混合所有制发展实践的政策思考

■林加奇

混合所有制发展实践的政策思考

■林加奇

混合所有制曾经萌动于我国社会主义道路探索的初期。伴随改革开放的推进，对混合所有制的认识逐渐深化。社会主义基本经济制度确立之后，发展混合所有制进一步成为自觉意义上的探索公有制有效实现形式的伟大实践，从根本上推动了多种所有制由外在并存向内在融合的深刻转变，开拓了将国有企业改造为真正的市场经济微观组织和竞争主体的通途，成为改革开放和完善社会主义市场经济体制的重要实践成果、制度成果，丰富了建设中国特色社会主义事业的理论宝库。着眼于混合所有制的发展，在政策措施上，应侧重关注和解决产权结构优化、企业动力机制建构、要素有效供给、国有资产管理规范等问题。

混合所有制；基本经济制度；公有制实现形式

林加奇，南昌师范学院院长，教授。（江西南昌 330032）

发展混合所有制，是我国改革开放过程中探索公有制有效实现形式的重大实践成果和理论成果，对于完善现代企业制度，促进企业重组和结构优化，放大国有资本功能，形成各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展的新格局，提高我国经济发展质量和效益，扩大对外开放，有着现实而深刻的意义。对此，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》作出了高度的概括和理论指引。本文将历史、现实与前瞻相贯通，从理论与实践相结合的角度，就混合所有制的基本走势和相关政策作出研究分析。

20世纪80年代以来，国有企业改革先后采取了放权让利、承包制、租赁制、托管经营、国有民营［1］、股份合作制、公司制等多种形式。随着社会主义市场经济体制的进一步完善，特别是要素市场的发育、国有企业市场主体地位的确立以及政府管理经济方式的改进，各种所有制经济正在逐步拆除彼此封闭的藩篱，并且由市场竞争、市场协作走向以产权为纽带，以混合所有制为载体，深度而又和谐的融合。［2］

发展混合所有制经济是中国特色社会主义实践的重要经验总结。1992年初，邓小平同志在视察南方的谈话中，精辟地概括了社会主义的本质：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”［3］(P373)这一论述，涉及效率与公平两个方面。在现有社会经济条件下，资源配置应回归于由市场决定；同时，单一的公有制抑制了市场竞争，阻塞了利益导向与动力机制，难以对接市场经济。因此，至少在现阶段，与其限制、改造、消灭私有制，毋宁坚持多种所有制并存共荣，走混合所有制经济发展之路。

一、资产重组与产权结构优化

混合所有制有利于国有企业改制重组、提高股权多元化的质量，能够极大释放国有经济的活力；从相辅相成、共生共荣、融合发展等功利性角度考察，混合所有制同样惠及私人资本。从公私产权的差异性进行深度分析，尽管在所有权与经营权合一的产权形态下，私人资本的自主经营、自我约束、自我发展能力优越于委托—代理链较长的国有资本。然而，就必须两权分离的大公司、大集团而言，则无论公有产权还是私有产权，都不可回避委托—代理关系下信息不对称和道德风险的挑战。多年来，民营企业“一大就死”的现象屡有发生，其与很多民营企业以家族、血缘、亲友关系为纽带形成的产权结构密切相关。对创业者来说，事业的成功、威望的升级往往与其集权的加强同步。而当企业达到一定规模、涉及现代公司制度之时，能否建立分权制衡的治理机制，在很大程度上寄望于业主是否开明、豁达和富有远见卓识了。［4］从这一角度，国企建立法人治理结构、推行包括持股计划在内的多种激励措施和绩效考核考任制度似乎更为快捷，更易于抑制“权力任性”并接纳现代企业制度。比较两类产权的特性及其与现代企业制度的吻合度，可谓优劣互见、各有长短。因此，与公有制经济嫁接融合，取长补短，对于提高私人资本配置效率和管理的科学性，也是有益的。基于此，在资产重组和产权结构调整中更多地采取混合所有制方式，必要性和可行性都是充分的，应大力推进。

首先，促进公有产权与私有产权相向而行。在国企改制重组中，主流形式是引进非公经济参股控股，但也有不少民企采取出让部分产权（做“减法”）或引入国有资本（做“加法”），取得了良好效果。比如，江西铜业、江钨控股、江西水泥、江西煤业等国企积极介入资源整合，参股控股民企，促进资源向优势企业、优势产业集中，经济效益、生态效益和社会效益相得益彰。

