构建我国金融消费者保护制度研究

宋 敏

(黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨 150080)



构建我国金融消费者保护制度研究

宋 敏

(黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨 150080)

发达国家在世纪之交的金融立法中，已经建立了保护金融消费者的制度，也特别重视对金融消费者权益的保护。我国金融市场在对金融消费者权益的保护方面存在着很多问题，对于我国而言，对现有的立法、司法以及执法资源进行必要的整合，对金融消费者采取更有力的保护措施，使得处于弱势地位的金融消费者也能够享有消费者应有的权利是必要的。

保护制度；构建；金融消费者

2008年年初，始于美国的全球性金融危机令很多金融消费者损失惨重，因此对金融消费者的保护也被各国政府提上了议事日程。各国都从本国实际出发，顺应当前形势，对本国的金融监管和金融服务法律体系进行了适当的补充和完善，对与金融消费者权利息息相关的法律也进行了专门的立法。由于绝大多数的金融业务都具备专业性极强这一主要特点，并且金融消费者和金融机构的信息获取的途径是不对称的，这就使金融消费者区别于一般意义的消费者而处于更为弱势的地位，所以，金融消费者更应受到专门法律的保护。

一、我国金融消费者保护中存在的问题

(一)金融消费者的身份界定不清

迄今为止，我国通行的法律对“金融消费者”的概念没有明确界定。现行的保护消费者权益的法律法规，将关注的焦点对准了普通消费者权利的保护。消费者的消费活动都是集中在日常生活的购买商品和接受服务。金融服务由于其具备特殊性，导致金融消费者的利益并未得到特别关注，甚至被长期忽视。金融消费的绝大部分客户都是投资经营，目的是为了获得经济上的收益，并不是一般意义上的生活消费，这也是金融消费者与普通消费者的最大不同之处。金融消费者与普通消费者概念之间的最大区别就在于是否为生活需要而购买商品或接受服务。因此，金融消费者从此种意义上来看似乎不是现有消费权益保护法所保护的范畴。

(二)我国金融法律不完备

目前我国有保护一般消费者权利的法律，即《消费者权益保护法》。而对于金融消费者并没有专门的法律可以适用。比如，《中华人民共和国银行业监督管理法》就是以保护存款人和其他客户合法权益作为其立法宗旨。保监会要保护被保险人、投保人以及受益人的合法权益也被《保险法》加以明确。证监会更是强调其工作的重点就是保护投资者利益。但是，我国的金融法律很少有具体条文涉及金融消费者的保护问题，其他的法律也缺乏相应的对应条款和配套措施，和金融消费者保护立法的要求相去甚远。而且这些仅有的法律中对什么是金融消费者并没有给出一个明确的概念，因而，对金融消费者的保护也产生了消极影响。

我国现行的与金融相关的法律都未将对金融消费者保护作为其宗旨。2010年，我国为了规范银行业金融机构个人贷款业务行为颁行了《中华人民共和国个人贷款管理暂行办法》。这一办法对个人贷款业务审慎经营管理，使得个人贷款业务可以有序健康发展。但是，当金融消费者使用资金和获得贷款时想要适用这一法律并不容易，这一内容对消费者进行了特殊的限制，无形中增加了难度和成本，进一步使消费者处于不利地位。

我国金融法律在起草和征询意见的时候，很少有消费者直接参与，反倒是金融机构积极参与，力求使自身利益最大化，致使很多不利于消费者利益的恶法出现。在面对于己不利情况的时候，消费者找不到相关的法律依据并且也没有能力去抗辩，甚至如何维权和何谓受侵害的意识和观念尚未形成，导致恶性循环[1]。

(三)专门保护机构匮乏

旨在保护金融消费者权益的政府部门和相应的职能机构在我国是立法空白，当金融消费者的权益受到侵害时，解决具体问题仍然采取依靠群众性自治组织和行业协会来维权的落后状况。现有的组织结构不够完善，职能不健全。这些机构人力、物力以及财力的资源都不充裕，无法实现保护金融消费者合法权益的工作，导致可操作性低。

