社会治理下基金会公信力危机与出路

李培秀

(燕山大学公共管理学院， 河北秦皇岛 066004)



社会治理下基金会公信力危机与出路

李培秀

(燕山大学公共管理学院， 河北秦皇岛 066004)

摘要：基金会公信力不仅是慈善事业的无形资产，而且是基金会顺利募集到资金并树立良好形象的关键。近几年来，基金会负面新闻频频曝光，基金会公信力建设受到越来越多的关注，公信力危机问题愈发显著，因此探索基金会与政府、社会的联合，拯救基金会公信力具有重要的意义。

关键词：基金会；公信力；社会治理

一、基金会公信力建设问题亟待解决

十八届三中全会明确提出“社会治理现代化”深化改革的目标，基金会作为非营利组织中必不可少的主体，担负着参与社会治理、提供公共服务的重要责任，而作为基金会生命线的公信力建设直接关系到公民社会的满意度、信任度。近些年，基金会表现出来的公信力失灵，是社会治理进程中亟需解决的问题。

治理理论的创始人之一詹姆斯·罗西瑙(J·N·Rosenau)在其著作《没有政府的统治的治理》中提到，治理指的是基于整个社会的公共目标，管理活动主体不只是局限于政府，而是由单一化转向多元化，共同目标的实现不依靠国家强制力。[1]另一位重要代表人物格里·斯托克(Gerry Stoker)通过对各种有关治理理论看法的整理，提出了五点主要观点，主旨在于：治理意味着办好事情的能力不限于政府的权力，不限于政府的强制性，并且明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。[2]政府应该充当服务的角色，对公民诉求要具有回应性，着重关注与公民建立信任和合作关系。[3]在社会治理过程中，改变了权力自上而下的运作状态，突出了上下互动合作共治的特点与趋势。随着第三部门的不断发展，同时面临着如何解决治理实效的问题，善治理论应运而生。简言之，善治就是公共管理活动主体多元化且相互协作的条件下，实现公共利益最大化。[4]

基金会公信力建设问题不仅是基金会治理问题，而且是社会治理的一部分。治理理论为基金会公信力建设提供了可靠地依据，依据治理理论，有利于找出基金会公信力建设中存在的内部与外部问题，并挖掘出有效的解决措施，实现公共利益的最大化。

二、基金会与基金会公信力的概述

(一)相关概念界定

基金会是指运用自然人捐赠的财产，以从事公益事业为目的，并依据基金会管理条例等相关规定成立的非营利性社会组织。从根源上来说，基金会是经济社会发展到一定阶段的产物，是社会贫富差距达到一定程度进行社会财富再分配的一种表现形式。

基金会公信力是指捐赠人、受益人、政府、第三评估机构以及其他社会公众对基金会在合法性、理念、制度、行为运作、绩效等各个方面的认可与信任程度。从公众参与层面，公信力是基于公众对基金会内部管理、项目运营情况等了解后的评价及支持情况；从基金会自身透明度层面，公信力就是基金会在信息披露、监督机制、回应公民诉求等方面加强透明度以获得大众信任的能力。

(二)基金会的发展

从现代意义上来讲，基金会源于美国，以20世纪初美国成立的塞奇基金会、卡内基基金会、洛克菲勒基金会三大基金会为标志，打开了现代基金会的大门。而中国基金会发展历史比较短，起步晚，基于联合国儿童基金会的启示，在1981年成立了中国儿童少年基金会。随之中国青少年发展基金会、上海慈善基金会等一系列基金会大批涌现。根据我国基金会中心网站数据统计，截止到2015年9月24日，基金会已发展到4640家，公募基金会为1539家占基金会数量的33%，非公募基金会3101家，占基金会数量的67%。2014年末净资产达1024亿元，项目领域涉及到教育、文化、扶贫、就业、环保等多个行业。

(三)基金会公信力的重要作用

1.基金会公信力有利于引导自身内部建设。基金会作为一种较为特殊的非营利组织，依靠的是社会捐助的公共资源。基金会要想赢得社会的广泛认同与信任，更好的实现公共利益，就需要加强在制度、行为运行等自身各个方面的建设。

2.基金会公信力有利于发挥在社会治理中的自主性。基金会属于政府、企业外的第三部门，在公共事务中不局限于政府管控，能够发挥自身职能解决社会公共问题。基金会是捐赠者与受益者的桥梁，良好的公信力有益于公共融资，使得基金会在社会治理中充分发挥自主性。

