p490)遗憾的是，在耗费高额的执法成本后，擅自调高或者变更容积率的违法建设现象并未停止，反而有增无减。故从制度的根源层面反思，找寻问题的实质和根本显得非常必要和尤为迫切。为此，从法理层面，对我国现行城市土地开发强度管制模式进行制度层面的深入评估，客观理性地看待其利弊，并提出相应的改革方案，无疑是一项无法回避的路径选择。

实证法上，建设用地开发强度（容积率）的单一公法管制模式虽然在一定程度上有助于土地开发秩序的维持和实现，但在市场经济背景下，难以体现容积率指标即土地开发权作为一项独立财产权的法律属性；难以回应建设用地使用权人多元化的独立利益诉求；难以顺应社会情势变迁之需要，并明显地显现出越来越不适应当下社会经济发展的弊端。可以说，这是实践中擅自变更土地开发强度（容积率）管制等诸如此类的违法现象发生的根本原因。

客观而言，根据城市土地用途的不同，借由行政分配方式对城市建设用地使用权的开发强度（容积率）进行初始分配，受让人获得建设用地使用权后，不得擅自变更。这显然有助于城市土地开发总体上按照规划预定的目标开展，对实现城市土地开发相对稳定、合理的秩序以及城市治理目标的有效实现具有重要意义。

但是，这一做法亦存在根本性的弊病，即忽视了容积率指标的财产权属性。具言之，2007年我国颁布实施的《物权法》明确规定了建设用地使用权的用益物权属性，并赋予其在一定条件下的自由流转属性。从物尽其用和财产权属性充分实现的角度而言，现行法围绕建设用地使用权的制度设计和规范配置无疑值得肯定。但是，值得进一步深思的是，受让人通过出让方式所取得的建设用地使用权，其位置、用途以及开发强度等内容都已经由规划部门事先予以确定，表面上看，受让人所取得的是一具体地块的建设用地，并享有对该地块从事开发建设的权利，但实质上，受让人取得的乃是具体地块的土地开发权，其土地开发强度的指标管制使得该具体地块的开发容量受限。从实践看，受让人取得特定地块的建设用地使用权后，其对土地从事开发建设的强度会有三种结果：一是按照事先规划设定的容积率指标从事开发建设；二是低于事先规划设定的容积率指标从事开发建设，出现容积率指标剩余；三是高于事先规划设定的容积率指标从事开发建设，出现容积率指标赤字。在第二种情形下，由于现行法禁止容积率指标转移的交易模式，剩余的容积率指标难以得到充分利用，不利于资源的优化配置；同样，在第三种情形下，在权利人无法通过市场方式获得额外的容积率指标情形下，其可能做出以下两种选择：一是未经许可，擅自变更，违法建设；二是按照法定程序申请。但由于申请变更程序繁杂，而且结果难料。故擅自变更容积率指标的违法开发建设现象的发生当属意料之中。实际上，在上述第二、三种情形之下，在不损害社会公共利益的前提下，如果允许权利人将剩余的容积率指标转移给需要的其他权利人，不仅在一定程度上有助于擅自变更容积率指标违法建设现象的发生，而且对实现城市土地资源优化配置的目标亦具有十分重要的意义。这种“城市规划设计中运用容积率转移进行‘高度’换‘密度’的思路，是一种自愿的、基于市场机制的土地利用管理机制，通过这一机制，有助于将土地开发行为引向更适合土地发展的地区，来推动保护具有高农业价值的土地、环境敏感区和具有战略地位的土地。”[7](p89)

三、历时与共时：城市土地开发强度管制模式的域外经验考究

就域外经验而言，以美国和英国为代表，虽然两国围绕土地开发强度配置的具体制度规范形式不同，但都存在相应的容积率指标交易模式。从公私法二分原理来看，这反映出国家对容积率指标管制践行的是公私法合作模式。

以美国为例，从历史发展的进程来看，作为土地开发权交易重要组成部分的容积率指标转移制度的产生和发展与城市化的产生和发展紧密相关。早期，由于人类建筑技术有限和工业化发展水平较低的现实，土地资源的稀缺性并没有表现出来，此时围绕土地所有权的立法理念是“上达天空，下达地心”，即土地所有权人可以根据自己的意愿来对土地加以开发利用，因而，其修建建筑物的高度和对土地的开发均不受法律的限制。然而，伴随城市化的迅速发展，大量农村人口不断涌入城市，使得

