“十三五时期”农村精准扶贫研究

秦理中

（湖北省咸宁市咸安区贺胜桥镇政府，湖北咸宁437011）

“十三五时期”农村精准扶贫研究

秦理中

（湖北省咸宁市咸安区贺胜桥镇政府，湖北咸宁437011）

在中国经济持续发展的形势下，依然有相当多的农村人口处于贫困边缘。“十三五”时期是全面建成小康社会的决定性阶段，扶贫开发工作在“十三五”规划中的更为突出。本文先介绍了精准扶贫的内涵和意义，接着指出“十三五”时期农村精准扶贫中存在着扶贫识别不精准、扶贫方式不精准、扶贫管理不精准等困境，最后从建立扶贫工作责任制、运用大数据对扶贫对象进行识别和动态管理、拓宽扶贫资金的来源渠道、提高贫困人员的积极性和脱贫能力等方面提出解决困境的建议。

精准扶贫；困境；对策

一、精准扶贫的内涵和意义

改革开放政策的全面实施，市场经济体制的长足建立，给中国注入了崭新的活力，中国经济从此一路突飞猛进，发展速度令世人瞩目和惊叹。中国的综合国力稳步提升，民众的生活水平也有了跨越式的提高，陆续摘掉了贫困的帽子，步入了幸福的康庄大道。然而由于人口众多，加上全国各地的自然条件、经济状况、教育水平等各个因素都存在较大的差距，因此依然有相当大一部分人口仍然徘徊在贫困的边缘，生活条件较为低下。可以说，扶贫工作是我国政府的一项长期的工作任务，从改革开放伊始就得到了国家的关注和重视。我国先后实施了《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》等政策，扶贫工作一直是中央和各级地方政府工作的一项重要议事日程。经过三十多年常抓实干坚持不懈的努力，中国扶贫工作硕果累累，取得了巨大成效，向世界递交了一份傲人的答卷。根据联合国2015年《千年发展目标报告》显示，从上世纪70年代末以来，中国累计已经有7亿多人先后摆脱了贫困的威胁。中国农村贫困人口的比例，已经从1990年的60%以上，显著下降到2014年的4.2%。中国对全球减贫的贡献率超过70%，是世界上最早实现联合国千年发展目标中减贫要求的发展中国家。

然而，中国之前实行的基本上都是粗放式扶贫模式。这虽然有效解决了许多区域性的贫困，但是随着经济的发展，特别是“十三五”时期经济新常态的显现，它对个体性的贫困已经不再适用。2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察扶贫工作时，首次提出了精准扶贫。2015年1月，习总书记选择将云南作为首个年度调研省份，强调要打好扶贫攻坚战。2015年6月，习总书记到贵州省进行考察，强调要科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫，并提出扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。2015年11月，中央召开扶贫开发工作会议，精准扶贫再次进入政府高层的决策议程。毫无疑问，扶贫工作迈入了新时期和新阶段，精准扶贫将成为今后扶贫工作的重点。

精准扶贫是粗放扶贫的对称，最早源自于西方福利社会财政吃紧态势下的扶贫思路调整，指的是针对不同贫困区域环境、不同贫困农户的经济状况，运用科学有效的程序和方法，对扶贫对象进行精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。“十三五”时期是全面小康的收关期，也是我国全面建成小康社会决胜阶段。根据现行的2014年制定的每人每年2800元的最新农村贫困标准，为确保到2020年全面建成小康社会，我们需要在这短短五年间减贫脱贫7017万人。时间之紧迫，任务之艰巨，工作之繁重，我们已经进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的攻坚战。我们必须针对贫困人群有针对性的开展精准扶贫，才能攻坚克难，提高扶贫效率，从根本上解决农村贫困问题，从而为取得小康建设的全面胜利提供重要保障。

二、“十三五时期”农村精准扶贫的困境

（一）扶贫识别不精准

扶贫识别是精准扶贫的基础工作，其目的是把贫困的对象找出来，避免扶贫资源投放打偏跑漏，使真正符合帮扶政策的个体得到有效扶持。精准扶贫，首要任务就是对扶贫对象的识别一定要精准，只有这样才能使扶贫资源精准投放，从而使真正贫困的个体得到有效扶持。这也是关系到精准扶贫能否取得成效的重要前提。目前我们对扶贫对象的识别主要采用的是“程序识别法”，即通过农户的自主申报、村民民主评议、扶贫部门的调查、多部门的审核以及贫困农户的张榜公示等五个程序来公开、公正、民主识别贫困农户。这种方法确实有助于我们确定扶贫对象，但是很难做到精准识别。究其原因，主要有以下两个方面：