3.基金会公信力有利于完善监督机制。基金会的服务主体不仅面向捐赠者，而且面向受益者以及社会相关利益主体，这也决定了基金会监督主体的多元化，致力于基金会公信力建设是完善监督机制的必然要求，有利于完善内部与外部共同监督机制。

三、基金会公信力存在的危机

(一)外部环境的缺失

1.没有一套完善的法律体系。完善的法律是基金会发展的前提和保障，也会为基金会创造良好的法律环境。现如今，基金会的发展缺少一部全面概括基金会总体事宜以及相关活动的法律法规，比如《基金会法》、《基金会信息公开法》。现今存在的《基金会管理条例》，立法层次低，只涉及到了某些违规后的法律后果，缺乏执行力。

2.政府角色模糊，监管错位。一方面，政府在基金会建设与发展过程中没有一项详细的法律法规将政府责任法制化。另一方面，基于双重管理体制，我国基金会受登记管理机关和业务主管单位的规制与监管的弊端：登记门槛高，利益多元化，监管部门之间权责不对等，轻日常管理的模式，后续监督不力。[6]政府机构的多元监管主体之间，权责分工无明确的界限，部门间规避责任、相互推诿，造成监管效率低下。

3.社会公众参与度低以及大众传媒的不实报道。基金会作为新生事物的出现，社会公众与之了解较少。社会公众除了通过利用电视、报纸、书籍、网络等载体了解基金会相关信息外，在监督方面很少有可参与的渠道。由于信息的不对称，尤其在负面新闻方面，存在着大众传媒将未核实的“绯闻”误传播成认为的“时事新闻”或者是将事件的严重性扩大化。

(二)基金会自身发展缺陷

1.信息披露体系缺陷。随着2012年中基透明指数(FTI)的出台，逐步形成了一套信息披露体系。FTI是一套综合指标、权重、信息披露渠道、完整度等参数，以排行榜为呈现形式的基金会透明标准，共47项指标，满分100分。[5]据2015年1月基金会中心统计数据显示，2014年中基透明指数平均分49.45，满分基金会只占2.2%。在信息披露体系中，基本信息披露率为98%，而制度信息披露率仅为8%。从2005年的《基金会信息公布办法》到2012年的《关于规范基金会行为的若干规定(试行)》，缺乏一套详细的能作为基金会有效指导的信息公开制度，将其制度化、规范化。并且，很多基金会存在信息披露严重滞后、不完整，尤其在年检报告、财务报告方面。

2.内部结构设置、领导人配置不合理。根据理想状态的基金会内部管理模式，一般分为决策机构理事会、执行机构、监督机构监事会。通过对中国扶贫基金会、安利公益基金会等包括公募基金会和非公募基金会在内的透明指数排名第一的10个基金会的官方网站调查，有30%的基金会监事机构缺位。从不同基金会官方网站发现各机构的人员构成来看，理事会成员大多数来自政府行政官员，且身兼数职。在设立的监事会团队中，组成成员主要是基金会内部领导、党政干部，而相关专家学者、社会贤士所占比重甚微，缺少独立的第三方监督机构。

3.人才管理机制不健全。基金会组织作为非营利组织的组成部分，不以营利为目的的性质，使得基金会在很大程度上忽视了人事管理，尤其是在员工的知识专业性、人才激励机制、自身道德素质培养方面，表现尤为明显。

首先，专职工作人员所占比例小，专业化程度低。据《中国基金会发展报告(2012)》发现，2011年，我国基金会专职工作人员8532人，平均到每家基金会的专职人员还不到4名，拥有3名及以下的专职工作人员占到 67%。[6]其次，缺乏员工激励机制。据《2014年公益组织人才状况调查》显示，公益行业薪酬低，人才流动性大是公益组织反映突出的问题。由南都基金会与国内一些基金会合作做出的从2010年到2014年的人才调查，在北京、陕西、四川等六个省市中，有五个省市的基金会工作人员的薪资远远低于当地的平均收入。归其原因，一方面是《基金会管理条例》有相关限制，管理、行政等费用支出的不得超过总支出的10%；另一方面是是受传统理念的影响，也并没有真正的现代化治理理念做指导。缺乏相应的激励机制会造成工作人员办事效率低下，影响组织公信力。 第三，缺少详细的工作人员素质要求与道德准则。基金会以提供社会公共服务为使命，这就使得对工作人员的要求与组织目标相一致。从基金会中心网站可以观察到，除了财务管理、审计报告、项目运作、机构设置等相关公示外，大部分基金会缺少了一套明确的工作人员素质要求与规范的工作人员道德标准体系。这便不利于内部人员间的奖惩分明，不利于组织统一的价值理念的提升。