在当前形势下，采取混合所有制的组织形式“走出去”加入国际市场竞争、实施“一带一路”战略，是大有可为的。其基本形式有国内资本形成的混合经济体走出境外投资、国内资本与包括东道国在内的境外资本混合投资两种，综合优势明显。一是借助国资与民资的融合，扩大资本规模，共拥政府信用、企业自主之利，既可增强我国企业在国际市场的竞争实力，又能用好我国充足的外汇储备，破解巨额外汇资产汇聚国内有引发流动性过剩风险、滞留国外又有保值增值之难的“囚徒之困”。二是通过与发达国家本土公司的产权融合，有助于为我国叩开向发达国家输出资本的方便之门，实现与输入方产业链的对接、互补。这既可消除东道国以往因资本技术输出形成的 “产业空心化”的疑惧，又可克服对中国获取先进技术、知名品牌、销售渠道所设置的市场壁垒，从而规避其政治揣摩和非难。三是通过与发展中国家本土资本的融合，共同开发当地资源，就地加工、销售产品，有利于东道国提升产业技术结构，加快经济发展，增加就业机会，也为我国转移、消化国内过剩产能开辟途径，实现多赢、共赢。

其次，科学设置股权结构，形成有效内部制衡。股权结构是公司治理的基础，决定了公司控制权的配置以及所有者和经营者之间的利益关系，也是形成混合所有制有效运行机制的关键。在混合所有制公司股权结构的设置上，一要规避一股独大的股权结构。追求绝对控股的惯性思维容易造成一股独大的格局，在此状态下，大股东往往逞其一家之利，少数股东的权益遭到漠视，不利于公司长远发展。二要规避过于分散的股权结构。考量所费与所得，小股东介入公司治理的相对成本高于大股东。因此，很多小股东是以随大流、搭便车和“用脚投票”的心态投资入股，容易导致产权约束软弱和内部人控制。三是规避只有国有股、没有非国有资本介入的性质单一的股权结构。前已述及,这种股权结构，难以产生与交换法则相适应的真正的市场微观主体，当然也就不可能是真正意义上的混合所有制。受累于持股者自身的“大锅饭”体制，股东代表之间一般更在意于保持一团和气，所进行的博弈也容易偏离公司的利益取向，甚至为一己私利而陷入权力之斗、意气之争。

再次，混合所有制经济在竞争领域和其他领域均有广阔的发展前景，不应预设条条框框。不少人主张国有经济从一般竞争性领域退出，同时又诟病国企的垄断地位。从逻辑上推论，若将国有经济排斥于竞争领域之外，那么，是否可以在“化外”为国有企业跑马圈地并行之以垄断呢？［5］这恰恰陷入二律背反，有碍国有资本与其他资本互为补益，融合发展，共生共荣。

实际上，众多的国企迄今仍然分布在竞争性领域，与改革开放以来一路高歌的民企同台共舞，并且业绩非凡。中国瑞林工程技术公司、江西建工集团、江西建材集团、江西国际经济合作公司、江西招标咨询集团等，均在改革发展中不断做强做大。其中，中国瑞林前身为南昌有色冶金设计研究院，2007年实行分立式改制，重组为管理技术骨干与国有法人持股的混合所有制企业。以此为新起点，营业收入、利润总额、上缴税收、员工收入连年大幅攀升，成为集工程设计、咨询、勘察、总承包、监理、装备制造集成等业务为一体的大型高新技术企业，为同行瞩目。事实证明，随着市场体系的完善，国有经济与非国有经济不仅有足够的空间平等竞争，互为市场，形成正和博弈，共同把经济总量做大，也完全可以通过混合所有制形式双向进入，嫁接改造，实现优势互补，融合发展。［6］断言国有经济必须退出竞争性领域，否定乃至取消国有企业作为市场竞争主体的地位，与我国生动活泼的改革发展实际大相径庭，也势必动摇、丧失混合所有制经济发展之本。

