论我国食品安全监管制度之完善

候龙

（延安大学政法学院，陕西延安716000）

论我国食品安全监管制度之完善

候龙

（延安大学政法学院，陕西延安716000）

食品安全关乎我们的生命安全与健康，关乎一个国家经济和社会发展问题，关乎社会融洽安定，我们期望党和政府能有更大的决心，大胆改革和完善监管的体制、流程和标准，真正能做到严格监管。同时完善社会监督机制。党和政府都在为完善我国的食品安全监管体系做着努力，希望使我国食品安全问题得以解决。

食品安全；监管体系；先进经验；对策

通过三十多年的改革开放发展，我国食品格局发生了翻天覆地的变化，丰富的种类、充裕的数量、便捷的供应链无不令人惊叹。虽然食品数量在一定程度上得到了满足，但食品质量问题却令人堪忧。目前我国食品安全状况不容乐观，添加剂的滥用，误用；各种环境污染带来的食品安全隐患；不合格的农药大量使用；有害疫病的发生；生物技术的发展可能带来的负面效应等一系列的问题都在拷问着我国的食品安全监管制度。

一、我国食品安全监管的现实情况

（一）食品安全问题的特点

近些年来人们越来越关注食品安全，这问题大致有三个特点：一是问题食品的涉及范畴越来越大。从开始的米面粮油、肉禽蛋奶，蔬菜水果扩大到现在的酒类、干货、奶制品等，呈现出全方位的发展态势。二是问题食品的危害程度越来越大。从食品外部的危害扩大到食品内部的危害。过去只用关注食品细菌的数量，现在是各种农药、化肥、化学有害物质残留，令人防不胜防。三是其手段有着多样性、隐蔽性、深入性的特点。从外部深入到内部，从物理方面扩大到化学方面。从已曝光的典型案例来看，不良商家、不法分子其手法五花八门。

（二）我国食品安全监管立法现状

我国在运用法律手段保障食品安全方面起步较晚，食品安全问题的解决依赖多种途径共同发挥作用。目前我国食品安全监管触及多个执法部门，包括食品药品监督、工商、卫生、质检、海关等。所以我国食品安全监管的原则是“一个部门负责一个监管环节”，采用“以品种监管作为协助，以分段监管作为重点”的手段。从而有了食品安全监管链的雏形，形成食品安全监管的目前格局。

从立法方面来说，我国从上世纪九十年代制定和实施食品卫生法到2009版食品安全法颁布期间，就有大约100多个相关规定，超过500个卫生标准。在十八大之后，党和政府着力进一步改善我国食品安全监管制度，在2015年10月1日起施行新修订的《中华人民共和国食品安全法》被冠以“史上最严”的标签，以法律形式为最严的食品安全监管提供制度和体制保障，以适应新形式下食品安全工作的需要。

二、我国食品安全问题监管不力的原因

（一)相关问题信息的不对等

执法、监督的不力和低效率、低成本的惩罚使得供应商掩盖真实的食品安全相关信息从而追求最大化的利益，无法保障食品的质量。政府不了解真实的食品安全状况是由生产者与政府之间的信息不对称所造成的，进而使得政府无法就食品存在的问题以及发生的原因向人们及时告知。然而相关信息不能在政府、消费者之间自如传播，那么就会使得政府不能及时报告相关的食品质量问题，容易造成社会恐慌。

（二）食品安全监管中的“三难”问题

1.难发现

越来越繁杂百般的食品类别以及越来越高超的生产商造假技术是造成这一问题的主要原因。另外我国在食品检测这方面花费巨大，相关设备昂贵的检测成本，繁琐的检测手段，过多的时间耗费以及缺乏的人力资源都是一个老大难的问题。此外，现有的食品安全惩治措施中关于地方领导的处置也成为发现食品安全问题的障碍之一。

2.难管理

以行政区划为界的原则仍主导并划分了现行的食品安全监管职权，从而使得食品安全问题的管理缺乏政府的宏观调控。另外，合作经验的缺乏、高昂的合作成本，漫长的适应周期都是造成管理难的重要原因。具有流动性强这一特点的小作坊，也是管理难的一大问题。监管区域的巨大困难以及高风险，监管部门的相互推辞，从而造成监管的真空，使得食品管理的难度加大。

3.难处罚

监管部门处罚难的一个主要问题就是食品安全问题的责任主体认定难。另外，相关监管部门所面临的难题还包括违法问题取证难、不法行为的复杂以及相关法律的更新跟不上社会的发展。与此同时，现行法律法规在食品安全的违法行为方面处罚较轻，是不能起到任何威慑作用的。

（三）监管部门设置繁杂，监管无统一性

监管模式的分层和分段造成相关监管部门的沟通困难，难以发挥监管的宏观优势。执法以及抽检的重复往往是由利益所驱使的。虽然新出台的《食品安全法》为强化对各个部门的统一指挥而设置食品安全委员会，但由于过于含糊的规定，并未改变监管机构之间执法交错、职责模糊的现状。并且各部门不统一的标准、重要标准的缺失、相关标准与世界通行标准的不统一，都是完善监管体系的障碍。