土地资源的稀缺性问题愈趋明显，并因人口的增加带来了诸如交通拥挤、噪音和环境污染等各种社会问题。

在诸多因素的推动下，第一个分区规划于1916年在纽约被制定，被称为“纽约城市分区规划条例”（The New York City Zoning Resolution）[8](p707)简称为1916年分区规划条例（1916 Zoning Resolution）。就内容而言，1916年分区规划条例改变了土地权利人对土地开发空间不受限制的历史，即土地权利人从事建筑物的开发建设在高度、大小和规模层面需要受到严格的限制，遗憾的是，这一条例只是单纯控制了建筑物高度，而没有控制人口密度，尤其是该条例对经济因素的关注大大超过了社会因素，致使城市的增长和扩张并未得到控制，[9](p338)因此，1916分区年规划条例的实践效果并不理想，上述一系列社会问题并没有得到有效解决。实际上，规划的哲理并不像技术那样简单易懂，“对于特别大的城市而言，牵涉到的社会利益和经济利益太大而不允许早期自由放任方法的延续。”[9](p344)

伴随时间的推移，1916年分区规划条例持续被修改以适应时代的变化。1961年，一个全面的纽约城市分区规划修正案获得通过，即1961年分区规划条例（the 1961 Zoning Resolution）。与1916分区年规划条例相比，新条例进行了较为灵活的变动，其中之一是借助规划地块的开发权转移来实现开放空间、历史文化古迹、自然环境等社会公共利益的保护。[10](p610)就其本质而言，这里的规划地块开发权的转移乃是容积率指标转移的体现，因而，1961年分区规划条例可以看作是容积率指标转移制度产生的原初标志。[11](p523-536)这一制度创新在1965年纽约颁布的《地标保护法》（Landmarks Preservation Law）中得到具体运用，即某些建筑物一旦被规划委员会指定为地标，其所有权人不得擅自变更或者拆除该建筑物，在此情况下，为保护地标建筑物所有权人的开发利用权，赋予受到限制的建筑物所有权人将建筑物未开发的容积率转移到其他地块上的权利。理论上，这一做法不仅能够起到保护建筑物所有权人的利益，而且亦可有效实现城市的规划目标，进而达到公益与私益的有效平衡。

从实践看，在1961年分区规划条例颁布后，作为土地开发权转让重要内容的容积率指标转移现象从未停止过，这不仅表现在一些地标建筑转让其未开发利用的容积率，而且部分农业保护区、自然保护区、特别公园、历史地区甚至小城镇的房屋存有未利用的容积率亦可在一定条件下进行转让。当然，土地开发权转让亦引发了诸多纠纷和争议，不仅表现在国家、土地开发权转让主体以及受让主体层面，[12](p539)而且还包括土地开发权受让区域附近的居民因受让土地开发权而带来的交通拥挤，生活舒适度降低等负面因素而诉诸法院的案例，[13](p99)虽然纠纷和争议至今仍然不断发生，但并未动摇土地开发权转让制度的正当性基础。

再看英国，英国践行的是土地开发权归国家享有的模式。在这一模式中，私人所获得的城市土地开发强度即容积率指标需要以支付税收的形式方可实现。[14](p66)而私人初次向国家交纳税收获得容积率指标后，须严格按照规定的用途和目的来从事土地的开发工作，若事后需要增加容积率指标或者无须利用现有的容积率指标，亦可像美国一样，对容积率指标进行市场化交易。

总体观之，以英、美两国为代表，容积率指标市场化交易模式解决了容积率指标初次分配所带来的诸多弊病。另外，在现代社会，虽然国家为了满足公共利益之需要，对私人土地开发强度进行了不同程度的限制，但当私人的土地开发权因此限制而被牺牲时，可借助容积率指标交易这一市场化的私法模式来弥补其所遭受到的损失，这已得到理论和实务的肯认。就此来讲，从比较法来看，围绕容积率指标的管制模式，鲜明地体现了公私法合作的方式。当然，借助于私法方式来实现城市土地开发强度的管制目标，须在特定条件下方可实行。

四、公私法合作：我国城市土地开发强度管制模式的应然选择

我国城市土地开发强度管制模式究竟如何改革？现行法如何应对？基于理论上的分析和当下我国城市土地管理实践，笔者认为，我国城市土地开发强度管制模式改革的应然选择是：践行公私法合作的模式。该模式的核心内涵是，在坚持容积率指标行政配置的基础上，在一定条件下，引入容积率指标市场交易的私法方式。

1.公法模式。

改革我国现行城市土地开发强度管制模式，并不意味要对当下的制度推倒重来。任何颠覆性的改革，不仅要面临巨大的社会成本和风险，还会因忽

视路径的依赖惯性而难以切实可行。是故，继续践行我国城市土地开发强度的公法管制模式，有其相应的合理性：

其一，城市土地开发强度的公法管制关涉城市土地资源优化配置之公益目标的实现。就整个城市土地资源开发层面而言，根据用途的不同，国家设定了不同的开发强度，并对其予以严格管制，其目标主要在于实现城市土地开发资源的整体优化配置。反之，如果放开管制，任由土地权利人开发建设，不仅私人的相邻关系纠纷骤增，生存环境恶化，而且整个城市的治理亦会陷入困境。因此，就城市治理这一公益目标实现的角度而言，离不开国家对城市土地开发强度进行公法上的管制。

