地方特色政协提案办理协商模式的形成与运作——基于广东各级政协个案启示的探析

林 伟

(广东省社会主义学院，广东 广州 510400)

地方特色政协提案办理协商模式的形成与运作
——基于广东各级政协个案启示的探析

林 伟

(广东省社会主义学院，广东 广州 510400)

提案办理协商指的是提案人与承办单位在党政领导的督办下、在政协的组织协调下或双方直接接触下对提案中的各种事项共同商量、形成共识的过程。从广东经验来看，政协提案办理的协商形式主要有两种，即自上而下的目标型模式和自下而上的环境型模式。两种模式能够避免“执行差距”和“孤岛现象”的困境，主要因为党政及政协领导能够从战略的高度推进民主政治发展、以创新的勇气探索提案办理协商形式、以求真务实的精神提升提案办理的质量。

提案办理协商 广东政协

中共十八大报告以前所未有的政治高度，将“提案办理协商”作为完善我国社会主义协商民主制度的重要举措首次提了出来。然而，对于“提案办理协商”这一概念或制度，一方面，理论界的学者对其一无所知或莫衷一是，以致不知所措；另一方面，虽然不少地方政协早已因应各种需要，将纷繁多样的协商形式付诸于提案办理的过程当中，但其中的政协工作者却“身在庐山”，道不清“提案办理协商”的所以然。针对理论与实践严重脱节的情况，本研究以广东实践为研究素材，对各级政协已经形成并有效运作的各种提案办理协商形式进行归类和提炼，并对其得以持续深入发展的机制和原因进行探讨和总结，以解析何谓“提案办理协商”、为何需要“提案办理协商”、如何开展“提案办理协商”等最为基础性问题，为健全和完善社会主义协商民主制度提供可资借鉴的实践经验和理论支持。

一、提案办理协商的界定

如何界定“提案办理协商”是本研究的基础和前提。通过对广东各级政协的调研，我们发现，当前政协的理论研究者和政协相关工作人员大多对“提案办理协商”的界定并不清晰。他们往往将政治协商过程中所出现的全部协商形式都纳入“提案办理协商”的范畴当中。但事实上，如果将立案之前与提案办理完毕之后的协商形式都作为“提案办理协商”的形式，“提案办理协商”的内涵将会过于宽泛，也不符合“提案办理协商”的文本意义。因此，本研究认为，“提案办理协商”指的是提案办理的过程中的协商，也就是从审查通过提案(即“立案”)到提案办理完毕(即“办结”)的过程中，提案人与承办单位(含主办/会办单位或分办单位)在党政领导的督办下、在政协的组织协调下或双方直接接触下对提案中的各种事项共同商量、形成共识的过程。

二、广东提案办理协商的探索：各具特色模式的形成

从2007年开始，广东政协开创了“现场办理提案”、“党政领导一把手督办提案”等提案办理协商模式，自此，在省级政协的引领示范下，广东地方政协根据自身需要，在提案办理的过程中逐步探索实施诸如“一号提案”、“面商”等提案办理协商制度。为了厘清提案办理协商的各种形式，笔者专赴广东省政协、广州市政协、江门市政协、阳江市政协、深圳南山区和龙岗区政协、江门开平市政协等地进行调研，总结提案办理协商的不同模式和特点。

(一)广东各级政协确立的各种提案办理协商形式

广东是最早开始市场经济体制改革的地方，加上毗邻港澳，得风气之先，其各级政协在公共政治生活的良性发展中发挥着越来越大的作用。2008年，在全省政协提案办理会上，时任中共广东省委书记汪洋就明确表示，要建立各级党委、政府主要领导牵头督办重点提案制度。2009年和2010年，汪洋又进一步强调，要以制度的形式规范领导干部牵头督办重点提案工作，建立提案办理工作的联合督查制度。为此，广东省委、省政府先后联合下发《广东省政协提案办理工作规程(试行)》和《广东省政协提案办理工作评价考核暂行办法》，开始了省委、省政府、省政协主要领导牵头督办政协重点提案的制度，直接推动了重点提案在办理过程中的协商。随后，为了让委员真正实现“说了不白说”，广东省政协从2012年起着力打造“委员和官员面对面”座谈会，政协委员在会上带着已经立案的政协即席发言问题，向相关部门的责任人面对面“提问”并“请教”。不少委员非常认同这一做法。如广东省政协委员孟浩表示，这种“面对面”座谈会的互动性协商非常好,以往政协委员们陈述完意见后，有关领导一句“好，好，好”就结束了，“现在，有了对话的平台，有可能你把我驳倒了，也有可能我把你说服了”[1]。

