我国湿地生态补偿制度的不足与完善

韩君芳，陈梦雨，章　彬

（浙江农林大学法政学院，浙江杭州311300）



我国湿地生态补偿制度的不足与完善

韩君芳，陈梦雨，章彬

（浙江农林大学法政学院，浙江杭州311300）

摘要：建立湿地生态补偿制度是湿地保护的长效措施。但我国湿地生态补偿制度存在在立法上仅有原则性规定、湿地概念的缺乏、行政管理体制混乱、补偿责任主体过于单一、未考虑受偿意愿等诸多问题。完善湿地生态补偿制度有利于提高湿地资源的法律保护地位与构建和谐社会。因此，进一步提出加快推进湿地生态补偿立法进程、明确湿地法律概念、理顺湿地保护行政管理体制、改变湿地生态补偿责任主体单一的状况、遵循公众参与原则的合理建议。

关键词：湿地；生态保护；生态补偿；制度完善

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.03.12

湿地与森林、海洋并称为全球三大生态系统，其地理条件特殊，生物资源丰富，在调节气候变化方面起到重要作用，具有巨大的经济价值、生态价值和社会价值。2016年4月22日，我国签署了《巴黎协定》，意味着我国踏上承担减缓气候变化责任的新台阶。然而，长期以来，人们没有充分认识到湿地的生态价值，对湿地过度利用和开发，导致湿地生态环境遭到严重破坏。如再不及时采取法律措施对湿地进行保护，我国湿地面积将大幅度减少，这将严重影响我国的生态安全。湿地生态补偿是湿地保护的长效措施，是一种对湿地在保护的前提下进行适度利用，通过适度利用实现更好保护的可持续方式，能有效协调湿地经济价值和生态价值的冲突。因此，我国必须构建系统、完善的湿地生态补偿制度。

1　完善我国湿地生态补偿制度的必要性分析

1.1完善湿地生态补偿制度是对十八届五中全会“共享发展”理念的深刻体现

十八届五中全会首次提出“共享发展”理念，要“作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”，其核心思想就是通过完善制度安排来实现社会的公平正义，切实保障人民群众的权益。生态补偿即在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采用行政、市场等方式，由生态保护受益者或生态损害加害者通过向生态保护者或因生态损害而受损者以支付金钱、物质或提供其他非物质利益等方式，弥补其成本支出以及其他相关损失的行为［1］。也就是说，湿地生态补偿制度坚持“谁受益、谁补偿”，“谁受损、补偿谁”的原则，对社会资源进行再分配，追求的是一种受益者和受损者之间的公平正义。完善湿地生态补偿制度，通过合理的制度安排，使受损者对湿地生态补偿制度有更多的获得感和认同感。由此，完善湿地生态补偿制度正是“共享发展”理念的深刻体现。

1.2完善湿地生态补偿制度有利于提高湿地资源的法律保护地位

从目前湿地法律保护情况来看，湿地资源在众多自然资源中受保护力度是相对较弱的。截至目前，我国国家层面没有有关湿地保护的专门立法，涉及湿地保护的重要法律有《环境保护法》《土地管理法》《水法》《防洪法》《森林法》《海洋环境保护法》，除了《海洋环境保护法》提到“滨海湿地”的概念外，其他法律仅在土地管理、水资源或者水污染防治、防洪、林地保护、野生动物保护意义上涉及湿地［2］。虽然2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》将“湿地”纳入了“环境”定义的范围，正式确立了湿地的法律地位，但是，在上述与湿地保护相关的法律中，连湿地的基本概念都没有作出明确规定，大大削弱了湿地保护的力度。完善湿地生态补偿制度，以生态补偿制度的形式对湿地进行保护，从法律的高度将湿地作为一个独立的对象进行调整和保护，能够提高湿地的法律保护地位，促使人们更重视湿地资源的保护。

1.3完善湿地生态补偿制度是构建和谐社会的基本要求

国家用强制性的手段要求对湿地进行保护，对湿地保护区域内的居民提出了较高的要求，但是却没有对相应的居民利益损失进行补偿［3］。保护者为了守护湿地资源而固守贫穷，丧失发展机会，这无论如何是不公平的。由此，经济发展和湿地生态保护之间存在严重的冲突，湿地保护和利用的过程中保护者和受益者之间的利益失衡，不利于和谐社会的构建；仅仅保守地对湿地资源进行保护，使保护者固守贫穷，也不符合人与自然和谐相处的要求。而湿地生态补偿制度正是基于公平正义的原则，对社会资源进行再分配，调节湿地保护受益者和受损者之间的利益不平衡，缓解湿地保护和利用之间的矛盾，达到人与自然和谐相处，这正是构建和谐社会的基本要求。

