房产税与土地出让金的匹配制度探究

张文明

（广东财经大学，广东 广州 510320）

房产税与土地出让金的匹配制度探究

张文明

（广东财经大学，广东 广州 510320）

从沪渝与香港房产税和土地出让金的比较分析来看，香港差饷税和批租制与年租制相结合的土地出让金制度协调发展，对中国大陆房产税与土地出让金制度的完善有一定的借鉴意义，中国大陆沪渝现行房产“增量税”与“豪宅税”和土地出让金可能出现重复征税困境，需要完善房产税与土地出让金制度使其相匹配，避免重复征税的矛盾。

房产税；批租制；年租制；土地出让金；匹配

最近，温州部分市民因土地使用年限到期被要求重新缴纳数万续用金，这引起了社会公众的关注，像在房地市场平静的湖面里扔了一块岩石激起了波荡的涟漪引发了激烈的讨论。对于部分市民而言，最大的投资莫过于房子，这或许倾其半生的积蓄。对于将要购房者而言，住宅建设用地使用权到期后是否缴纳巨额续费金成了困扰其购房的最大难题。那么，那些缴纳房产税的是否还要缴纳土地出让金？房产税和土地出让金有重复征收的问题吗？土地出让金是土地使用者向出让土地的政府缴纳的使用费，实质上是土地使用年限的地租之总额。出让时间越长，则出让金越多。当前，住宅土地使用期限是70年，土地出让金由使用者一次性缴纳，可以说房价中已经包含了地价。在经济新常态下，随着我国税收制度的不断深入，房产税作为财产税的一种，其重要性也逐渐凸显，但同时伴随而来的也有与土地出让金匹配的问题。房产税与土地出让金如何协调改革使之匹配，可以借鉴香港模式来进行完善。

一、香港房产税制度和土地出让金制度及启示

（一）香港房产税制度及启示

就香港房产税制度而言，香港房产税称为差饷，属于财产税。香港从1845年始征房产税，税率为4.5%-18%，到2000年税率调为5%。2013-2014财政年度，房产税收入达到了1471.6亿港元，大约是政府财政收入的4.3%。同时，香港针对房地产出租的收入净值，每年按一定税率征收物业税。而全部的物业除豁免的外都要按应课差饷租值的一定百分率缴纳差饷，立法会每年将提前确定应征百分率。针对土地和房屋征收的物业税和差饷存在一定的差异，物业税主要是出租的租金收益，而差饷主要是纳税人自用和非自用的所有土地及房屋进行征收。并且纳税人在缴纳物业税时，可以免除因出租物业而产生的合理费用支出。例如纳税人的修理及其他开支，可以一次扣除20%。同时，物业税也可以全额扣除已经缴纳的差饷。

就香港房产税制度的启示而言，首先，豁免金制度及税率的灵活性使得政府政策能够适应经济环境的多变性。一般来说，立法会制定差饷税率的主要依据是当年的经济状况。2008年金融危机之前，香港政府针对香港房地产业的泡沫现象及时上调了差饷税率，这在一定程度上加大了房产人的持有成本间接抑制了房价。而在爆发金融危机后，香港政府又通过实施差饷豁免金来进一步刺激房市从而带动经济的发展。在房地产行业过热，差饷占房价的比重过低时，尽管利用差饷税率进行调控的效果有限，但这也是政府对房地产行业进行调控的不可或缺的措施，促使政府政策能够很快适应经济环境的多变性。其次，在差饷税制下，纳税人更加自觉的纳税，社会资源分配也更加公平。一方面，香港的差饷收入主要用于公共设施建设和公共服务，并且香港政府网站对支出的具体用途、金额都进行了详细公示，这样维护了公众的知情权，纳税人的合法权益得以实现，从而更加自觉纳税，也有效保障了差饷能够成为政府的稳定财政收入。另一方面，房屋所有人须长期持续支付差饷从而加大了其持有成本。差饷也因此会使房产人释放其持有的房屋数量，进而增加房产租赁市场的供给量，从而提高房屋利用率，优化了社会资源的分配。最后，评估技术高度自动化、批量化使计税依据更加公平性、准确性。计算机批量评估技术(CAMA)被用在差饷税计税依据上，估价署将大量房产资料导入评估系统后，各种物业在设定日期的价值就可以进行统计和标准化测试。因为计算机批量评估技术由机器程控完成，避免了人为干扰，提高了所评房产价值准确性，也体现了评估的公平性。