在广东省政协的推动下，各地级市及某些县区级政协也开始效仿或创新提案办理协商形式。例如，江门市在此基础上结合大连市政协“一号提案”工作经验和自身实际，从2010年起实施“一号提案”工程。即在每年政协全体会议之后的一个半月内，政协召集提案委员会全体委员，邀请市府办公室分管提案工作的领导及建议提案科负责人进行座谈，在广泛听取意见后遴选出10件重点督办提案，再经市政协主席会议审议确定其中1件为“一号提案”。 一号提案从筛选、调研、制定工作方案，到落实主办、分办或会办单位的具体工作，承办人与提案人之间的沟通均不乏协商环节。

除了省级领导的示范推动这一动力外，部分地方政协尤其是区一级政协往往适应自身形势的需要，开创了不少独特的提案办理协商新形式。深圳市南山区独创的“面商”制度以及龙岗区首创的“票决”制度就是其中的显例。“面商”制度其实就是一个典型的提案办理协商。针对提案人与办案单位之间缺乏了解的情况，南山区政协在办理政协委员提案的过程中，在提案交办阶段开创了“案前协商会”，既让办案单位明确提案的重点和问题的症结，也使提案人清楚办案单位的难处和已经开展的工作情况。与此同时，南山区政协特别要求承办单位听取委员的具体意见和建议，承办单位认为能解决的问题当场确定解决的时间和人员，不能立即解决的要向提案委员进行解释，争取得到理解。从某种意义上说，“面商”制度结束了过去“纸来纸往”、“电来电去”的传统政协协商模式，使提案办理协商进入到“人来人往”这一富有民主协商意义的提案办理模式。而票决制度指的是，为改变政协提案“重答复、轻落实”的局面，提案办理结果由过去提案人个人表态评价改为集体票决评价。具体而言，政协首先针对每一个重点提案都设立督办组，各督办组根据重点提案的票决评价要求，采取召开提案办理座谈会、实地考察、个别走访等形式，对所负责督办的重点提案办理落实情况进行检查督办，全面掌握提案的办理和落实情况，并形成督办情况的书面材料作为票决评价会议上进行票决的参考依据；其次在票决评价会议上，各承办单位和各督办组分别汇报重点提案办理落实情况；最后由分管提案工作的政协副主席和各专委会主任、督办组成员及该提案的提案人对重点提案办理情况进行无记名投票，对承办单位办理落实提案的情况作恰当评价。尽管“票决”制度极大增加了承办单位的压力，但也给他们更好地办理提案提供了动力。

(二)广东提案办理协商模式之分类

从上述分析看，广东省现有的提案办理协商模式主要分为两种。一是目标型模式，即自上而下的改革模式。[2]这种模式通常由上级或同级的政协领导人决定。虽然我国上级政协对下级政协没有领导制约的作用，但是上级党政领导往往联同同级政协商讨政协制度，有时甚至以党政红头文件的形式对下级政协工作的开展起着制约和领导的作用。因此自上而下确立的提案办理协商形式模式还是成立的。而且，正是不是以上级命令者的姿态出现，上级政协更能发挥引领者与协作者的角色，帮助和影响下级地方政协确立新的提案办理协商模式。例如时任中共省委书记汪洋同志亲自领导的党政主要领导牵头督办重点提案制度引领了江门市政协每年督办10项重点提案制度。二是环境型模式，即自下而上的改革模式。[3]这一模式是指地方政协作为改革的动力，为了适应环境变化而做出制度和机构的调整。由于各地情况差异很大，地方政协所面临的问题也不尽相同，为了解决各自提案办理协商过程中所出现的问题，一些地方政协自发的实施了一些改革创新，例如南山区的“面商”制度。