(四)执法力度疲弱

我国现有的一些单行法律法规虽然对金融消费者权利保护有一些零散的规定，但是在执法过程中表现得较为疲弱。在备受诟病的银行业收费问题上，我国于2003年由国家发展和改革委员会以及中国银行业监督管理委员会联合颁布了《商业银行服务价格管理暂行办法》。颁布这一办法的目的是使商业银行的服务价格更为规范，进而使金融消费者的权利得到保护。但是该法公布以来收效甚微，金融机构对收费问题仍然是我行我素。与此同时，银行业金融机构，甚至是国有银行仍然在不断增设新的收费项目。在不得已的情况下，2010年发改委颁行新的《商业银行服务价格管理办法》与银监会相配合。法律法规多次被颁行仅为某一行为，这也从侧面反映了职能部门在执法过程中的无奈。

(五)缺乏完善的信息披露制度

金融行业对专业性程度有着更高的要求，而对于缺乏专业训练的普通金融消费者而言，想要全面了解金融产品存在的风险是很难做到的。随之而来的，在购买金融服务和金融产品时严重的信息不对称是存在的较为突出的问题。大多数金融机构在从事金融交易的过程中，往往过分强调自身优势、淡化风险[2]。系统性风险对某些金融机构造成的影响微乎其微，相关的法律法规也就相应的对其应尽的信息披露责任不恰当地免除了。消费者可以获得信息的渠道少之又少，对金融业的发展趋势和动向的信息无从了解，金融消费者的自主选择的范围受到了制约，从而进一步加重了金融消费者从事金融消费的风险程度。我们为消费者提供了投诉的渠道和方法，但是热线在工作时只将投诉意见反馈给各个金融机构，本身并不具有处理纠纷的功能[3]。由此可见，我国在处理金融消费者纠纷时并没有真正的调解机构来为其调解。

二、金融消费者保护制度的国外借鉴

众所周知，2007年爆发了世界性金融危机，全球处于经济动荡之中。恰恰在此种背景之下，金融消费者的利益往往得不到及时的保护，导致金融消费者与金融机构的矛盾与日俱增。因而，保护金融消费者权益的问题引起了有关部门的高度重视。美国以及其他发达国家和经济发达地区率先对此问题积极响应,制定了保护金融消费者权益的措施和方案来协调金融矛盾。

(一)美国的金融消费者保护制度

美国是世界上金融产品最发达的国家之一，有着一套相对完整的保护金融消费者的措施。在提供金融服务时，金融机构往往处于强势地位，为了打破这一僵局，使金融消费者的权益得到更全面的保护，美国国会及政府通过颁布大量的法规和措施的方式来达到建立健全金融消费者权益保护体系的目的。美国的金融消费者保护机制将以下两个方面作为切入点：首先，建立健全专门的金融消费者立法来保护金融消费者的合法权益；其次，完善解决纠纷应急机制。

美国政府要求银行要充分履行告知义务并维护金融消费者的知情权。2009年之后，新建了独立的消费者金融保护署(CFPA)，目的是对给金融消费者提供产品和服务的金融机构进行监管，必要时还可能会强制执行。保护署的责任人既要由总统任命，同时也要经过参议院的认可才能够行使职权，其一个工作周期为5 年。保护署的职权为：监督管理金融机构对相关合同的制定、阻止金融机构的不公平行为，对金融机构的欺诈行为进行实时的监管。

世界各国也纷纷效仿美国建立了解决纠纷的相应机制。美国的金融行业对消费者就其金融产品和服务方面所进行的投诉极为重视。只要有投诉，大部分都被金融机构自行解决并处理了。而对于那些金融机构不能直接解决和处理的纠纷，则交由监管机构进行处理。美国成立了众多的专门性监管机构，这也是美国解决相应问题的一大特色，这些机构包括联邦储备委员会、联邦存款保险公司、货币管理署等等,都是处理问题的典型机构。

在美国，解决纠纷有两种途径：其一,金融消费者小额诉讼；其二，集体诉讼。金融消费者通过司法途径对自己的权益进行最后维护。手续极其简便是小额诉讼的显著特点，处理问题用时短。如果金融消费者购买的金融产品品种单一，并且金额也不大，这样的金融消费者进行维权采取小额诉讼的方式是极为便捷的。金融消费者进行集体诉讼的情况往往是多数金融消费者对于同一类型的金融产品或者对商家所提供的金融服务均不满意。此种情况，可以采用通过集体诉讼的方式要求赔偿的司法救济制度。不得不说，集体诉讼实际上是对小额诉讼的有效延续。针对单个的金融消费者是小额诉讼的主要特点，而通过集体账户资金的累加达到巨大的金额是集体诉讼的显著特征，集体诉讼更好地解决了消费者单一个体力量不足的问题，诉讼成本也降低到最小化。