(二)香港土地出让金制度及启示

就香港土地出让金制度而言，目前，香港土地出让收入可以分为按应课差饷租值3%缴纳的年租金、一次性地价和其他地租收入。其中，一次性地价收入包括“公共拍卖及招标”，“私人协约方式批地”等类型，归属于基本工程储备基金，主要用于非经常性支出，例如土地征用回购及卫生基建项目等，剩下的土地出让收入纳入政府一般财政收入。

就香港土地出让金制度的启示而言，首先，批租制与年租制相结合明晰了土地权属，从而保证了政府的财政收入。土地使用人租赁土地仅有使用权而不拥有所有权，土地所有权依然在政府手中。香港政府对出租的土地每年要收取一次性地价并收取一定的地租，这样一来，在政府的主导下，可以起到调节土地利益分配、集约化使用，传递相对准确的价格信号的作用，有利于建立合理的激励机制。同时，在土地租赁期内，年租制是每年缴纳一部分地价，这样可以减少一次性支付的土地出让金，绕开了土地财政的怪圈。随着经济发展，应课差饷租值也逐步上升，每年征收的地租填补了土地的增值收益，总体上将使财政收入趋于稳定。其次，地价收入管理具有规范透明性且列入专项基金专门核算。香港土地出让金中土地出让金收入是核心，其他的还有经营收入等，这些收入会核算到基本工程储备基金中，该基金项目的资金用来供应公务计划、征用土地、非经常资助金及主要系统设备等支出。在香港库务署网站上会详尽发布每一大项支出的明细数据。财务报告使用人可以在库务署或政府一站通网站对该项资金数额、用途提出质疑。公开透明的财务制度，既让每项支出数据透明化，又为纳税人的监督畅通了路径，增加了土地出让金使用的合理性和公信力。

二、中国大陆房产税和土地出让金的现状及困境

（一）沪渝房产税的现状及困境

就沪渝房产税的现状而言，国务院于2008年12月颁布了第546号令，城市居民的非经营性房产开始步入缴税的时代。至2011年，作为改革试点的重庆市对部分住宅开征房产税。同年，处于改革前沿的上海市也对部分个人住房开征房产税。征税的范围包括上海居民在上海市区购买的第二套及以上的住房，非上海居民在上海市区新购的住房。重庆为了抑制住宅价格增长，实施了累进税率制房产税。重庆房产税具有再分配性质，并且其政策旨在针对富人进行，被称为“豪宅税”。上海为了控制居住面积，房产税针对住宅增量征收，排除了现存量，被称为“增量税”。虽然沪渝的房产税政策都针对房产进行调控，具备了资本税中的货物税和利润税效应，但沪渝的房产税存在明显的差异性。

就沪渝房产税存在的困境而言，首先，沪渝的房产税改革试点因地制宜，阻力较小。重庆的“豪宅税”，旨在调节不同收入阶层的利益平衡。但针对富人阶层的征收的房产税，不如征收消费税更为合理有效。上海的“增量税”，暂免对当地居民人均居住面积不超过60平方米的新购住宅征税，只针对有能力负担的少数人及外来人口，这样就保护了多数人的利益。这样一来整个城市辖区就有了一个梯度，人均居住面积在60平方米以上或外来人口要为超额部分支付费用，居民购房时将考虑人均60平方米以下的在居住面积并会将多余的房屋出租。二者的政策相比，上海的政策更具合理性，因其能更好地平衡人均居住面积。其次，就计税依据来说，房屋的计税余值或租金收入是计税的主要依据。重庆的计税依据是房屋价值的减量数，上海计税的依据具有不确定性，可操作性不强。最后，就房产税征税范围而言，目前还不算真正意义的房产税，因征税范围仅包括城镇的经营性房产。此外，房地产税信息系统不够完善，全国统一的房产税信息系统亟须建立。

（二）中国大陆土地出让金的现状及困境

就沪渝土地出让金的现状而言，长久以来，地方政府征收的土地出让金是其主要财政收入来源，部分地区甚至占到了80%且有逐步扩张的趋势。城镇国有土地资源稀缺，地方政府靠土地出让金的“卖地”行为不是长久之策，一次性征收年限达70年之久，这其中也蕴含着极大的债务风险。另外，土地出让金制度自身存在不足之处，出现了依靠土地出让金进行利益输送，土地出让金征收之后未上缴或不按时上缴财政等现象。