有研究表明，对于目标模式的改革，地方机构往往将其看作是对自身利益的影响甚至是威胁，因而通常不会公开反对改革，改而消极抵制，导致改革出现“执行差距”。[4]也有研究认为，由个别地方机构开始的改革容易因为缺乏更高级别机构的支持以及其他地区的跟进和学习，以至于改革转瞬而逝，被迫回到原点，出现改革的“孤岛现象”。[5]那么，广东省各级政协所实施的两类提案办理协商模式是否存在“执行差距”或“孤岛现象”问题呢？根据调研情况来看，两种模式的提案办理协商模式确立并持续深入发展，并未陷入普遍见于地方改革的“执行差距”和“孤岛现象”两种困境。但是两者尚有较大的改善空间。例如，自上而下的目标型模式中，提案办理协商的当事人往往限于督办的领导和承办单位之间的协商，提案人较少介入；而自下而上的环境型模式，尽管能够让提案人与承办单位在提案办理过程中进行充分的协商，但是这一模型的确立和运行往往与当地独特的地方情况和政策环境密切相关，因而其经验通常只为周边类似的区级或县级政协所学习和复制，难以在全省推广。

三、广东提案办理协商的运行机制

诚然，两种提案办理协商模式的实施和持续发展需要因地制宜，不可能被盲目照搬，但是广东各级政协的提案办理协商经验的借鉴意义仍然相当明显。本部分主要考量两种模式之下的提案办理协商制度是如何创制和深入发展的，并分析它们何以避免“执行差距”和“孤岛现象”，从而总结出富有成效的目标型模式和环境型模式的两类提案办理协商的发展规律。

(一)目标型模式的提案办理协商的运行机制

不论是省政协的党政领导督办重点提案制度，还是地级市的“一号提案”制度，其确立的过程均有一定规律可循。

1、初始阶段：党政一把手直接推动。在时任广东省委书记汪洋同志的重视和直接推动下，广东省委、省政府主要领导开始领衔督办省政协提案，使广东省提案办理工作从过去的“领导批示办理”转变为“领导带头办理”。这种转变使得党政主要领导能够兼以提案人和领导人的视角(而非纯粹的领导视角)来看待提案办理。这也使他们开始意识到，提案的办理需要做大量调研、需要与承办单位进行多次沟通、更需要承办单位的重视和配合。类似地，江门市政协的“一号提案制度”也是由时任市政协主席赵基耀提出，经红头文件报中共市委、市政府领导，在党政一把手的同意和支持下启动的。可见，领导人的推动是开启目标型模式的提案办理协商的第一步。

2、深入发展阶段：协商工作的制度化。目标型模式的提案办理协商需要深入发展，就必须制度化。例如，汪洋同志当时就着力推动《广东省政协提案办理工作规程(试行)》和《广东省政协提案办理工作评价考核暂行办法》的颁布，并规定党政主要领导每人每年应督办一件以上政协重点提案并努力探索现场督办、网上督办等新方法，不断提高党政主要领导督办重点提案的工作水平；对不重视督办重点提案工作、办理责任不落实、办理工作迟缓、办理效果差的承办单位主要领导予以及时纠正，情况严重的进行通报批评。 这些制度的出台，推动了承办单位一把手对提案办理协商的重视。为了不因为提案办理工作影响自己的工作考评，承办单位的主要领导在立案前与提案办理的过程中都能更积极地介入到实地调研、协商会、工作办法的制定等协商环节，直接推动了提案办理中的协商实效。

(二)环境型模式的提案办理协商的运行机制

1、初始阶段：改变政协委员“被满意”的状况。环境型模式提案办理协商机制之所以能够启动往往在于地方政协愿意对政协委员“被满意”的情况作改变，具体而言，首先要有政协委员锲而不舍地坚持，不愿意其提交的提案“被满意”；其次政协领导予以高度重视；最后承办单位愿意与提案人作开心见诚的协商。例如，深圳南山区“面商”制度就发轫于政协领导对政协委员“被满意”的问题的重视。负责提案办理工作的南山区政协副主席张伟建和提案科科长姬耀光就表示，政协委员经常投诉自己“被满意”的问题，引起他们的重视并想办法来改变这一状况。为此，在2009年，南山区向邻居龙岗区学习，取消政协提案满意率评价的做法，采用“票决”制度评价提案办理。甫一开始，在协商会上，政协委员的“较真”使承办单位有了对抗情绪，认为提案人有“抬杠”的嫌疑。为此，南山区政协积极介入和协调，使承办单位逐渐意识到政协委员的建议通常是深入调研后的真知灼见，他们的“较真”是诚心希望单位的工作更富成效。有了共识之后，承办单位开始注重在提案办理过程中主动与提案人进行协商，有“承办大户”之称的教育局、民政局、卫生局等单位更是以举办“开放日”等方式在提案立案之前就让政协委员积极与其进行面对面协商。

