地方债务新风险分析

□文/周建霞　杨丽华　张　潇（河北行政学院　河北·石家庄）



地方债务新风险分析

□文/周建霞杨丽华张潇
（河北行政学院河北·石家庄）

［提要］我国地方政府性债务由于2008年后的大幅上升，到目前呈现出规模大、增速快、不规范、不透明、成本高的特征。本文通过对我国地方政府债务风险突出面和可控面两个维度的分析，再从资产负债表盘面、完善地方债务管理体制的前置匹配和完善地方债务内部管理动态长效机制等三个角度，提出地方债务危机化解策略。

关键词:地方政府债务；风险分析；化解策略

收录日期:2015年11月13日

一、地方债务新风险分析

（一）政策推动隐性债务变显性债务，债务质量增大，有利于控制债务总风险，但财政压力增大。《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发［2010］19号）文件、财政部等四部委联合颁发的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》［2012］463号文件等一系列政策出台后，地方政府担保债务转向偿还责任债务和救助责任债务；《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号），强调地方政府一般情况下不再偿还担保和救助类债务，脱壳剥离融资平台政府融资行为，刺激了融资平台等企事业单位把一些债务重新划转为政府负有偿还责任债务；《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预［2014］351号文）不仅对城投债进行了约束，而且使地方政府性存量债务清理进入实质性阶段，要求2015年1月5日之前省级财政部门向财政部上报清理甄别结果，民间预计2014年底中国地方政府债务余额为23万亿元。由此，政策推动下，原有隐性债务变成显性债务，有利于控制债务总风险，但债务的总规模增大了，财政将面临不小的还款压力。

（二）市县基层还债压力大，区域间财政金融风险交织紧密是引发系统性风险甚至危及中央财政安全的隐患。截至2013 年6月底，省、市、县、乡（镇）四级政府负有偿还责任债务占总比分别为16.33％、44.49％、36.35％、2.82％，市县级政府占比合计80.84％的比例，可见地方政府债务压力集中在市县级。从债务资金来源看，截至2013年6月底负有偿还责任债务中银行贷款比重为50.76％，财政金融风险交织紧密现状加剧了地方债务风险。同时，我国很多地方政府也存在着不可持续的“土地财政”，甚至是“土地财政”与“土地银行”恶性互动，只要一家公司资金链断裂，就有可能形成区域性风险。同时，我国是单一制国家，若地方政府不能清偿债务时，为有效防范区域性财政金融风险，上级政府直至中央政府很可能被迫承担相应债务，如果债务范围面扩大，势必危及中央财政安全，引发系统性风险。

（三）地方发新债杯水车薪但标本兼治，存量地方债置换抵短期还债压力而长期负债风险不减。从未来偿债年度看，2014年到期需偿还的政府负有偿还责任债务占21.89％，2015年、2016年和2017年到期需偿还的分别占17.06％、11.58％和7.79％，2018年及以后到期需偿还的占18.76％。2014年到2017年是偿债高峰期。为缓解地方政府到期债务压力及建立新的地方举债管理机制与体制:2014年通过的《深化财税体制改革总体方案》提出了规范地方政府性债务管理的总体要求，新《预算法》增加了允许地方政府规范举债的规定，国发［2014］43号全面部署加强地方政府性债务管理，地方举债做到了有法可依，但从2009年发债到2014年，5年期间地方债发行总计1.6万亿元，还是试点区域内发行，这远远不能匹配到期债务。针对庞大的地方政府债务存量的本息偿还，中央政府2015年确立了以发行地方政府债券置换存量债务的方案，2015年审计的政府债务到期本金达1.86万亿元，对地方政府债务清理甄别后，到期需要偿还的政府债务规模肯定有所增加，上半年财政部下达地方政府债券置换存量债务额度两次共2万亿元，考虑赢性债务因素，财政部还在考虑第三批1万亿元人民币地方政府债务置换额度。债务置换采取了类似行政化手段替代市场化方式推进，使每年债务占比发生变化，这样做也只是将债务滚雪球般地滚下去，长期负债风险没有减少。