一方面，农民参与识别的积极性不高。精准识别的第一步在于农户的自主申报。虽然村干部对本村村民的经济情况都比较了解，基本都能通过走访调查、建档立卡的方式，将符合扶贫标准的村民的基本信息录入贫困信息系统。但是，在调查的过程中，许多村民参与申报的积极性并不高，即使自己完全满足贫困农户的标准，也懒于主动录入自己的信息，甚至因为在外打工而错过了录入的时间。更有一些村民碍于传统的名声级面子观念，并未如实填写自己的真实信息，导致自己白白错失了扶贫的机遇。

另一方面，识别过程容易出现各种排斥行为。一是主观排斥。一些基层官员特别是村干部在承担精准识别的工作中，往往滥用公权力，在主观上优亲厚友，采用各种不正当手段将自己的亲朋好友确定为扶贫对象。虽然后续有民主评议、张榜公示等环节，但是这些环节在许多村落基本上也是村干部说了算，贫困农户特别是和村干部关系不好的农户并没有参与。这就必然导致一些并不符合扶贫标准的对象却被纳入其中，而那些真正满足贫困标准的人群却被排除在外，无法享受扶贫政策带来的益处。二是过失排斥。大部分基层干部的文化教育水平有限，也往往没有接受过系统的统计学科方面的培训和学习。这就导致他们在实际工作中特别是在入户调查核实环节中缺乏自己的统计和判断，往往就是直接根据农户的陈述或者展示来确定农户的经济水平，从而并没有对农户的真实经济水平加以核实，也给精准扶贫的顺利开展埋下了隐忧。

（二）扶贫方式不精准

精准帮扶是精准扶贫中的最为关键的一环。在完成扶贫对象的精准识别之后，我们必须灵活运用多种扶贫方式带领他们脱离贫困的泥潭。这是对扶贫干部智慧的巨大考验。虽然我们已经在长期的扶贫工作中积累了大量的经验，但是离精准帮扶尚有相当大的一部分距离。

首先，扶贫理念较为粗放。传统的扶贫工作采取的是普惠式的扶贫思想，相当于我们所说的“吃大锅饭”。许多贫困户“等”“靠”“要”的观念非常严重，习惯和过分倚重政府救助，从而丧失了自力更生的基本意识，严重缺乏自我脱贫的意识和上进心。

其次，致贫原因的识别不精准。虽然扶贫对象的经济条件普遍较差，但是他们的致贫原因以及贫困表现形式却存在很大的不同。有的农户是因为缺乏甚至是丧失劳动能力导致的贫困，有的是因为重大疾病等突发事件导致的贫困，有的是因为大额教育支出导致的贫困，有的则是因为好吃懒做导致的贫困等等。如果我们不能从根源上找到致贫的原因，就无法根据他们的实际贫困程度，做到“一把钥匙开一把锁”，帮助他们从本质上消除贫困。

第三，扶贫资金来源渠道单一。扶贫资金是扶贫工作的重要物质保障，是扶贫工作得以顺利开展的基本前提。目前我国扶贫资金的来源和渠道非常单一，主要依靠财政拨款，特别是中央财政。2015年财政部加大扶贫力度，中央财政专项扶贫资金就高达467亿元。然而，面对近八千万的贫困人口，实际上传递到每一个贫困农户手中的资金已经非常稀少。地方政府虽然也积极参与到扶贫工作之中，但受制于当地的经济发展水平和财政能力，他们往往也是力不从心，无法在扶贫资金上提供充足的保障。

第四，扶贫治理的能力弱。我国幅员辽阔，东部沿海地区和中西部内陆地区的贫困程度存在明显的差别，特别是西部地区贫困现象更为严重。而且同一个省市或者乡镇，因为自然条件和经济情况的差异，扶贫效果也存在很大的不同。这对扶贫工作人员来说是一个巨大的考验。此外，从事扶贫工作的驻村干部通常缺乏相关的市场资源和技术资源，思想较为僵化，加上农村的交通条件等基础设施较为薄弱、贫困农户的教育文化水平有限，这些不利因素叠加在一起，使得扶贫干部很难找到切实有效的致富门路，真实出现大幅度的亏损。

（三）扶贫管理不精准

首先，扶贫体制不健全。扶贫工作虽然历来是我国各级政府工作的一项重点工作，但是并没有设立专门的机构来具体实施，而是由一些由各个政府部门来兼任，这就势必会影响到扶贫工作的进展和效果。同时，国家也未制订相关的统一性规范和指引，也没有展开统一的培训，使得扶贫工作的实施在很大程度上取决于扶贫人员特别是驻村干部自身的思想素质和治理水平。