就中国大陆土地出让金制度存在的困境而言，首先，部分地方政府过分依赖土地财政。土地出让金甚至成为部分地方政府主要财政收入，但该收入是无法长久持续的，由于土地资源不断出让而逐渐减少，政府将无法再依赖土地出让金来支撑其财政收入，同时过高的土地出让金还导致房价过高等问题。其次，就沪渝现行房产税政策而言，开征房产税之后，两地征收房产税时的计税依据都是房产交易价，而房产的价值中已经涵盖了土地价值；同时，在商品房交易时，购房者的土地出让金已经一次性支付。这将导致房产所有者对同一块土地，既支付了土地出让金，又支付了房产税，可能存在重复征收的矛盾，违背公正原则。因此，如何协调好房产税与土地出让金的关系，成为推行房产税时需要着重考虑的问题，有必要借鉴香港模式进行改革。

三、房产税与土地出让金制度的匹配

香港差饷税制与批租制和年租制相结合的土地出让金制度对中国大陆相关制度的完善有很多可资借鉴的地方，如何使房产税与土地出让金制度协同改革，相互匹配，发挥其最大效用呢？

首先，理顺房产税的职能，科学制定税收政策，提高执行的透明度。香港差饷与宏观经济调控基本不挂钩，特别是不涉及房地产市场的调控，其旨在稳定财政收入。仅仅在发生经济危机，公众税收承受能力不强的状况下，或政府收入状况良好时，政府进行宽减差饷而使其成为一项惠民政策。对于中国大陆而言，房产税制改革中出现了职能定位多样化。政府不但期望房产税能够成为主体税种，而且期望房产税能够起到调控房地产市场的效用。然而，房产税应侧重其收入及财富调节职能，不宜过分注重其调控职能。一方面，随着经济不断发展，房产税税基也逐渐扩大，房产税就具备了税源稳定的自然属性，因此，房产税也成为地方政府稳定财政收入可持续性的来源。另一方面，对住房征收的房产税，不仅增加了房地产保有成本，而且这些成本可能会部分或全部转嫁到租户或购房人等住宅的需求方，转嫁程度伴随着住宅供给和需求量而增减。从长期来看，仅靠房产税很难达到抑制房地产价格的效果。根据香港经验，房产税的支出只有应用于公众可以直接享受到、感觉到的公共设施、公共服务领域，才能使公众通过享受政府提供的公共服务感受到税收补偿。因此，房产税制改革应有广泛的公众参与。还有很多国家和地区，在房产税制改革中，也是通过提高公众对征管过程的参与度保障了纳税人的合法权益，从而增强了纳税人的遵从度。

其次，完善税率评估及税收征管模式，建立统一的数据信息共享机制和社会征信制度。中国大陆房产税改制后，房产税的计税依据由以纳税人申报的房产原值模式转变为房地产的评估值模式，房地产的评估值需要由计税价值评估机构经过评估得出，大量复杂的房地产数据需要进行评估。评估机关在数据管理方面，管“人”为主向管“房”为主的转变必将实现。相应的，征收模式也将向现行的纳税人自主申报方式转变。借鉴香港经验，征管模式变革将会是首先由税务机关将计税价值评估结果告知纳税人，而后纳税人照单纳税；纳税人如不服评估结果，可以向税务机关提出申诉，申诉不能被有效解决，甚至可以上诉至法院。因此，需要完善争议解决机制来规范税务机关依法行政，同时也要保护纳税人的合法权益。鉴于香港批量估价系统的运用，房产税征收管理中的数据类别多、数量大。因此，由“信息管税”须在税收征管中实现，运用现代信息技术手段建立完善的数据管理制度。税务部门须加强与房产、土地、规划、民政、公安等部门的互通，整合征管信息、纳税人身份信息、家庭住房信息等各类信息，同时，综合运用现代地理信息系统、计算机辅助批量评估系统、数据库技术和网络技术等，不断提高征管效率，逐渐降低征收成本，建立统一的数据交换、信息共享制度。香港拥有相对完善的社会征信系统使得税收征管相对容易。对于中国大陆而言，对个人自用住宅征收房产税相当不易，房产税无法通过向纳税人直接扣缴的方式征收。因此，采取了物业公司等中介机构代扣代缴，纳税人通过网络、电话、银行转账等多种方式，自我申报缴纳相结合的征收方式之外，税务机关还应保留上门收缴的权力。此外，考量个人信用的一项重要指标就是纳税人的诚信。如果纳税人违反纳税义务，将影响其从银行贷款等其他社会活动，不足额缴纳房产税的房地产也将会被限制流转，从而完善房产税的社会征信系统。