四、提升基金会公信力的措施

(一)完善外部环境

1.出台一套完整的法律体系，完善基金会相关管理规定。在全面推进依法治国的进程中，无论是基金会内部治理还是外部监督都需要依据相关法律所赋予的权利与职责。首先，制定一部全国统一的《公益慈善法》，为慈善事业的发展提供良好的法律环境。基金会作为公益慈善组织的一种，需要为制定自身行业相关法律的依据。借鉴西方国家比较成熟的法律制度，比如，早在16世纪，英国为规范非营利组织的运作发展制定了较为系统详细的《慈善法》。其次，制定一套适用于基金会组织内部治理的法律。比如，在基金会管理上，依法律形式规定工作人员哪些行为是合法的，哪些是违法的等等。第三，以法律形式明确政府的权利与职能。由于基金会的公益产权性质，产权不明，加上受传统体制影响，很大程度上以政府意志为转移。制定《基金会发展中政府行为法律规范》，将政府与基金会的关系法律化，真正落实组织的自主性。

2.改进政府监管模式，建立合理的奖惩机制。首先，改变政府的双重管理体制。致力于实现从控管型转向激励型，由前置监管转向后置监管。有比较成熟经验的美国，成立基金会基于规范化、人性化的基础上，程序简洁，将申请报告包括组织名称与宗旨上交给州内政司，签下不谋取私利的承诺书即可得到批准。改变重入口轻日常的监管模式，将有利于推动基金会公信力建设。其次，去行政化，保证基金会建设的自主性。改变政府官员直接挂职于基金会领导层的现象，给予基金会自身领导与决策的权力。推进放管结合，建立协调的合作关系，真正落实《2015年推进简政放权放管结合转变政府工作方案》的要求，将下放权力落到实处，提高服务水平，创新监管模式。社会组织与政府之间是平等的合作关系，社会组织并不是隶属于政府，双方地位应该建立在平等的基础上。[8]所以，可以通过协议的形式明确政府与基金会之间的合作伙伴关系。再次，依法将审计、财政管理、税务呈报违法惩处等各环节协同起来建立责任明确的管理体系。政府各监督主体，要遵循相关法律法规或标准严格展开对基金会的各项工作，各司其职，相互监督，避免对年检、财务报告、项目运作等审查形式化。要将程序法变为实体法，将抽象变为具体，增强法规内容的可操作性。[9]

此外，制定一套合理的税收优惠政策，实行奖惩机制。评估部门按照绩效考核将各基金会的总成绩分为不同的等级，按照不同的等级给予不同的税收优惠政策。政府还应设立不同的奖章与奖项，制定评选的详细规则与程序，定期评选出综合绩效显著的组织。这有利于发挥模范作用，促进自身公信力建设。

3.建立独立的第三方评估机构。为解决基金会行政化问题，避免流于表面的评估形式，建立一个既独立于政府又独立于基金会本身的科学公正的评估机构势在必行。

明确第三方评估机构的职能，一是负责与政府的协作关系，在政府政策、资金支持等方面的沟通；二是负责对各个基金会组织在规定的有效期限内科学、公正的评估，并及时反馈评估结果；三是负责向社会公众公示相关信息，包括具体的评估指标、评估内容、评估结果等，保证社会公众的知情权与广泛参与。基于美国相关成功经验，评估结果的淘汰机制以及对违法者的法律问责都是我国发展第三方评估机构值得借鉴的经验。

4.提高公众对基金会的认识水平，以及规范大众传媒的传播。加强对基金会的宣传，加强公众的关注度。利用电视媒介设立公益频道，对基金会的宗旨理念和相关活动进行报道，影响公众以及提高基金会在社会中的知名度。在媒体方面，媒体的报道要讲求实事求是，对于有关基金会正面的新闻，加强宣传，提高在公众心中的信任度；不好的负面新闻，也要如实曝光给予警示，禁止报道的夸张化、放大化。

(二)完善基金会内部体系与机制

1.完善信息披露体系。一是制定一套明确的信息公开制度，为披露体系提供制度保障，包括项目管理制度、财务管理制度、人事管理制度等各方面详细的制度规范。这将为规模较小、公众关注度较低，在信息披露中容易不规范的基金会提供了制度约束。二是提高信息披露的完整度与时效性。在信息披露完整度的方面，除了对捐助信息的披露外，组织内用于行政等管理费用的相关支出也需要公开。在信息披露时效性方面，基金会自身要加强自律与主动意识，对于年检报告、审计报告、财务报告等按照规定的期限内更新，对于自身开展的相关项目运作以及人事变动等要及时更新。三是基金会中心制定一套信息披露培训方案。培训方案包括披露的各项详细内容，以及对相关负责人的要求，比如要实事求是，确保信息录入的时效等等。