(二)英国的金融消费者保护制度

英国政府于2001年建立了全新且单一的监督管理职能机构，即：金融服务管理局(Financial Services Authority，简称“FSA”)。这一机构的职能非常广泛，它可以通过对金融服务行业进行监管来保持市场运行机制的高效、有序、公正，并且金融消费者的保护职能也是由该机构行使。 “金融服务赔偿计划”由管理局制定，如果因金融机构破产，金融消费者权益受损，那么，该机构就要受理金融消费者所提出的赔偿申请；同时，对消费者进行教育和帮助以及“一站式”的公众咨询服务也是管理局的日常工作[4]。

英国的银行业有着严格的自律机制。英国《银行业守则》是银行业普适的自律规则。银行遵守该《守则》均出于自愿。该守则明确了金融机构必须做出的承诺，并对银行必要的注意事项进行了界定。这一《守则》无形中提升了对金融消费者的权益保护的力度。银行业守则标准委员严格执行《守则》。一旦金融消费者对银行提出了违规指控，那么有关银行就必须采取必要的措施并且要对是否侵权做出合理解释。但是，《银行业守则》也不是强制性规范，银行是否遵守出于自愿，委员会也无权强制银行必须遵守该守则的规定。虽然不能强制执行，在实践中，英国的银行在自愿的前提下，几乎全部在遵守该《守则》，正是由于银行的高度自律，英国的金融服务行业成为了全球典范。

(三)日本的金融消费者保护制度

日本这一国家的金融衍生品市场出现的比发达国家晚，但是，日本相对于其他亚洲国家，其接触金融衍生品市场的经验最为丰富。中国作为发展中国家，对其理念和制度进行学习和借鉴是有必要的。日本在提供金融服务和满足金融消费者的需求方面都可圈可点。在经济高速发展时期，日本通过创新经营的模式来打开金融衍生品的销路，并且将尽可能多的金融产品投放于市场，各银行可以不经过中央银行，运用利率自由化原则直接制定利率。面对大量金融产品涌入市场，金融消费者的购买欲望高度膨胀，盲目购买金融产品或者理财产品，冲动消费使得消费者损失惨重。据不完全统计， 1997年，日本全国消费者中心收到银行投诉案件增加了近四倍。证券类产品和保险类商品更是投诉的重灾区。

三、我国金融消费者保护制度的构建

(一)明确金融消费者的概念

金融消费者，作为消费者的特殊组成部分，是消费者概念在金融领域的延伸和拓展。为了满足个人或者家庭的生活需要而购买或者使用金融机构所提供的商品，抑或是接受金融机构提供的服务的个人投资者，均可成为金融消费者。日常生活中，与广大百姓接触最为密切的金融机构不外乎是银行、基金公司、证券公司以及保险公司等。目前，金融产品和金融服务名目繁多，金融消费的形式也由单一性向多元化转化。以往，金融消费者就是简单的去银行办理存取款业务，而现在的金融消费已经拓展到了支付、理财融资、投资等金融项目。

(二)建立健全金融消费者保护法律制度势在必行

金融机构欺诈金融消费者，对金融消费者的利益造成损害的行为是与金融市场的建立相伴相生的。金融机构和金融消费者之间获取金融信息的渠道不同，不可避免地会产生信息不均衡的现象。金融衍生品更新换代的越快，信息不对称的弊端就愈加凸显，欺诈行为表现方式多种多样，金融消费者在金融消费过程中权益屡受侵害。

我国对于金融欺诈行为缺乏一般性的条款，虽然证券法在制定时个别条款对金融欺诈有所提及，但是并不明确具体，针对性不强。因此,在金融消费者的立法保护体系中增加金融反欺诈条款就显得刻不容缓，只有将金融欺诈行为细化并提出行之有效的解决对策,才能更好地保护金融消费者的合法权益。我国证券法在制定的过程中已经尽量考虑到各种可能性，内容也相对完备,在此基础上，有必要制定一般性反欺诈条款。

