全面推进依法治国背景下中央政法委改革探讨

李永洪，　朱浩阳，　张　勇

(西华师范大学 政治与行政学院， 四川 南充 637009)



全面推进依法治国背景下中央政法委改革探讨

李永洪，朱浩阳，张勇

(西华师范大学 政治与行政学院， 四川 南充 637009)

摘要：从新中国成立以来中央政法委在三个历史时期演变历程看,其职能化现象呈现出不断强化的趋势，其核心线索是政法工作中如何处理好党政关系问题，实质是在坚持党领导政法工作的前提下，如何保证司法机关独立性的问题。只有正确处理“坚持党的领导与保证司法独立”“维权与维稳”以及“扩权与维稳”这三组关系，才能解决中央政法委面临的“职能化异化”的突出问题。

关键词：中央政法委；依法治国；党政关系；职能化异化

2014年10月20日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议在北京召开，此次会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》就司法领域改革提出了诸多制度性的改革部署，为下一步推进司法领域的深化改革提供了蓝本。中央政法委员会作为党中央领导和管理全国政法工作的职能部门，在此背景下将如何理顺政法工作中的“党政关系”*文中所涉政法工作中的党政关系，特指作为党委职能部门的政法委与司法部门的关系。问题，又如何更好地体现党对政法工作的领导？在司法相对独立的原则下如何转变自身的职能定位，并且通过何种机制和制度安排保证其真正做到有所为有所不为？在当前这一特定的改革背景下，对这些问题的求解，也就给予我们针对这一机构改革开展研究的新契机。

本文旨在结合十八届四中全会围绕司法领域改革的相关部署，运用文献研究法对相关历史文献进行梳理，并从“建国后至改革开放前”“改革开放初期至20世纪80年代”“20世纪90年代至党的十八大”这三个历史阶段中央政法委的发展演变，总结各个时期政法工作中党政关系的演变特点，进而探究中央政法委在当前全面推进依法治国背景下的改革趋势，并尝试提出一些可行性设想和建议。

一、建国后至改革开放前中央政法委的机构沿革

中央政法委若论其肇端，应追溯至新中国成立初期设立的政治法律委员会。1949年9月27日第一届中国人民政协会议通过《中华人民共和国中央人民政府组织法》，政治法律委员会依照该法第十八条之规定予以设立，首任主任为董必武。就其职能而言，该机构主要是“负责指导内务部、公安部、司法部、法律委员会以及民族事务委员会的工作，可以对这些部门和部门所属的下级机关部门发布指令，并审查其执行情况”[1]。据此规定，不难看出内务部、公安部、司法部、法律委员会以及民族事务委员会等部门实际上是接受政务院和政务院所辖的政法委员会的双重领导。这一时期，政治法律委员会就其性质而言，实际上是政务院的一个职能部门或“分管部门”。此后，中央、省级、地区三级政府内都设立了同级的政治法律委员会。由此不难看出，这个时期的政治法律委员会就其本质而言是政务院所辖的一个行政部门，而非党的所属机构。

对于建国初期为何要在政府机构内部设立政法委员会这一问题，作为政治法律委员会首任主任的董必武曾这样表述：“因为现在除公安、民政部门稍有基础外，其他政法部门基础都很差，因此工作上还必须更多采用通力合作、机动用人的办法，否则工作就无法开展。至于政法委员会本身，除了指导与联系政法各部门外，就没有什么别的工作，在各部门的工作逐步建立与加强之后，政法委员会本身即将逐渐被否定。”[2]由此不难看出，当时设立政治法律委员会主要立足于考虑这样一个客观现实——建国初期人才匮乏，需要对政法各部门的人员配置进行协调与安排。同时，人才匮乏的客观现实也为政治法律委员会联系相关部门的工作提供了较为充分的依据。此外，董必武的上述讲话其实还透露出这样一个信息——政治法律委员会的设立是临时性的。他指出：一旦政法各部门的工作得以完善，政治法律委员会也就完成了其历史使命。