2.完善人事管理机制。首先，组织内部要制定一项比较详细的人事政策。彼得·C·布林克霍夫指出，拥有一套与现今法律与管制相符合的人事政策，包括指导和训练、工作使命、工作说明书、责任与义务的说明，以及与员工、志愿者相关职位职责清单。然后，将这些政策发给员工，使每个员工更清楚的了解他们所扮演的角色以及了解每个人是如何参与其中的。[10]其次，优化组织队伍构成，建立与高校合作的人才培养模式。增加专职人员的比例，改变“多功能行政领导人”、“兼职财务人”等人员配备模式。高校是各种优秀人才培养之地，基金会人力资源部门可以根据每个部门所需要具备的专业知识，与高校招生就业处合作，挖掘相关专业的优秀人才。再次，建立员工激励机制，奖惩分明。在一定的时期内，通过对员工的绩效考核，落实奖惩措施。对于情节严重的违法工作人员予以开除，对于表现较好的有能力的员工提供晋升的机会。同时，建立培训体系。培训的内容包括专业知识的学习、道德素质的培养。不仅要提高工作人员的专业知识水平，提高工作能力与办事效率，而且要提高工作人员的整体的价值认同，在组织内形成一股凝聚力、向心力。

3.拓宽公众参与渠道。一方面，在基金会重要问题上设立民众调查问卷。调查问卷方式不仅使民众参与其中，听到民众的反映，而且还有利于公众对基金会的深入了解。另一方面，举行公众听证会。通过公众听证会，增强组织透明度，也拓宽了社会公众参与的实践性渠道。此外，利用网络平台，进一步完善基金会在宗旨、价值理念、财务管理、项目运作、投诉、建议热线等方面的公示体系，使得公众有充分的了解，有利于基金会的公信力建设。

迄今为止，基金会的各项发展机制依然不健全，与其他外部多元监管主体的有效合作关系需要进一步改善，基金会公信力建设任重而道远，需要给予更多的关注。基金会要想得到长足的发展，必须将公信力建设作为首要任务。不仅要进一步深化社会组织体制改革，而且要建立基金会公共管理中多元主体共治的合作体系。与政府、社会有效协作，健全法律法规、政府正确定位、提高自治能力以及与社会有效沟通，实现社会治理现代化，为基金会公信力建设提供强有力的保障。

参考文献：

[1]詹姆斯·N·罗西瑙.没有政府统治的治理[M].刘小林，译.剑桥：剑桥大学出版社，1995:5.

[2]格里·斯托克.作为理论的治理：五个论点[J].国际社会科学杂志，1999(1):19-30.

[3]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务[M].丁煌,译.北京：中国人民大学出版社，2004:78-80.

[4]王名.社会组织与社会治理[M].北京：社会科学文献出版社，2014:30-31.

[5]基金会中心网[EB/OL].http://fti.foundationcenter.org.cn/fti_new/defen/index.html.

[6]康晓光，冯利，程刚.中国基金会发展独立研究报告[J].北京：社会科学文献出版社，2012：18-21.

[7]李勇.公益慈善行专业人才现业状调查报告[EB/OL]. http://news. foundationcenter.org.cn/files.

[8]张玉东.公民社会视角下社会组织与政府新型关系的构建[J].菏泽学院学报，2011(6):7-8.

[9]藏姗.社会组织参与创新社会管理的路径探析[J].菏泽学院学报，2013(12):42-44.

[10]彼得·C·布林克霍夫.非营利标杆管理[M].陈洁莹,译.北京：北京大学出版社，2007:201-203.

(责任编辑：王佩)

Foundation Credibility Crisis and Outlet under the Perspective of Social Governance

LI Pei-xiu

( Institute of Public Administration, Yanshan University, Qinhuangdao Hebei 066004, China)

Abstract:Foundation credibility is not only an invisible asset of the charity, but also the key of successfully raising money and setting up a good image. In recent years, foundation construction of credibility has attracted more and more attention along with some frequently exposed negative news and more and more serious credibility crisis problems. Therefore, it is of great significance to save the credibility crisis of foundation construction by means of associating the government and the society together.

Key words:foundation; credibility; social governance

中图分类号：D632.1

文献标识码：A

作者简介：李培秀(1989-)，女，山东菏泽人，硕士研究生，研究方向：公共管理。

收稿日期：2015-05-11

文章编号：1673-2103(2016)01-0070-04