值得关注的是，国有企业退出竞争性领域的主张，与长期以来一些人照搬西方国家的思维定式有关。在西方国家，国有企业数量稀少，通常只为政府提供公共品服务，实际上是政府机构的组成部分或者延伸［6］，属非营利组织、非市场竞争主体，是“公法人”而非“私法人”，其员工身份类于公职人员。这与我国量大面广、以“私法人”主体平等参与市场竞争、履行资产保值增值职责的国有企业截然不同。一些国家无视这种差异，对我国国企及其管理体制的所谓“中立性”提出质疑,并图谋在国际竞争中加以限制。国人切不可自证自误，堕入其彀。

至于国企的垄断经营问题，也应予明辨。国企之所以市场集中度较高，原因是多方面的。一是历史原因所致。以往在所有制形态上“急于求成、盲目求存”，导致国有经济“一花独放”，高居垄断地位。二是由国有产权特质所决定。国有资产归属全民，客观上存在多级委托—代理关系，只有规模经营的企业才能偿付治理成本，因而必须“抓大放小”。三是源于矿产等资源性资产的自然垄断属性。顾及生态、环保、综合利用、集约发展诸多要求，对这类资产经营权的授予，必须设置较高的准入门槛。国企以其规模、实力相比，无疑更占优势。四是竞争的优胜劣汰规律必然导致垄断。90年代以后，顺应市场竞争的要求，按照“有所为、有所不为”的思路，国有资本从中小企业大规模退出，一批大型国企改制重组，产业集中度进一步提升。五是维护与获得国家利益所需。90年代中期，我国最大的500家国有企业全年销售收入总和不及美国通用汽车公司一家。2015年，财富世界500强排行榜中，中石化、中石油、国家电网分列第2、第4、第7位；在银行排名中，工行、建行、农行最为靠前。这些企业大大提高了中国在世界经济格局中的话语权。

所谓竞争与垄断，是相对而言的。在现代经济中，所有企业不同程度地都要面对市场竞争。放眼国际，中石化、中石油等垄断寡头，肩负着参与范围更广、程度更激烈的国际竞争重任。一个国家，一个民族，如果没有自己的企业航母，就会丧失资源配置和自我发展的自主权、话语权，被动地接受不平等的国际分工，这已为国内外历史经验一再证实。［7］这也正是我们讨论以混合所有制方式进军垄断领域的意义所在。目前，我国金融界五巨头中国工商银行、中国建设银行、中国农业银行、中国银行、交通银行，均以股份制改造为途径，凭借资本市场实现了国有、私人、境内、境外多种资本的混合，值得更多的企业借鉴。

此外，在公共服务领域，发展混合所有制经济也大有可为。长期以来，基本公共服务、准基本公共服务的资源一般由政府掌握，资金投入主要通过财政渠道配置，提供服务的大都是行政性垄断经营的国有企事业单位。由于政府大包大揽而又资金有限，导致公共服务投入不足，供给短缺成为常态。因此，公共服务领域投资体制的改革势在必行。其政策导向是：政府创办的一些公共服务机构实行企业化、市场化转制；采取PPP方式引入社会资本、弥补政府投入不足；采用竞争机制，完善公共品政府特许经营制度，同时，通过合同、委托等方式推广政府购买服务。

二、企业动力机制建构与员工及管理层持股

从一般性来考察，国有股权、私人股权均可实行所有权与经营权分离，员工股却是例外，两权不可拆分。虽然员工股属私人股权，但其持股的权利却来自内部员工身份，烙上了由企业赋予，与企业价值和企业命运密切关联的印记。从企业发展动力机制的建构来说，员工持股尤其是管理技术骨干（或泛称为管理层）持股,是一种长效的激励手段，被喻为“金手铐”制度，其意义非比寻常。江西省建工集团公司，是有着60多年历史的老牌国企，一度连续13年亏损。2008年实现利润-1243万元，税收15317万元。2009年启动部分子公司的改制，当年实现利润1533万元，一举结束集团公司连续13年亏损的局面。同时，实现税收19465万元，较2008年增长27.08%。2012年集团公司及旗下所有企业完成改制，实现利润31000万元，较2009年增长1922.18%；实现税收60000万元，较2008年增长291.72%。2014年集团公司以营业收入248亿元的业绩进入中国企业500强，排名第471位，在上榜的全国建筑业企业中位居第45位，净资产利润率排名第13位。其跨越式发展的奥秘，就在于通过股权多元化，融合国有控股股份与台商股份、管理层股份。其中，占股20%的管理技术股极大提升了职工的主人翁意识和劳动的积极性、主动性、创造性，成为最为给力的“关键性少数股东”。