1954年9月21日，第一届全国人民代表大会召开，会议审议并通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》。在这一法律条文中，各省市的政府机构已经没有了政治法律委员会的机构设置。这主要是由于新中国的政权组织形式已经由议行合一的中央人民政府委员会制变成了人民代表大会制。原先的中央人民政府委员会实际上是对立法、司法和行政机关的统领，而在人民代表大会制度下，国务院成为独立的行政机关，最高人民法院、最高人民检察院不再作为中央人民政府的分支机构，而成为独立的司法部门，由此形成了作为立法机构的人民代表大会对于“一府两院”的统率。由于司法机关只对作为立法机关的人民代表大会负责，作为原先行政部门的政治法律委员会在现有的组织架构中就显得格格不入，因此同年的11月10日，国务院下发《关于设立、调整中央和地方国家行政机关及其有关事项的通知》，通知要求，原政务院政治法律委员会这一机构予以裁撤，国务院增设八个办公室，其中第一办公室(即政法办公室)，主要负责公安部、内务部、监察部以及司法部的工作。在这一时期，虽然新成立的国务院政法办公室与之前的政务院政治法律委员会在一定程度上都体现出一种“分管模式”，但其本质区别在于政法办公室已经不再具有指导和联系政法部门工作的职能，回归纯粹的政府职能部门。因为依照“五四宪法”之规定，各级行政及司法机关分别向同级人大及其常委会负责，并明确规定人民法院依法独立行使审判权。

可以说，从政务院的政治法律委员会到国务院政法办公室的转变，集中体现了这一机构职能的合理回归，保障了宪法明文规定的司法独立原则。但是20世纪50年代后期，随着“左”倾错误逐渐在党内发展起来，1958年成为中国政治发展史上的一个“拐点”。在1958年1月召开的南宁会议上，毛泽东对国务院和经济工作部门搞“分散主义”提出了批评，他指出这种所谓的“分散主义”集中体现在不让中央参与对经济工作的“设计”。据此，中共中央于同年6月10日下发了《关于成立财经、政法、外事、科学、文教小组的通知》。通知指出：“党中央成立财经、政法、外事、科学、文教各小组。这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向他们直接做报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对党政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检查之权。”[3]同时对各小组的负责人作出了安排，其中中央政法小组的组长由彭真担任。

如果从通知的内容来看，一方面是文件中明确了党政不分的一元化领导原则；另一方面，从由中央政治局分设的五个职能小组来看，其权力高度集中于中央政治局。而这种高度集权的结果则是宪法规定的行政以及司法对立法机构负责，以及司法权的相对独立格局完全被推翻，具体到中央政法小组而言，其实不仅是对于司法机关的领导，同时也在行使着立法职能，这等于是对立法机构以及司法机构应有权力的架空；同时财经、外事、科学以及文教这些原本属于国务院的职权范围，也被这一高度集权格局所剥夺，从而正式开启了党政不分、权力高度一体化的新局面。仅就司法层面而言，这样的机构设置显然是违反宪法关于司法独立的相关规定的，并且由此在政法领域开启的党政不分以及高度集权所形成的制度惯性一直影响至今。因此可以说，1958年成立的中央政法小组是建国后政法工作发展沿革的一次重大转折。这样的高度集权在之后的“文革”中，更使得中国的司法体系遭到前所未有的严重破坏。

二、改革开放初期至20世纪80年代中央政法委的机构沿革

“文革”后，在拨乱反正的背景下，一批党政机构得以恢复并开始正常运转。1978年6月20日，中共中央决定恢复中央政法小组设置，首任组长为纪登奎。该小组主要协助中央对最高人民法院、最高人民检察院、公安部以及民政部等四部门进行管理。对于中央政法小组的职能，可以总结为四个方面：一是监督职能，即检查四部门对于中央相关指示的贯彻情况；二是协调职能，即根据中央的相关指示做好四部门的协调工作；三是研究职能，即负责研究实际工作中的重要问题；四是建议职能，即对一些重大刑事案件以及争议案件向中央提出处理意见。从中不难发现，中央政法小组与这四部门的工作关系已经变成了协调关系，这可以视为对1958年成立中央政法小组所确立的以党代政、党政不分的一元化领导格局的重大调整。