2、深入发展阶段：协商工作的制度化。与目标型提案办理协商模式相似，环境型模式的深入发展也离不开制度平台的建立。而对承办单位进行相关考核是关键。早在2012年，南山区政协制定了《南山区政协提案工作办法(试行)》，规定每年有针对性地制定一份政协重点提案办理情况票决评价方案，以推动“票决”制度的规范化；同时规定将提案办理工作情况列入承办单位的年终考核，分数由政协提案办的负责人予以定夺。这使“面商”工作得以制度化和持续化。此外，南山区政协还设立了“政协民主监督员”制度，派驻政治素质高和参政议政能力强的政协委员到与其没有直接利益的承办单位中负责监督承办单位的提案办理情况，推动提案人和承办单位之间的协商。在制度之下，南山区政协的领导在提案办理协商的过程中不断创新方式，提高自身协调力量，加强提案办理的力度，使提案办理协商落到实处。

四、广东特色提案办理协商持续发展的主要原因

广东富有特色的提案办理协商模式之所以能够持续发展而没有过多地陷入“执行差距”和“孤岛现象”的困境，究其原因有以下三点：

一是以战略的高度推进民主政治发展。由于广东是中国经济发展的先行者，积累的社会矛盾也较之其它地区更多，因此，广东的领导往往愿意从战略的高度重视政协的提案办理工作，在提案办理过程中也极力推动提案人与承办单位的协商，倾听社会各阶层的声音，解决社会矛盾。

二是以创新的勇气探索提案办理协商形式。改革开放以来，提案办理工作中的协商一直都处于“纸来纸往”或“电来电往”的阶段，这种作法导致提案人与承办单位缺乏直接沟通的机会，其结果只能是提案人“被满意”，协商形式化。要改变这一状况，需要极大的勇气去探索和创新。广东政协的“即兴发言”、党政领导一把手督办提案等，南山区政协的“面商制度”、“票决制度”等形式都是这一探索中的成果。这些成果极大地改变了我国提案办理协商的固有模式，推动提案办理朝着协商双方直接沟通、达成共识的方向前进。

三是以求真务实的精神提升提案办理的质量。在调研中发现，提案办理协商工作的落实和加强不仅没有减少反而极大地增加了政协领导及相关工作人员的工作量和工作压力。为什么他们能够持之以恒地把这项工作坚持下来？归根结底是他们求真务实的工作精神使然。只有政协工作者以求真务实的精神着力于提升办理提案的质量，提案办理协商才能得到真正的落实。

五、结论：提案办理协商的广东经验

提案办理协商工作是一项探索性、创新性很强的工作，在全国范围内具有普遍指导意义的现成经验还不多。不过从广东现有的经验来看，有三点经验值得关注。一是各地要根据其民主政治发展程度采用不同提案办理协商模式。民主政治发展较好的地区，其政治协商气氛宽松，环境型提案办理协商模式能更好地推动协商工作的开展；而民主政治尚待发展的地区适宜采取目标型模式，依靠党政领导直接推动提案办理协商工作。二是政协要得到党政领导和政协领导的充分重视。无论哪一种模式，领导的重视和支持是使提案办理协商制度得以持续并不易陷入“执行差距”和“孤岛现象”的基本保证。三是将“在提案办理过程中是否充分协商”纳入承办单位考核的评价体系。这既能保证承办单位对提案办理协商的重视，也有利于政协对协商工作的组织和协调。

[1] “广东政协现象”风靡全国[EB/OL].http://news.ifeng.com/gundong/detail_2013_01/22/21471657_0.shtml.

[2]Peters，B.Guy，“Government Reorganization: a Theoretical Analysis”，In Ali Farazmand，ed.,Modern Organizations: Administrative Theory in Contemporary Society,Westport，CT: Praeger,1994.

[3]White III，L.T.，Unstately Power，Volume I and II，Aemonk，N.Y.: M.E. Sharpe,1998.

[4]Ma，Stephen K.,Administrative Reform in Post-Mao Chinese Efficiency or Ethics，London: University Press of America,1996.

[5]郭正林.乡镇体制改革中的“孤岛现象”[J].半月谈,2004-07-30.

责任编辑：贺俊春

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1671-2803(2016)06-0029-05

2016-09-05

林伟(1979—)，女，广东陆丰人， 广东省社会主义学院教学部副教授，香港城市大学法律学院博士，广东省政协理论研究会广东省社会主义学院工作站副站长。