最后，规范土地出让金管理机制解决重复征收的矛盾。一方面，中国大陆土地有偿出让管理机制和分配制度不协调，土地出让金没有完全纳入地方财政预算且一次性征收70年，数额特别巨大。一些地方政府进行土地寻租，搞寅吃卯粮等短期行为，土地财政成为地方政府主要收入来源。而香港政府土地出让金采用了批租制和年租制相结合的制度，地方政府出在让土地时一次性收取的土地出让金是有限的，但每年都能使土地出让金收入保持稳定，从而规范了地方政府的出让行为使其不再急功近利而做出短期行为。另一方面，中国大陆应积极探索将房产税纳入地方财政收入来源。目前少数试点地区已开始试点投入廉租房、公租房等，并尝试在建立公共设施建设的资金时将部分房地产收入纳入，但房产税收入如何使用还没有形成有效的支出机制。相较之下，香港拥有完善的支出制度，其差饷收入主要用于公共服务。香港的差饷税与土地出让金制度相协调为地方公共财政收入提供了稳定的资金来源，从而使地方财政体系更趋稳定。因此，中国大陆可以借鉴香港差饷税制来完善房产税制度。在土地出让金管理方面，中国大陆一些地方政府出现了土地出让金支出管理不规范，坐支泛滥等现象，如擅自减免土地出让金，随意出让土地使国有资产流失。香港地区由专门机构来征收管理土地出让金收入并开设基金。规范公开的财政制度带动了土地出让金稳定收入并纳入预算。与此同时，差饷制度保证了稳定财政收入并有效运用于公共服务支出，收支数据的合理性得到了平衡。因此，可以借鉴香港模式，完善中国内地的土地出让金管理机制，使其与房产税相互协调。对于土地出让金制度，若采用批租制和年租制相结合，则在房产税计税依据上可以降低土地出让金的所占的比重。征收房产税时，为了形成更加合理的计税依据，可以将土地出让金作为的一个变量并以评估价值为基础。当土地出让金对计税依据的决定作用大幅下降时就可以大幅度减轻重复征收的比率，从而避免税基重叠。就计税依据和评估价值而言，一方面，土地使用权人在取得使用权时，一次性支付这些相当于附着于地产上价值的使用金，并在房产市场进行价值评估，从而解决了物权实际价值差异的问题；另一方面，房屋市场价值评估的范畴可以排除使用期内的土地使用金即消耗性价值，如果土地使用费改为按年度收取将会解决价值存储的问题。这样的房产，不仅能更好地实现市场估价，而且也有了更加合理的计税依据，为解决房地产一体化的物业价值评估作为税基计算提供了法理依据，从而避免了重复征收的难题。

总之，由于中国内地的土地出让金制度采取一次性收取的做法，可能与征收房产税发生重复征收的矛盾，因此，借鉴香港模式对中国大陆房产税与土地出让金制度协同改革，相互匹配，不仅有助于房产税的顺利推进，还可以避免重复征税使其更好地发挥其应有的职能。

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［责任编辑：蒋庆红］

Inquiry To Property Tax And land Transfer Matching System

Zhang Wen-ming
(Guangdong University Of Finance&Economic，Guangzhou China 510320)

A Comparative Analysis of Hong Kong and Shanghai and Chongqing property tax and land transfer payments,the tax rates in Hong Kong and Earmarking system combined with the annual rent of the land transfer system coordinated development and improvement of the Chinese mainland property tax land transfer system there are certain significance,the current Chinese mainland Shanghai and Chongqing property“tax increment”and“luxury tax”and the possible duplication land transfer tax predicament,the need to improve the property tax and land transfer system to match,avoid duplication syndrome tax contradictions.

Property tax;Earmarking;rent system;land transfer;match

DF432.3

A

1008-8628(2016)05-0112-04

2016-05-21

张文明（1986-），男，广东财经大学法学院经济法硕士研究生，研究方向：经济法学。