其次，扶贫考核制度不合理。扶贫考核是精准扶贫的一项重要环节，是督促和确保扶贫工作得以顺利进行的关键。农业扶贫项目的培育和实施周期往往比较长，见效往往比较慢，而现行的扶贫考核机制却不合理，过于注重短期效益。这就导致扶贫干部出于对政绩和考核的考虑，常常会因为片面发展GDP而被迫放弃一些能够在长期给农户带来稳定收益但是在短期却见效慢的项目，甚至放弃一些条件较差的农户作为扶贫对象，以促使自己的扶贫工作能够“立竿见影”快速见效。这些都会将真正贫困户排除在外，并使得扶贫目标的瞄准度发生偏离。此外，扶贫业绩考核在官员全部政绩考核中所占的权重比较小，对扶贫资金的使用监督机制也往往落实不到位，这就造成了一些基层干部对扶贫工作缺乏应有的重视，挪用扶贫专项资金到其他建设项目，甚至私自截留或者据为已有，贪腐现象时有发生。

最后，现行的扶贫管理政策专注于既定贫困农户即建档农户的脱贫工作，但是实际上农户的贫困情况是动态变化的。由于农村经济和农民经济的脆弱性，许多农户返贫的现象比较严重。因此，传统的单靠一次建档立卡是难以有效开展扶贫工作的。

三、“十三五时期”农村精准扶贫的建议

（一）建立扶贫工作责任制

要对现行的扶贫考核体系进行改革，建立扶贫工作责任制，切实提高扶贫考核在整个干部政绩考核体系中的比重。这样做首先就可以在思想上提高党政干部对扶贫工作的重视程度，进一步发挥基层党组织的战斗堡垒和党员的带头示范作用，使广大领导干部更好履行全心全意为人民服务的宗旨。其次，防止地方政府刻意当地隐瞒贫困状况或者夸大扶贫工资进展，并促使他们摒弃传统的片面发展GDP的错误挂念，而把工作精力转移到实现区域内共同富裕的目标上来。最后，有利于加强对扶贫资金的流向性监管，确保扶贫资金专项专用，不被滥用或者私自截留。

（二）运用大数据对扶贫对象进行识别和动态管理

我们应该充分利用大数据技术来克服传统扶贫识别中产生的各种不精准问题。首先，大数据技术是对所有的数据进行分析。我们可以在对每村每个贫困户进行建档，克服“程序识别法”所产生的样本筛选的漏洞，确保扶贫数据的全面性。其次，有助于建立自助申报系统和动态化的信息监管平台，既能激发农户的自主性，减少扶贫人员的工作量，又能对对农户的经济情况实时进行掌控，同时发挥民众的监督性，确保录入数据的准确性和扶贫对象的真实性。第三，建立和扶贫对象的进入退出机制。因为农户的经济情况是经常变动的，不可能一直贫困。我们可以及时了解到哪些人已经脱贫，哪些人仍处于贫困，哪些人陷入了新的贫困之中。这样做不仅可以及时更新数据，省去了统计的繁琐，也能市扶贫工作更加具有瞄准性和针对性。

（三）拓宽扶贫资金的来源渠道

我们要改善目前扶贫资金主要依靠中央财政拨款的现实状况，广泛动员各种社会力量积极参与到扶贫这项意义深远的工作当中来。一方面，我们要进一步加强东西部省市的对口帮扶工作，健全和完善东西部扶贫的协作机制，充分利用东部省市充裕的财政资金和丰富的产业发展经验，积极带动中西部的农村发展。另一方面，国家应出台相关的优惠政策，广泛寻求和吸纳各种社会力量的支持，特别是支持和引导民营企业、商业性金融机构、社会团体和个人积极对贫困地区进行商业性融资，形成扶贫资金的强大合力，实现社会帮扶资源的效用最大化。

（四）提高贫困人员的积极性和脱贫能力

这是实现扶贫工作目标中最为关键的一环，直接关系到扶贫工作的成败。一方面，我们要灵活采用多种方式激发贫困人员的脱贫热情和积极性。长期的“普惠式”扶贫，使得许多贫困人员习惯了依赖政府的扶贫救济，丧失了脱贫的进取心，甚至甘愿生活在社会经济底层。只有激发他们的脱贫热情和积极性，才能促使他们从内心自力更生，积极寻找致富途径。另一方面，我们应加强对他们的培训教育特别是相关的职业技能培训。“授之以鱼不如授之以渔”，只有培养贫困户的市场意识和致富能力，才能使他们自发找到致富的手段和途径，真正摆脱贫困，稳步走向小康。

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