股权激励起源于20世纪五六十年代的美国。为弥补家族企业难以保证其继承者一定是优秀管理人才的缺陷，职业经理人应运而生。然而，在所有权与经营权分离的状态下，股东的目标与管理层的价值取向很可能不一致，并且在信息非对称的情况下容易产生昂贵的委托—代理成本。解决这一矛盾的妙方便是让经理人也成为股东，构建股东与经理人利益的共同点。

事情并不止于此。股东向员工赠送、奖励股权，决不应看作单向的恩惠施舍。劳动价值论和要素分配论都表明，人力资源、技术与管理要素同样具有产权属性，是价值创造的基本要素。并且，在以创新为发展引擎的现代经济条件下，是比货币资本更稀缺的要素。因此，一度受到质疑的管理层收购（MBO），凸显的正是人力资本、知识资本的价值。提高企业人力资本、知识资本配置效率并使之与其他形态资本相匹配，与保障企业员工分享改革发展成果，逐步提高工资收入水平，激发其积极性，是同一方向的。其目的就在于建立起出资人、企业核心经营层、管理技术骨干和员工与企业兴衰存亡密切相关的命运共同体，使出资人有赚头，企业家有干头，管理技术骨干有劲头，员工有盼头，从而形成强大的动力机制。可见，员工持股成为混合所有制的要素，正是达到这一境界的理想形式。

若将企业比作“营盘”，员工就是“流水的兵”。员工因退休、辞职等原因离开公司，即由内部人转为外部人，如果他们继续持股，员工股势将难以为继，针对内部人的激励效用也就不复存在。因此，为了保障对内部人激励的可持续性，就必须使员工股可轮转替换。换言之，当持股员工离岗换岗后，就要通过有效的制度安排，让后继者承接相应的股权。

三、混合所有制与要素市场的互动互促

混合所有制是一种富有效率和活力的资本组织形式，它为产权结构的合理演进和优化提供了开放的、广阔的运作与创新空间。在此过程中，既要依托要素市场灵活运作，又可促使相关要素市场得以扩大和丰富，形成二者互动互促的效果。

——与资本市场对接互动。我国多层次资本市场体系可分为场内市场和场外市场两部分，场内市场由主板(含中小板)、创业板(二板)组成，场外市场由全国中小企业股份转让系统(新三板)、证券公司主导的柜台市场、区域性股权交易市场组成。混合所有制经济的存在与发展，对资本市场提出了多样化、差别化的新的服务需求。比如，企业无形资产作价入股、技术估值与交易、管理层贡献折价持股等等，都存在公平、公正甚至公开交易的需求，必然要求通过资本市场供给侧的创新加以满足。

——与创业投资基金和股权投资基金市场对接互动。各类风险投资、产业投资、财务投资，均以专业化股权投资的形态，携手技术等无形资产的投入、企业并购等自我扩张投资，形成相互交织、渗透的投资体系，已经成为创新创业及企业规模扩张的重要方式。与此同时，各类投资基金的募集，不论公募或私募，同样采取股权化方式。可见，运用投资基金和创设投资基金两个层面都是混合所有制经济发展的舞台。国有资本投入其中，既可以施展其影响力、引领力、扩张力，也有助于国有资本管理从管具体产品经营更多地转向管价值增值。

——与人力资本市场对接互动。国企劳动用工制度的市场化改革，改变了“吃大锅饭”的状态，为促成市场竞争压力→内在发展动力→企业活力的逻辑转化提供了可能。但在利益“共享”缺失的情形下，其逻辑导向却可能使员工缺乏对未来的安全感和对企业的责任感、归属感，诱致“主人翁”精神缺失。解决问题的可行途径，是在混合所有制改造中植入员工持股计划并合理规范“掌柜”薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费的同时，加快建立职业经理人市场，完善对经理人的履职考核制度，形成市场竞争压力与利益引力的“双擎”驱动。