其二，城市土地开发强度的公法管制具有比较法上的经验支撑。前已述及，在实行土地开发权归国家独占的英国，私人通过缴纳税收的方式获得土地开发权后，其对土地开发的强度受到明确的限制，若未经许可擅自增加开发强度，有关当局会按照城市规划方面的法律法规对其处罚。而对于采行土地开发权归私人所有的美国，如前文所述，国家立足于权利滥用原则、城市土地、建筑物等不动产财产合理安排以及其他公益需要，对城市土地开发强度亦进行了严格的限制。

其三，摒弃城市土地开发强度管制的公法模式与我国当下的城市土地管理实践不符。从我国现行的《城乡规划法》《城镇国有土地使用权出让与转让暂行条例》《土地管理法》《城市房地产法》等法律法规来看，私人通过出让方式获得的建设用地使用权，在从事开发建设时，其土地开发强度是由规划部门事先予以确定好的，不能随意变更。这种对土地开发强度初始配置的公法管制模式，有助于国家对城市土地资源开发在宏观上进行整体规划。如果不顾土地管理实践，而彻底摒弃这一模式，无论是对现行法的体系效应，还是实践效应，都将产生巨大冲击，难以切实可行。

2.私法模式。

在继续践行我国城市土地开发强度公法管制模式的基础上，在一定条件下引入私法模式，践行公私法合作模式，能够有效克服单一公法模式的诸多弊病，并且亦可实现制度改革成本的最小化目标。借鉴域外的先进经验，这里的私法模式应主要包括两种：

其一，容积率奖励（亦被称为区划奖励）。这一做法最早来源于美国，经历了20世纪30年代的高福利政策和50年代大规模城市更新后，美国各地方政府在60年代普遍存在财政危机，对城市广场、公园等公共设施建设力不从心，便通过允许开发商建设更高的楼层、获得更多建筑面积，来鼓励其建设广场、加宽人行道、设置底层零售业等公共设施。[15](p80)从功能看，对于地方政府而言，容积率奖励能够帮助其解决财政不足背景下提供城市公共空间、公共设施等公益目标实现的难题；对于开发商而言，不仅能够调动其提供公共服务，进行公益性项目建设的积极性，而且亦提高了土地的容积率，有助于在有限的土地上获取更多的收益，从而实现城市土地集约化利用目标。

其二，容积率转移。容积率转移制度亦被视为容积率交易的重要类型。作为土地开发权（我国学者多称之为土地发展权）重要组成部分的容积率，常被包含在“土地开发权转移”中加以探讨。[16](p852)相对于容积率奖励，容积率转移是对其范围的进一步扩大化，简单讲，“就是将控制甲地块的开发强度(容积率)转移到乙地块，使得开发者在乙地块得到额外的收益补偿，从而使得甲地块的历史建筑获得持久保护的经济平衡。”[17](p50)

从域外经验看，容积率转移现象较为普遍。从实践看，主要是将需要保护的地区即对其开发权进行限制的地区，如历史古迹、农用地、自然保护区（优美自然景观和含水层等），确定为开发权转出区，开发商购买开发权转出区的开发权并在指定的注入区进行开发，在这一过程中，政府对开发权的计算和转移比例进行详细规定，开发权转让方和受让方须严格遵守。实际上，对于一些历史建筑，其本身往往比较低矮，很难用完政府初始配置的容积率上限或者开发权指标，由此便产生了相应的开发权余量，从而为其转让提供了来源。美国纽约古典风格的中央火车站保留案、[18](p650)澳大利亚悉尼中心古建筑的保护案、[19](p240)英国伯克利生态城市滨水区建设案等具体事例，[20](p112)都是容积率转移制度实践的鲜明体现。从实践效果看，不仅实现了对历史文物和生态环境的有效保护，而且亦推动了土地的集约化利用和开发价值的提升。从某种意义讲，容积率转移不仅是对容积率奖励实践运用的深化和补充，更是容积率市场化配置的鲜明体现。

在笔者看来，容积率指标交易的两种模式的本质是借助市场手段配置土地资源。无论是从理论的正当性看，还是从实践诉求来看，我国都有必要引入这两种模式，尤其是在我国土地制度市场化改革的当下，表现得尤为明显。