“文革”时期我国的司法体制也遭受到了空前的破坏，特别是1957年之后，各级党委成为具体司法案件的“裁决者”，从而导致司法机关本应依法独立行使的审判权和检察权遭到剥夺。为此中共中央于1979年9月9日下发《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》，明确了党委和司法机关“各有分工，不能相互替代”的原则，从而正式废除了各级党委审批案件的制度。可以说这一制度是1958年成立的中央政法小组所开启的党政高度一体化的产物，它的废除可以视为政法工作思路的重大调整，而最为核心的还是如何调整政法工作中的党政关系问题，以使党委领导下的政法工作更加规范化和制度化。

为了让政法工作更好地服务改革开放大局，中共中央于1980年1月24日发出《关于成立中央政法委员会的通知》，正式设立中央政法委员会，并由彭真担任首任中央政法委书记。原中央政法小组及其办公室即予撤销。之后地方各级的政法委也相继成立。相较于之前的中央政法小组，中央政法委的职能在原有的四大职能基础上有所增加，具体表现为增加了分管职能，即协助中央处理各级政法工作的相关请示报告。从职能上的变化来看，从中央政法小组到中央政法委，既体现出中央对于政法工作的政策连续性，同时分管职能的增加则更为凸显出中央设立这一机构的核心目的——开始逐步探索党内政法机构的职能化。1982年1月13日中共中央发出《关于加强政法工作的指示》。文件指出：“各级党委的政法委员会是党委的一个工作部门，按照《中共中央关于成立政法委员会的通知》(中发〔1980〕5号文件)的规定，联系、指导政法各部门的工作”[4]。在这一文件的表述中，中央政法委的职能由协调政法各部门的工作变为联系、指导政法各部门的工作，这一方面是基于当时中央部署严打的实际需要，强化了中央政法委对于政法各部门工作的指导职能，同时指导职能的明确也是中央政法委职能化的客观要求。

与此同时，我们也需要关注这样一个现象，即在这一时期先后担任中央政法委书记的是之前担任过中央政法小组组长的彭真(在任时间为1980年1月—1982年9月)和陈丕显(在任时间为1982年9月—1985年9月)，他们的一个共同特点是由中央政法委书记兼任全国人大常委会副委员长一职，同时也是全国人大常委会法制委员会主任。从中也不难看出当时的中央政法委的确承担着“把握好立法工作中的政治方向问题”的职能安排。1985年9月乔石担任中央政法委书记的同时兼任中央书记处书记，而并没有延续其前任在全国人大常委会担任相关职务，由此也可以从一个侧面印证中央政法委不再具有“把握立法政治方向”的职能。

1987年随着党的十三大的召开，以党政分开为突破口的政治体制改革成为建国后政法工作发展沿革的又一次重要转折。十三大报告指出要明确党组织与政府机构的各自职能，理顺党组织与人大、政府以及司法机关的关系，并使之逐步制度化。因此在这一背景下，中共中央于1988年5月19日下发《关于成立中央政法领导小组的通知》，根据通知要求，中央政法委员会予以撤销，同时成立中央政法领导小组，由中央政法委到中央政法领导小组可以视为中共中央将不再为政法工作专设职能部门，同时这一机构的性质也发生了根本性改变：由负责政法工作的职能部门转变为负责研究政法工作的智囊性机构*中央政法领导小组的主要职能包括：依据党中央的路线、方针、政策，统一政法各部门的思想和步调，研究提出阶段性政法工作的全盘部署；研究有关政法工作的方针、政策性问题，研究社会治安情况，并提出相应对策，向党中央反映；探讨政法工作的改革，理顺政法各部门的关系，研究加强政法队伍建设，提高政法干警队伍素质的措施，支持政法各部门依法办事，以及协调解决各政法部门之间有关业务工作中的重大问题(周望：《中国“小组”机制研究》，天津人民出版社2010年版，第36页)。从中不难看出中央政法领导小组的职能主要体现在研究对策上，基本转型为一个智囊型机构。。这一研究性的职能与目前作为中共中央直属部门的中央政策研究室较为类似，虽然这一转变并没有改变其作为中央直属机构的机构级别，但是职能却已经完全不同，并且中央政法领导小组不设办事机构，而地方各级政法委依照相关的改革安排也将逐步取消*基于众所周知的原因，一些改革并未得以推进，中央政法委虽然被裁撤，但是地方政法委则未被裁撤。。因此随着中央政法委的撤销以及中央政法领导小组的设立，标志着政法工作在处理党政关系方面形成了以党政分开为原则的新的改革探索。