四、混合所有制推进中的国有资本管理

一是在确立国资管理架构的前提下划分职责权限。与混合所有制形态相适应，按权属关系划分，国有资产管理体制事实上形成了三级架构：即授权管理国有资产的政府职能部门→国有控股公司或国有独资集团公司→国有控股公司或国有独资集团公司投资的企业及其权属企业。鉴于政府机构不具备资产运营和组织生产的功能，并且从实践上看，即使专司国资监管的部门，也不宜直接作为权属股权多元化公司的一方股东介入与其他股东的博弈①。因此，股权多元化公司运营中重大决策、资本受益、出资人代表任免等凡需国有股东行使的权利，通常赋予第二层次的国有独资的控股公司、集团公司这类特殊的企业法人或投资机构。必须指出，这些权利当然也不能交由混合所有制的法人主体行使，否则，国有资产出资人职责、权益的归属就错位和变异了。由此推定，第二层次的国有独资企业，一般不实行股权多元化。需改制为股权多元化的，其国有股的持有者将移交另外一家国有独资企业，改制重组后的公司自然下沉为第三层次。

在三级架构下，第一、第二层次对国有资本的管理应定位为价值形态的管理，第三层次及以下应更多地采用混合所有制形式，以管实体形态的产品生产经营为主，有的也要管价值形态的资本，具体细节上应区别母子公司的定位与所属行业，各有分工和侧重。

二是规范无形资产的评估和处置。南昌有色冶金设计院主体部分改制重组为中国瑞林公司时，对无形资产的评估进行了有益探索，首次采用减差法 （用收益现值法评估的股东权益价值减去成本加和法评估的价值）计算无形资产，并将无形资产大体划分为三个方面：一是人力资本价值，主要体现为管理技术骨干的知识水平、业务素质；二是营业资质，其核心是专利技术、绩效良好的工程项目、研究设计的成果积累等；三是商誉和业务渠道。其中，人力资本价值主要以管理技术人员为载体，营业资质、商誉和业务渠道的价值存在也与人力资本密切相关。因此，人才流失即意味着企业相应价值的丧失。为留住人才，实现无形资产的保值增值，有必要在量上合理界定国有资本出资人 （由国资委代表）与人力资本拥有者（管理技术人员）对企业无形资产的价值索取。依据马克思主义的劳动价值理论和按要素分配理论，南冶院的无形资产作价进入新公司时，被分割成两部分：一部分归属国有出资人，另一部分由管理技术骨干享有［7］。在向战略投资者出让国有资产时，以溢价方式相应收取了归属国有出资人所有的无形资产价值，这一做法和经验具有借鉴价值。

三是合理设计估值调整协议，合理保障各方权益。估值调整协议是投资者之间、投资者与管理层之间基于对企业估值和预期的不同，约定在未来某一时点依据价值变动的实际，就各方权益关系做出必要的合理的调整而达成的契约，习惯上称作对赌协议。在设计估值调整协议时，可依托优先清算权、优先分红权、反稀释权、一票否决权等条款，公平达成并运用好保障股东各方权益的估值调整协议，有效规避企业未来IPO审查中触碰红线的风险。

四是健全“公开交易、透明交易”制度，防止权力寻租和国资流失。关键在于严格决策流程管理和风险预估防控，加强绩效考核，细化动态监管，重点把控好“交易前价值低估、交易中价值损失、交易后管理不严”等风险点，切断利益输送、疏于管理、权力寻租等国资流失渠道。

注释：

①就国资委而言，所出资企业涉及众多行业，难以配备具有相应专业知识而又数量足够的、常驻企业的股东代表。作为政府特设机构，其决策的组织形式与机制也完全不同于企业。

［1］吴明辉.理顺企业产权关系的现实选择——商业企业国有民营的思考 ［J］.南昌大学学报 (社会科学版), 1994，(1).

［2］林加奇.公有制有效实现形式及其产权配置［J］.中国井冈山干部学院学报，2010，（2）.

［3］邓小平文选（第3卷）［M］.北京:人民出版社,1994.

［4］林加奇.探索公有制有效实现形式 大力推进国有企业改革［N］.江西日报，2008-09-23（B3）.

［5］林加奇,陈齐芳.央企重组：是非功过评与说［N］.中国企业报,2010-10-15（3）.

［6］林加奇.国资分类管理 破解监管难题［J］.中国井冈山干部学院学报，2013，（6）.

［7］李兴文.国有企业改革:如何走出“国退民进”的误区——访江西省国有资产监督管理委员会副主任、副教授林加奇［N］.中国改革报，2009-06-17(8).

【责任编辑：薛 华】

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1004－518X（2016）05－0052-06

江西省政府发展研究中心委托项目“大力发展我省混合所有制经济研究”