目前我国城市土地利用存在以下问题：一是城市中心压力过大，导致了城市中心交通拥挤、开放空间建设少等影响居民生活的环境问题；二是追求城市规模的扩大，忽略城市土地的利用效率和单位面积的产出率，造成土地资源浪费现象严重；三是城市土地集约利用度不高、容积率过低，造成了城市土地利用率低下，投入到单位面积土地的经济产出也较低。[21](p59)在这一背景下，实现城市的内聚式发展，即发展“紧凑型城市”（高建筑密度、高层发展、高容积率），不仅能够解决上述我国城市发展中存在的问题，而且亦是推动我国城市土地资源节约集约化利用，实现最优化配置，达到可持续性利用目标的内在要求。而从目前来看，仅仅依靠政府自身的力量很难实现紧凑型城市的发展目标，但借鉴国外新的规划理念，容积率奖励制度却不失为一项较好的方案：一方面，在我国现行土地制度下，控规的条件在进行土地招、拍、挂牌之前已经设定，如果要变更规划条件往往需要进行控规调整，但由于调整程序缓慢，常常不能满足实际建设的要求，在这种情况下，容积率奖励显得很有必要；[22](p60)另一方面，实施容积率奖励制度在一定程度上是对现行容积率指标硬性规定在实践运行中暴露出来的缺陷的有力弥补。“实施‘容积率’奖励政策，确立具体的奖励标准，是管理部门利用开发商追求利润最大化的心理，调动社会各方面力量，共同致力于社会环境的改善和公益事业建设而提出的一种鼓励对策，同时亦提高了容积率在执行过程中的弹性和适应性。”[23](p177)

在容积率指标奖励基础上发展起来的容积率指标转移模式，亦应在我国现行法层面得以承认：其一，尽管实证法严格恪守土地开发强度管制的单一公法模式，但实践中，容积率指标转移模式已被广泛运用于古建筑更新、历史街区更新、旧城改造以及生态环境保护等活动中，并在保护空间资源和平衡市场开发层面得以验证。从回应现实诉求来讲，现行法理应接纳这一模式；其二，在我国城市土地规划由增量规划迈向存量规划的当下，许多城市土地进入了二次开发阶段。城市土地的二次开发包括但不限于以下重大任务：提高低强度土地的开发利用强度、保护城市古建筑、保护城市生态环境、“城中村”改造、危、旧房改造、增加城市公共空间、保护生态环境等，显然，仅凭政府自身有限的财政投入是无法完成的，在一定条件下采用容积率转移模式来实现利益的市场化配置，是破解上述困境较为理性的选择。

余论：面向我国城市治理目标有效实现的进一步思考

现代意义上的城市治理是一个综合的概念，牵涉到规划、市政设施、环境卫生、生态保护等诸多方面。作为城市治理重要组成部分的城市土地开发强度管制模式，因牵涉利益主体的广泛性和复杂性而备受关注。当下，我国许多大城市实施的存量土地盘活利用的政策，譬如，广州的“三旧改造”、长三角的土地“二次开发”等，①详细内容参见吴次芳，王权典：《广东省“三旧”改造的原则及调控规制》，载《城市问题》2013年第10期；严华鸣：《公私合作伙伴关系在我国城市更新领域的应用》，载《城市发展研究》2012年第8期。其本质都是通过提高城市土地开发利用强度，来实现城市土地集约化利用的目标。从实践看，在国家财政投入受限的背景下，无论“三旧改造”型的土地开发整治，还是“城市更新”下的土地二次开发，都在努力探索公私合作模式下的PPP模式。[24](p36-39)

PPP模式的采行充分体现了借助于私的主体或者私法方式来实现行政管理的目标，即通过公私合作这种契约方式来调动市场上私的主体的积极性，进而实现政府的行政管理目标。另外，这一模式亦能在政府无须投入大量财政资金的背景下，实现公共物品或者公共服务的正常供给，[25](p522)从而较好地解决社会转型时期利益主体需求的多元化与国家能力明显不足这一矛盾。[26](p20-38)但尚须指出的是，如何激励私的主体积极参与这一模式，真正实现其功效，是践行这一制度所面临的重大挑战和困境。本文所提出的容积率指标交易不失为一种现实的理性选择，即在坚持现行容积率指标公法管制模式的基础上，在一定条件下，通过容积率奖励和容积率转移两种私法模式来激励私主体投入资金，进行城市土地整治、城市更新等活动。从这个角度而言，我国现行法中的容积率指标管制模式亟须改革。

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责任编辑 王京

D912.3

A

1003-8477（2016）11-0133-07

张先贵（1985—），男，上海海事大学法学院讲师，法学博士。

上海市哲学社会科学规划青年项目“土地整治引入PPP模式法律问题研究”（2016EFX001）；国家法治与法学理论研究项目“城市治理下容积率指标交易法律问题研究”（16SFB30043）。