这一时期，从1978年中央政法小组恢复，到1980年中央政法委成立，再到十三大后撤销中央政法委，改设中央政法领导小组，呈现出一种“倒U型”的发展轨迹：中央政法工作的职能化趋势经历了一个由确立而后逐步强化，再面临弱化的趋势。而这一“拐点”就是党的十三大正式开启的以“党政分开”为基调的改革探索。在此之前，中央政法工作职能化的开启标志是中央政法委的正式成立，而其之后突出强调其指导职能，其实是对当时改革开放初期所面临的发展与秩序矛盾的政策回应。但是随着以“党政分开”为基调的改革启动之后，司法部门将保证其独立性，因此作为司法部门“上司”的中央政法委自然失去了存在的现实依据，其转型自然势在必行。

三、20世纪90年代至党的十八大中央政法委的机构沿革

进入20世纪90年代，鉴于当时极为严峻的国内外环境，中共中央于1990年3月6日决定恢复设立中央政法委员会。1990年4月2日中共中央下发《关于维护社会稳定加强政法工作的通知》，通知指出：“政法委员会恢复后，仍然要贯彻党政职能分开的原则，主要对政法工作进行宏观指导和协调，当好党委的参谋和助手，其办事机构主要做调查研究工作，不要过于具体干预各部门的业务，使各级政府切实负起对所属对公安、安全、司法部门业务工作的领导责任，以保证法院、检察院依法独立行使审判权、检察权、充分发挥政法各部门的职能作用”[5]。从这一通知的表述来看，有两个特点：一是坚持了党政分开原则；二是不具体干预各部门具体业务，这尤其对于司法部门独立行使审判权和检察权是至关重要的。

中央政法委的恢复虽然延续了之前党政分开的原则，但在之后的发展演变中，则随着职权的不断扩大，在如何体现党对政法工作领导的问题上，越来越趋向于对于具体司法案件的干涉。中央政法委恢复设立之后，地方党委往往基于维稳的需要，通过政法委的渠道插手并直接干预司法具体案件的现象较为普遍，甚至出现针对法院的“案件审结率”这样的量化考核指标。在这样的背景之下，司法权的独立遭到了严重的侵蚀，其结果就是容易导致冤假错案的发生。

针对中央政法委职权的不断扩大，其原因可以从两个角度去审视：一是主观方面，由于众所周知的那场政治风波之后，中央对于维护社会稳定的重视程度空前提高，因此需要给予政法工作以更多的职权；另一方面则是客观原因，这主要是1992年党的十四大正式确立社会主义市场经济之后，中国经济进入新一轮的高速增长周期，与此同时，社会的利益矛盾也进入了高发期，因此也很大程度上对于社会稳定造成了极大的压力，这其中突出的例子就是随着城镇化的推进，由于农村征地补偿而频频发生的农民上访以及农村群体性事件。