二、地方债务危机化解策略

（一）拓宽间接融资，大力推动政府资产和融资平台证券化。资产证券化本质是一种资产信用结构性融资模式，其作用是摊薄置换高成本融资并能延长还款期限，是资产管理的高级形式。应用于支持棚户区改造、市政基础设施建设等公共事业，实例中有“珠海高速公路资产证券化”做得很好，这种模式需要有很稳定的经营现金流入，具有收益低和时间长的特点。该模式适用于政府融资平台资产证券化，既缓解债务流动性又拓宽基础设施建设融资渠道，并推动融资平台向市场化转型，实现基础设施多方合作。

（二）注重以“资本”视角为主的国有资产监管，PPP合作模式应加强法律、制度层供给和利益各方的有效平衡。加强国有资本管理，提高国有资本用于公共服务事业领域的比例，是防止增加地方债务的一个财政资金来源。党的十八届三中全会《决定》指出，“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，国有资本投资运营要服务于国家战略目标”，由过去的资产监管发展到资本监管思路上来。PPP模式吸引民资进入国资领域，通过市场化方式提高基础设施和公用事业项目建设，如铁路、电网、教育、医院等的合理配置和使用效率。目前，该模式在浙江、江苏推广应用得较好。但从实际来看，PPP项目各地签约率及落地程度均不高、新的项目未开工、现有的不少生搬硬套、新模式程序走完又要几个月等问题。因此，助推PPP模式合作要优化政府审批程序和创新模式应用，加强立法保证和制度供给，约束各方履约和注重保障民间资本话语权等。

（三）依法推进地方税体系建立和完善财政转移支付是当前分税制财政体制改革重点。地方债的改革问题需要纳入分税制财政体制框架中加以解决。十八大报告指出要加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，十八届三中全会进一步提出建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。当前，分税制财政体制问题症结是省以下分税制不到位，地方税体系迟迟未形成，转移支付制度又待规范和完善，即在中央、省、市县三级架构下以“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”外加“中央、省两级自上而下转移支付”为原则推进的配套改革。可喜的是:《经济观察报》2015年5月31日报道，主管部门正在考虑“政府间财政关系法”和“财政转移支付条例”两部法规的立法工作来平衡中央与地方政府的财权与事权。通过法律形式确立地方间财政关系是推进依法治国的重要举措，是财税体制改革突破口的重要体现，也为防范与化解政府债务提供基础和重要保障。

（四）创新操作层面，精细化推动，建立科学的四本账预算公开与监督体系，与地方政府绩效评估体系的构建相匹配呼应。首先，全口径预算管理能为地方政府举债提供全面、清晰的账目清单。当前政府不够规范的预算格局，使我国尚无全面反映政府收支规模的指标，也无一个比较准确的地方债数字，每年政府预算报告揭示的仅是公共财政预算收支规模，涉及到其他三本账预算时都是一个概括性表述。2015年1月起实施的新预算法要求实行全口径预算管理，预算要做到公开透明规范完整；其次，构建全预算体系也要和地方政府绩效评估体系构建相匹配呼应，才能防止地方政府盲目举债和政绩化举债。目前，我国政府对政府绩效管理试点时间较短，经验尚不够成熟，需要各级政府推动试点，让地方政府走出唯GDP论的怪圈，用科学的政绩评估体系实现国家治理现代化和合理的地方举债。

主要参考文献:

［1］大规模融资有合理性债务总体可持续［N］.中国证券报，2014.4.8.

［2］贾康.建议地方债规模提升至每年1万亿以上［N］.中国证券报，2014.12.18.

［3］卓贤.有效管理地方政府性债务风险的三重约束［EB/OL］.中国经济新闻网，2014.4.7.

［4］佚名.地方债务结构有变:风险可控问题棘手［N］.上海证券报，2014.1.14.

基金项目:2015年度河北行政学院科研项目（项目编号:2015XYKT005）

中图分类号:F812. 0

文献标识码:A