2　当前我国湿地生态补偿制度存在的问题

2.1湿地生态补偿制度在立法上仅有原则性规定

2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》将“湿地”纳入了“环境”定义的范围，并确立生态效益补偿制度，要求“国家建立、健全生态保护补偿制度”，为我国湿地生态补偿制度指明了方向。湿地生态补偿制度主要体现在《中央财政湿地保护补助资金管理暂行办法》《中央财政林业补助资金管理办法》和《湿地保护管理规定》等部门规章之中［4］。我国间接涉及湿地生态补偿的法律、法规为数不少，但都仅有原则性规定，未明确生态补偿的对象、范围、标准等实质性内容，并无具体、实质的制度内容，缺乏可操作性。目前，仅浙江省、苏州市等部分省市出台了《湿地保护条例》，规定了建立湿地生态补偿制度，但这种制度建设的规定也仅属于“原则性规定”。

2.2湿地概念的缺乏，行政管理体制混乱

我国湿地行政管理体制混乱的根本原因在于没有明确的湿地法律概念。与湿地保护相关的法律规范散见于如《环境保护法》《土地管理法》《水法》《森林法》《海洋环境保护法》等不同环境与资源保护的法律中，而根据湿地本身的自然特性，湿地是涉及土地、水域、野生动植物、农田等的综合体。也就是说，不同土地类型的湿地使用和管理对应不同部门，按照我国现行的行政管理体制，林业、土地、农业、水利、海洋等部门均有权管理，这将出现多头管理和交叉管理的情况，甚至会出现“揽功诿过”的现象，从而使湿地生态补偿制度难以落到实处。虽然目前部分省市已成立湿地保护委员会，组织、协调湿地保护工作中的重大问题，但在国家层面，仍未成立专门的跨部门委员会来组织和协调林业、农业、水利等湿地保护相关部门。

2.3湿地生态补偿责任主体过于单一

从目前我国湿地生态补偿实践来看，财政转移支付是湿地生态补偿最主要的资金来源，政府承担生态补偿的大部分责任，而对湿地生态损害者和其他受益者没有作出硬性约束。提供公共物品从来都是政府不可推卸的责任，湿地这项公共物品由政府提供，政府也承担了较大的补偿责任，但湿地生态补偿理应体现湿地生态损害者和其他生态受益者的主体责任。原因主要有以下三点：第一，仅仅依靠政府财政转移支付，湿地补偿资金来源将受限，无法真正激发湿地生态补偿的内在动力，致使生态补偿难以为继；第二，政府作为单一补偿责任主体，而湿地生态损害者不因其损害行为承担主体责任、生态受益者不因其生态受益而支付对价，于情于理都无法体现公平正义；第三，仅仅依靠政府的力量保护湿地，容易弱化公众参与湿地生态补偿的意识，制约湿地生态补偿的实施与发展。

2.4湿地生态补偿标准的制定未考虑相关公众的受偿意愿

从全国范围来看，对于湿地补偿标准，即“补偿多少”问题的答复过于笼统。一般认为，湿地生态补偿的补偿标准应介于受偿者的机会成本与其所提供的生态服务价值之间［5］。但实际上科学的补偿标准包括支付意愿和受偿意愿。目前湿地生态补偿标准的制定并未考虑相关公众的受偿意愿，相反是以政府财政能力为由，将标准强加于受偿者［6］。未考虑相关公众受偿意愿的政府补偿，无论从法律保障意志自由的正当性角度或是实现自然资源生态价值可持续的实效性角度，均存在较大瑕疵，将直接影响补偿的科学性和补偿效果。

3　完善我国湿地生态补偿制度的建议

3.1加快推进湿地生态补偿立法进程

完善湿地生态补偿制度，首先应加快推进湿地生态补偿立法进程，采取立法措施来打破现有湿地生态补偿立法上仅有原则性规定的现状。制定国家层面的法律法规，对湿地生态补偿的关键问题，即湿地生态补偿的主体、对象、标准、范围等内容作出明确规定，确保湿地生态补偿制度的稳定性。立法是保障湿地生态补偿制度良性运转的重点，具体可以从以下两种方式推进湿地生态补偿的立法进程：一是制定《湿地保护法》，其中详细规定湿地生态补偿的具体内容；二是制定有关生态补偿的综合性行政法规，如《生态补偿条例》，其中分为总则和分则，总则规定森林、湿地等各生态类型普遍适用的法律概念、原则等内容，分则根据各生态类型的不同情况，对补偿主体、对象、标准、范围等基本内容分别作出规定。