就这一时期中央政法委的发展与演变，以时间纬度其大致分为两个阶段：

第一阶段，从1990年中央政法委复立到2002年党的十六大。这一时期，中央政法委经历了两次关键性的扩权。

第一次属于横向扩权。在中央政法委于1990年恢复设立之初，经中央批准中央政法委的职能为五项[6]75。但是中共中央办公厅于1994年3月12日下发关于《中共中央政法委员会机关职能配置、内设机构和人员编制方案》的通知。在该通知中，中央政法委员会被正式确认为党中央领导政法工作的职能部门，同时与中央政法委属于“一套班子两个牌子”的中央社会治安综合治理委员会，则是常设的议事协调机构，主要负责协调党中央、国务院领导全国社会治安治理，并明确了中央政法委的七项职能。在这一次扩权中，有三项新增的职能：“研究和讨论有争议的重大疑难案件；组织推动社会治安综合治理工作；研究、指导政法队伍建设和政法各部门领导班子建设”[6]76。在这次扩权中，最为突显的职权莫过于研究和讨论有争议的重大疑难案件，并且这也同时成为地方各级政法委的职能。原本不论是何种案件都应由司法部门依法进行处理，但基于维稳的政治需要，政法委被授予研究和讨论有争议的重大疑难案件，这其实就为其插手具体案件的审理提供了便利，并且如何对这一类案件界定则更是给予了各级党委乃至政法委以很大的权力空间，因此司法的独立性自然无法保障。

第二次则属于纵向扩权。中共中央于1995年转发了《中央政法委员会关于加强各级党委政法委员会工作的通知》，政法委则正式被明确定位为“党委的职能部门”，同时正式确认了政法委对于政法工作的领导地位，并将中央政法委的职能由七项增加为十项。新增三项职能包括：“协助党中央和中组部考察、管理中央和地方政法部门的有关领导干部；协助纪检、监察部门查处政法部门领导干部违法犯罪的案件；指导地方政法委员会的工作”[6]77。这次新增的职能其实是给予了政法系统更大的人事自主权。在上一轮的扩权中，其相关表述中所谓的“研究和指导政法队伍建设和政法各部门领导班子建设”其实已经明确了中央政法委在进行垂直管理上拥有一定的人事权，但是这一表述较为模糊。但是此次扩权中所谓的“协助党中央和中组部考察和管理中央和地方政法部门有关领导干部”的表述，其实是给予了其相对独立的人事考察权，也就是至关重要的人事提名权。而在中国党内的人事任命中，拥有了提名权，其实基本上也就拥有了人事的决定权，这其实是进一步强化了政法系统从中央到地方的垂直管理*在党内的人事任命中，存在两个含义截然不同的用词：一是决定；二是批准或是同意。比如在人事任命中通常会出现“经中央批准”或是“近日，中央决定”等表述。就“决定”而言，表明上级党委拥有人事上完整的决定权，包括人事的提名权和批准权；而如果是“批准或同意”的话，则表明上级党委拥有人事的批准权，但是关键的提名权则属于下一级党委。比如说在最近一段时期，省纪委书记普遍改为外调或“空降”，其任命的用词也由“中央同意(批准)”变为了“中央决定”，其实表明了中央已经收回了省委对于纪委书记的提名权，由此足见提名权在人事任命中的分量。而此文中所谈及的中央政法委拥有了人事的提名权，无疑也是其强化政法系统垂直管理的集中体现。。

第二阶段，从2002年党的十六大到2012年党的十八大。这一时期，不仅是中央政法委，也包括地方政法委，其地位得到了实质性提升，这主要体现为政法系统的主要负责人出现了“高配模式”。

2002年，党的十六大实现了中央新老领导集体的平稳交接，但与此同时也出现一个新现象值得关注，那就是从中央到地方，政法委书记和公安部门的首长普遍形成了“高配模式”，就中央层级而言，不仅是中央政法委书记由中央政治局常委担任，公安部长也进入中央政治局，就地方层面而言，则是各级政法委书记进入同级的党委常委会，公安厅(局)长也往往兼任政府部门的副职，这主要体现在2003年11月18日中共中央《关于进一步加强和改进公安工作的决定》(中发〔2003〕13号)的文件要求中：“为进一步加强党对公安工作的领导，确保公安机关更好地贯彻落实党委、政府的决策部署，各级党委可根据实际情况和干部任职条件，在领导班子职数范围内，有条件的地方逐步实行由同级党委常委或政府副职兼任省、市、县三级公安机关主要领导。”也正是在这一文件的指引下，地方上甚至普遍采取政法委书记兼任公安厅(局)长的模式，这客观上形成了公安系统对于司法部门的直接领导，当然这是符合当时的维稳需要的，但是从保障司法的独立性和公正性而言，这样的组织架构无疑是与之背道而驰的。这一局面直到2010年4月才略有改观——中组部下发文件要求省级政法委书记不兼任公安厅(局)长。