三、境外先进的监管制度经验

（一）美国

美国实行多重法律下的垂直式管理。美国的食品安全领域比较完备的法律体系。美国建有联邦、州和地方政府既互相独立，有互相合作的食品安全监管管理网。联邦政府的食品安全部门有四个，囊括农业部下属的食品安全检验局以及农业部动植物检验署、卫生与人类部下属的食品与药品管理局以及环境保护署。食品与药品管理局相当于最高执法机关，由专业人士组成，具有很高的专业技术水准。联邦政府不依赖于各州政府，他们在全美建立多个检验中心或实验室，并向全国各地派驻大批的调查员。

（二）日本

日本在颁布《食品安全基本法》的基础性上，并在内阁府设置了对食品安全领域进行统一领导的食品安全委员会，。日本食品安全委员会在食品安全领域具有较高的地位，遵循基于法律法规而制定的三大管理机制。其中实施的风险评估机制是食品安全委员会的一个重点，另外危机应对机制是为应对突发事件而设置的一个制度，为的是能及时作出应对突发事件的方案，安抚人们情绪，从而避免造成社会恐慌。

（三）欧盟

欧盟各成员国的食品监管主要根据《欧盟食品法》及各成员国食品管理的有关法律。食品的立法和实行由欧盟的卫生和消费者保护总司负责，欧盟成员国同时根据欧盟法令设立了各自统一的食品安全监督管理机构。成员国根据欧盟食品法律与标准为准则，分别建立起各自统一的食品监管体制，构成由国家食品管理局、县级管理机构及地方自主管理机构的多层次的食品安全控制体制。

四、食品安全监管制度的完善

（一）建立完备的法律法规体系

构建一个强大的监管体系必须有完备的法律法规、规章制度以及针对特殊食品的监管措施。我们必须要以《食品安全法》为主，其他相关法规为辅，为食品安全问题提供法律上的保障。并且要与国际接轨，参考、对比发达国家的相关法律法规、先进标准以及权威性国际组织的相关规章制度，对不适当法律法规的及时废止，才能更好完善和补充我国相关法律法规。

（二)建立完备的监管体制

结合国际食品安全监管的发展过程，可以得出由分散管理向集中管理转变是完善食品安全监管模式的必由之路。我们国家必须大力推进监管职能的集中和监管机构的精简。首先，要对各个监管机构的职权进行明确的规定，从而便于各机构监管职责的理清。建立明确的层级监管机构和明确合理的分配制度。其次，要对食品安全监管的失职者进行大力度的追责。最后，要全面的协调和监督地方政府的食品安全监管。

（三）建立完善的食品安全标准体系

作为食品安全监管的基础性工作，建设全面完备的食品安全标准体系尤为重要。首先，要加强对食品安全监管空白领域的完善工作，如健全特殊食品的安全标准，从而解决依法监管的制度障碍。其次，应统一食品质量标准，主动参考对比发达国家，减小与国际通用标准的距离，尽可能的采用有权威性的国际组织所制定的食品标准，从而使整个食品行业的标准化程度得到提高。

（四）建立完备的全程食品监管

建立完备的贯穿整个食品生产销售过程的全程监管制度，合理分配监管部门职权使每一个环节得到有效监管，从而解决监管机构之间执法交错、职责模糊的现状。在借鉴欧盟经验和结合实际国情的基础上，建立严格的监管制度，其重点在于建立贯穿生产、加工、销售各个环节的食品安全追溯系统。应该以食品安全监控和追溯为主线，结合相关行业的实际情况，对相关的生产和工作进行监控，实现对各个环节监管的全程覆盖，从而构建立体式的食品追溯体系。

（五）建立有效应对机制、加大违法行为的惩处力度

要建立健全、完备的风险管理应对机制。首先，应建立完善的食品产业链，以便于及时准确的了解问题所在。其次，对事故风险损害程度进行及时有效的评估。最后，在统一的信息平台将整合后的信息及时发布并采取相应措施，避免事故扩大，造成社会恐慌。对相关事故责任人惩处力度的加大、对食品安全违法分子惩处规定的完善以及对违法人员相关责任的明确，都是制度层面对食品安全保的障。对于危及人们健康安全的食品安全犯罪分子不能仅以罚款不了了之，我们应切实追究食品安全事件中相关人员的刑事责任。要真正发挥出法律应有的威慑作用，就应正视食品安全领域违法成本低的这一事实，让敢于触碰这一“法律红线”的人付出高昂的代价。

（六）切实提升食品质量检测技术和能力

食品质量检测技术和能力的提升，对我国完善食品安全监管体制有着重要的意义。应在完善相应的检测手段的基础上，为相关监管部门配备相应的检测设备，从而提高食品质量检测的权威性和科学性。食品质量检测指标的减少和价值的有限，使得对仪器的精度和检测技术有了更高的要求，从而促使仪器以及检测技术的更新，也会增强其对提升食品质量检测能力的促进作用，而国家财政预算也会随着设备技术的更新而增加，为我国食品安全检测技术提供必要的经济支持。这样相互促进的关系，一定会推进我国食品质量检测技术能力的提升。

食品安全监管制度不仅是关乎社会和谐稳定的民生工程，而且是一项艰辛、漫长、复杂的任务。各部门的全程监管和社会各方面的广泛参与及监督，切实保障消费者的健康安全，促进社会和谐稳定发展和国民经济的可持续发展。

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