3.2明确湿地法律概念，理顺湿地保护行政管理体制

我国湿地生态补偿制度的重大缺陷在于没有明确的湿地法律概念，从而导致了湿地行政管理体制不顺，因此，完善湿地生态补偿制度必须从界定湿地的法律概念入手。法律上的湿地概念要以自然科学上的湿地概念为基础，可以对我国现有湿地类型进行分类，从我国现有的湿地类型中抽象出湿地法律概念，尽量避免因湿地法律概念过于具体而产生局限，同时应避免与现有法律法规冲突。而理顺湿地行政管理体制是做好湿地各项工作的保障。国家应该成立专门的湿地管理机构，负责全国湿地保护工作，组织和协调林业、农业、水利等湿地保护相关部门，定期管理和发放湿地生态补偿资金，履行监督、管理和奖惩等职责。各级人民政府建立对应的湿地管理机构，自上而下逐步形成统一的湿地管理格局。

3.3改变湿地生态补偿责任主体单一的状况

政府代表公众利益，应当承担湿地生态补偿责任，但政府承担主体责任并不意味着湿地损害者就可以不再承担补偿责任。仅由政府承担补偿责任，致使政府财政压力过大，一方面不利于湿地生态补偿的稳定与长久，另一方面也难言实现公平正义。坚持“谁受益，谁补偿”原则，可从以下两方面来改变政府作为单一补偿责任主体的现状：一是通过立法征收环境税，通过税收的手段让湿地资源开发利用者承担补偿责任，也为湿地生态补偿筹集了资金。同时，可以考虑推行湿地占补平衡制度，湿地资源开发利用者若能对其所占用的湿地进行等面积异地恢复，则可对其免征环境税。二是建立市场化的湿地生态补偿机制，拓宽湿地生态补偿资金渠道。市场化的湿地生态补偿机制符合我国市场经济的要求，具体可引入生态标志、湿地银行、碳汇交易、信托基金、生态旅游等市场补偿模式。生态补偿应当是在市场为主导、政府为引导的模式下进行的［7］，将政府补偿与市场补偿相结合起来，充分发挥政府和市场各自的优势，这样才能为湿地生态补偿创造良好的运行环境。

3.4湿地生态补偿政策的制定应遵循公众参与原则

湿地生态补偿政策涉及生态效益、经济效益、社会效益，其实质是政府与相关公众之间的利益博弈。在生态补偿标准问题上，充分考虑相关公众的受偿意愿是科学制定补偿标准的必要环节，同时也将增强我国生态补偿标准的科学性和认同度。同时，公众参与原则也是从法律保障意志自由的正当性角度考虑的，减少政府公权力对私领域的侵犯，最大程度上将公权力装进制度的笼子。因而，在湿地生态补偿政策制定的过程中必须遵循公众参与原则。湿地管理部门可以选择问卷调查、听证会等不同方式，对于相关公众的合理意见应当充分吸收，对于不予采纳的意见应当进行充分说明，使其具有与湿地管理部门平等对话的机会，参与制定湿地生态补偿政策，从而增强湿地生态补偿制度的认同度和稳定性。

参考文献

［1］汪劲.论生态补偿的概念——以《生态补偿条例》草案的立法解释为背景［J］.中国地质大学学报：社会科学版，2014（1）：1-8，139.

［2］吕忠梅.湿地保护呼唤明确的法律概念［J］.环境保护，2013（1）：38-41.

［3］赵云峰，侯铁珊，徐大伟.生态补偿银行制度的分析：美国的经验及其对我国的启示［J］.生态经济，2012（6）：34-37，41.

［4］梁增然.湿地生态补偿制度建设研究［J］.南京工业大学学报：社会科学版，2015，14（2）：48-54.

［5］熊鹰，王克林，蓝万炼，等.洞庭湖区湿地恢复的生态补偿效应评估［J］.地理学报，2004，59（5）：772-780.

［6］周莉，苏宁，温亚利.试论我国湿地生态效益补偿制度框架构建［J］.林业经济，2008（6）：55.

［7］缪若妮，王萌，曾瑾.论以市场为主导的生态补偿法律制度［J］.中国环境管理干部学院学报，2013，23（6）：5-8.

（编辑：周利海）

The Deficiency and Perfection of Wetland Ecological Compensation System of China

Han Junfang，Chen Mengyu，Zhang Bin
（School of Law and Politics，Zhejiang A&F University，Hangzhou Zhejiang 311300，China）

Abstract：Establishing wetland ecological compensation system is a long-term measure of wetland protection. Wetland ecological compensation system in China has some problems，such as there are only principle provisions in law，lack of wetland legal concepts，administrative system is disorder，responsibility subject is single，neglecting the willingness to repay.China should accelerate the legislative process of ecological compensation，clear the legal concept of wetland，straighten the administrative system of wetland protection，change the state of single liability subject，follow the principle of public participation，and provide a solid system guarantee for the development of the wetland ecological environment.

Key words：wetland，ecological protection，ecological compensation，system perfection

中图分类号：X-01

文献标识码：A

文章编号：1008-813X（2016）03-0039-04

收稿日期：2016-04-27

作者简介：韩君芳（1989-），女，浙江杭州人，浙江农林大学环境与资源保护法专业研究生在读，主要从事生态保护法律与政策研究。