通过对三个历史时期中央政法委的机构沿革的研究分析，可以大致勾勒出中央政法委及其前身的变化轨迹。第一阶段可以基本概括为中央对于政法工作的初步探索，其核心是厘清政法工作的党政关系问题。从建国之初的党政相对分离，并以1958年为界，逐渐演变为一种以党代政、党政不分的一元化领导格局，这也可以视为是中央对于政法工作探索所经历的重大挫折。可以说，正是第一阶段的曲折探索，才奠定了第二阶段以建立中央政法委为标志的中央政法工作职能化的总体改革思路。

自第二阶段起，随着中央政法委的成立，标志着中央对于政法工作开始形成了以党领政的总体格局，具体表现为中央政法委的职能化趋势逐步形成。虽然在此期间中央政法委一度被裁撤。至第三阶段，随着中央政法委的恢复，这一职能化的趋势并未改变，并且呈现出不断强化的趋势，而这集中体现为中央政法委职权的不断扩充，其中经历了两次重要的扩权。此后中央政法委尽管在权力的扩充上呈现出一些新的特点，但是扩权的趋势并未改变。因此，透过对这一演变历程的分析，其中一个贯穿始终的核心线索仍然是政法工作中如何处理好党政关系问题。对于这一问题，究其实质则是在坚持党领导政法工作的前提下，如何保证司法机关独立性的问题。但是中央政法委通过不断的扩权却并未能理顺政法工作中的党政关系问题，反而让自身面临着严峻的考验。

四、“职能化异化”：近年来中央政法委履职中存在的突出问题

“异化”(alienation)，起初作为一个哲学概念，本意是“他者化”。之后这一概念逐步为社会学、经济学以及政治学等学科所借鉴。本文通过借用“异化”这一概念旨在说明：近些年来中央政法委所呈现出的突出问题，应归因于“职能化异化”。

所谓中央政法委的“职能化”，主要是指中央在总结历史经验教训的基础上于1980年设立中央政法委，其初衷是通过成立一个党的职能性机构更好地实现党对政法工作的领导。在此之后中央政法委便开启了其职能化的探索历程，并最终于1994年被正式确立为党中央领导政法工作的职能部门。因此中央政法委职能化发展的基本原则就是如何更好地实现“党对政法工作的领导”。本文所说的中央政法委存在“职能化异化”的现象则可以进一步解释为，由于一些主客观原因，中央政法委本应通过其自身的职能化过程更好地实现其“领导政法工作”的基本职能，但在其职能化的演进发展中并未能体现这一基本原则，甚至出现了与其职能化发展方向背离的趋势，这些即称之为“职能化异化”。

改革开放以来，中国的经济发展取得了令世人瞩目的成就，但是与之相关的社会发展并未很好地实现同步，甚至出现严重失衡。经济高速增长与社会发展之间的关系，实则是我们常说的效率与公平之间的关系。在发展初期，强调发展的速度无疑是必然之选。可当社会总体财富达到一定规模的时候，由于社会发展与经济的快速增长相比严重滞后，社会中的利益冲突以及群体性事件不断涌现，并呈现快速增长态势，在此背景下社会秩序遭遇到了空前的挑战。因此，如何处理发展与稳定之间的关系就成为党和政府必须正视的重大问题。但在现实中，“党和政府一方面强调‘发展是第一要务’，另一方面强调‘稳定压倒一切’，将‘发展’‘稳定’并列为党和政府的头号工作”[7]。