金融机构所提供的金融产品的产品说明和对于其所提供的金融产品存在的风险的揭示义务也需要通过法律手段加以强化。2009年9月，中国保监会在其发布的《关于执行〈人身保险新型产品信息披露管理办法〉有关事项的通知》中的第二条对保险服务者的风险揭示义务进一步进行了强化。2009年保险法在修订时,强调了保险服务者的说明义务，说明义务究竟包括什么，范围又是怎样的。保险人如何履行“提示”义务，采用何种方式，并且对其程度也有限制，保险人一旦违反义务将受到严厉的惩罚。另外,还应该以保护金融消费者利益为前提，适当向金融消费者的利益进行倾斜，对金融机构的违法行为进行更严厉的制裁和惩处。

(三)成立专门的金融消费者保护机构

一行(即中国人民银行)，三会(即银监会、证监会、保监会)的分业监管模式是现行的金融监管模式。而对于金融消费者权益保护尚未成立任何一个监管机构来履行这一职能。通过对国外立法经验的分析，我们可以结合我国实际情况，吸取其长处，在我国也可以设立类似于美国的消费者金融保护局来行使保护金融消费者权益的职能，进而达到保护金融消费者的目的。监督过程中的检查权和执法权等权力应是该机构的主要职权，这一机构同时也要肩负起对金融消费者进行管理和教育的工作。金融保护局的工作人员对金融政策，金融法规，以及金融消费产品和服务,要进行专业知识培训,以确保优质、高效地解决纠纷。

(四)建立金融纠纷的多元解决机制

由于金融消费者的信息不对称和专业知识不足，在同金融机构之间的纷争中必然处于弱势地位，仅依靠一般民事诉讼程序无法有效解决金融消费者的维权需求，必须确立专门的金融消费者诉讼制度，使得救济途径多样化，对金融消费者提供多渠道保护。第一，应该建立可行的投诉机制。一旦消费者与金融机构发生纠纷，金融消费者可进行投诉。第二，建立专门的金融消费诉讼制度。如果金融消费者在与金融机构发生纠纷时，采取到相应机构进行投诉仍然不能妥善解决问题，金融消费者可以效仿发达国家的模式通过仲裁、小额诉讼或者集体诉讼等司法途径来解决实践中所遇到的金融纠纷。

(五)建立信息公开制度

阳光是最好的杀毒剂，金融消费者在进行金融消费的过程中，如果相关金融机构将产品和服务的信息充分公开的话，金融消费者在接受金融产品和金融服务前充分了解该产品或者服务的特点及风险，金融消费者在选择金融产品和金融服务时，也会相应的做出理性的选择和判断，也就是说要保证金融消费者行使知情权。同时，通过信息公开对金融机构形成一种有力约束。通过信息公开，信息透明，使得金融机构在欺诈消费者方面有所收敛，减少金融侵权行为，做到事前制约。对金融产品和服务的信息公开应当无论在内容上还是过程上都做到公开。由此可见，只有从广度和深度上对金融机构提出更高的要求，才能使信息发挥其应有的作用，也能更好地将这一制度落在实处。

总之，随着金融混业经营，针对存款人、投资人等不同服务对象的保护制度日趋融合，金融消费者保护制度在我国建立也势在必行。一个国家金融市场的发展，离不开金融消费者的积极参与，只有金融消费者的合法权益得到有效保护，我国的金融市场秩序才会更加稳定和完善，金融改革开放深化才会有效推进。

[1]戎素云.消费者权益保护运动的制度分析[M].北京:中国社会科学出版社,2008:38-40.

[2]何颖.论金融消费者保护的立法原则[J].法学,2010,(2).

[3]王靖琳.金融消费者保护职能及我国金融监管制度的完善[J].福建金融,2006,(3).

[4]周良.论英国金融消费者保护机制对我国的借鉴与启示[J].上海金融,2008,(1).

[责任编辑:刘晓慧]

2015-10-20

宋敏(1976-)，女，黑龙江齐齐哈尔人，副教授，硕士，主要从事经济法学研究。

D912.294

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1008-7966(2016)01-0077-03