可以说“稳定压倒一切”的执政思维正是中央政法委出现“职能化异化”问题的根本原因。中央政法委自1990年恢复之后，其不断扩权的发展历程正是“稳定压倒一切”执政思维的具体外化过程。由此具体到中央政法委与司法部门的关系时，便出现了结构性的异化，由原先的着重于宏观指导转变为干预具体司法案件的审理，这一现象在地方中更为普遍。在这一背景下，不但是司法机关的独立性无从谈起，更为严重的是司法机关所应该承载的维护社会公平正义的职能实际上在强调绝对维稳的背景下被极度弱化。因为司法审理过程若想坚持公平正义，则必须以牺牲效率为前提，这显然是与强调效率的绝对维稳思路相抵牾的。原本维护社会的公平正义与维护社会稳定之间是一种正相关的逻辑——通过司法独立来维护社会的公平争议可以有效地促进社会稳定。但是，在强调绝对维稳的执政思维之下，社会稳定被片面地理解为静态的稳定，而非动态的稳定，维护社会稳定的思路基本采用治标式的“堵”。与此同时，在中国的“压力型体制”*政治压力型体制这一概念首先由中央编译局容敬本教授领导的课题组在《经济社会体制比较》1997年第4期上发表的报告《县乡两级体制改革：如何建立民主的合作新体制》中提出。在概念的提出者看来，压力型体制生动描绘出中国各级政府是在各种压力的驱动下运行的，其中从上而下的政治行政命令是其中最核心的压力；压力型体制并不是新的现象，而是传统的动员体制在市场化、现代化这个新背景下的变形。这一概念得到了国内外学者的较高认同，多运用于对基层政权、地方政治运行的研究和分析中。之下，从中央层面开始，维稳任务被层层分解，并被“指标化”，甚至出现所谓“破案率”“审结率”等考核指标。这样的结果只能使得司法机关所应秉持的公平性倒向了功利性，反而恶化了社会公平环境。同时，由于维护社会公平正义与维护社会稳定存在着正相关的关系，因此社会公平正义环境的恶化也就导致了所谓的“越维越不稳”的尴尬局面，从而使得党对政法工作的有效领导遭遇到了巨大的挑战，而这也是中央政法委出现“职能化异化”的集中体现。

五、中央政法委未来改革应处理好的三大关系

党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的战略布局，并就司法领域改革提出了一些具体部署，这也给中央政法委的改革发展提供了新的契机。结合以上的梳理和分析，笔者认为解决中央政法委的“职能化异化”问题，需要处理好以下三个方面的关系。

第一，正确处理坚持党的领导与保证司法独立之间的关系。近些年来，之所以出现的“职能化异化”问题，其主要表现为就是没有正确处理好坚持党的领导与保证司法独立之间的关系。有一种观点认为，坚持党的领导与保证司法独立是相抵触的。对此，笔者认为与其说二者扞格不入，不如说二者是对立统一的。一方面，坚持党的领导是中国特色社会主义的本质属性，政法工作自然也要接受党的领导；另一方面，独立性是司法的本质属性，保证其独立性才能更好地实现社会的公平正义，而实现社会的公平正义则可以更好地实现和加强党的领导，因此说二者的关系并不矛盾。

关于保证司法的独立性，党的十八届四中全会也对此作出了相应的部署。比如为了避免地方党委政府干预司法具体案件，全会提出的具体举措包括：设立最高人民法院巡回法院，省级以下的法院和检察院的人事与经费将由省级高院统筹，以及设立跨行政区划的法院，等等。这些举措中的一些具体设计已经付诸实施，比如最高人民法院第一巡回法院已经于2015年1月28日在深圳挂牌。

当然改革不可能一蹴而就，而是需要一个过程的。对于我们这样的单一制国家而言，司法权本应实行的是由中央到地方的垂直化管理，而不应出现当前所谓的“条块模式”。十八届四中全会对于司法体制的相关改革举措，实际上是向着垂直管理方向迈进的。但是，这样的改革不可能一步到位。就省级以下县市级政法委而言，随着司法权的上移，政法委与同级司法机关的领导与被领导关系将逐渐被打破，县市级政法委面临着存废的问题。其实，有关政法委存废的争议由来已久。较为激进的看法是主张从中央到地方完全撤销政法委，而另一种较为温和的主张则认为可以在保留中央政法委的机构设置基础上，逐步撤销地方政法委的机构设置。笔者比较倾向于后者。因为随着司法权的逐步上移，最终会实现由中央到地方的垂直管理，地方各级政法委自然失去了对于司法机关的指导职能，因此，从长远来看，裁撤地方政法委势在必行。然而，就中央政法委而言，则应该回归其宏观指导职能，成为党领导和联系司法机关的桥梁与纽带。这也是保证司法独立性的客观要求。

第二，正确处理维权与维稳之间的关系。近些年来，政法委“职能化异化”所呈现出的一个特点就在于是通过牺牲维权来实现维稳，结果使维稳的难度越来越大。因此，对于当前的中央政法委而言，核心问题就是如何突破“维稳式思维”。只有解决了这个问题，其余的问题才会有解决的基础和保障。当前“维稳式思维”的一个集中体现就是“扩权式维稳”，也就是寄希望于通过不断扩权以及加大经费上的投入来实现社会的稳定。现实改革的合理路径应该回归到“维权式维稳”，也就是正确处理维权与维稳之间的关系。“扩权式维稳”扩充的是权力，而“维权式维稳”保障的是权利，一字之差，其本质就是执政思维由“堵”向“疏”的质变。因此，需要通过维护宪法和法律的权威，保障司法的独立性、营造公平正义的社会环境，使得各种利益矛盾通过司法的渠道得以公正地解决，这才是社会稳定的根本保障。为此，十八届四中全会指出：就政法部门而言，要带头守法，依法办事，当然这些更需要党内法规的完善，以便从制度和机制上去保证其依法行使权力。

第三，正确处理维稳与扩权之间的关系。2015年1月20日，习近平同志在出席中央政法工作会议时强调要把维护社会大局稳定作为政法工作的基本任务。但是维护社会稳定是否一定要借助扩充政法委的职能来实现？显然自1990年中央政法委恢复设立以来，两次集中扩权，以及各级政法委书记“高配模式”的普遍推行，都是“扩权式维稳”的集中体现。实践证明，单一的扩权并没有有效地维护社会大局的稳定，反而由于约束不足的权力扩张滋生了大量腐败，而这也是中央政法委的“职能化异化”的一种表现。

六、结语

十八届四中全会的决定指出，依法执政是依法治国的关键。就中央政法委自身的改革而言，必须做到有所为有所不为。李克强总理在2015年的政府工作报告中，也提出要在年底前公布省级政府权力清单，并在2016年底公布县市一级政府权力清单。可以说，权力清单的公布就是实现约束权力、落实“法无授权不可为”目标的具体举措。因此，在可预见的将来，完全有必要实行以党内条例的形式详细列出党内各职能部门的权力清单，并向社会公示，接受社会监督。对于有效约束和规范权力而言，这可视为较为可行的改革趋势，并且这一举措也有助于解决政法委的权力越位和缺位问题。

全面推进依法治国作为“四个全面”战略布局的重要组成部分，既是对中国法治进程正反两方面经验的总结，同时也是对新的历史条件下如何推进全面深化改革进程的重大部署。就中央政法委这一特定机构而言，在全面推进依法治国大背景下，也面临着新的改革重任。唯有处理好“坚持党的领导与保证司法独立”“维权与维稳”以及“扩权与维稳”这三方面的关系，才能有效解决中央政法委面临的“职能化异化”的问题。

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责任编辑：张超

作者简介：李永洪(1973-)，教授，硕导，博士，主要从事中国政治与基层治理研究。

基金项目：教育部人文社会科学青年基金项目(13YJC810009)。

中图分类号：D03

文献标识码：A

文章编号：1007-8444(2016)03-0301-08

收稿日期：2016-04-03