政府间事权与支出责任问题研究——以辽宁省为例

王洪明　马俊

政府间事权与支出责任问题研究——以辽宁省为例

王洪明马俊

辽宁省级政府作为面向城市，与居民联系密切的政府，是城乡间公共服务与公共保障的提供者，同时还是推进辽宁省城乡建设的组织者与执行者。然而，1994年施行分税制以来，省级政府间为追求自身利益出现财力上移，事权下移状况，暴露出事权和财力分配不均问题，不仅直接影响辽宁省政府职能的发挥，也影响了我国经济繁荣和社会安定。本文通过论述事权与支出责任内涵，分析了辽宁省政府间事权与支出责任划分现状及原因，提出推进事权与责任划分新办法。

辽宁省；事权；支出责任

李克强总理在2013年发表讲话时强调：“要处理好政府与市场、政府与社会的关系，把该放的权力放掉，把该管的事务管好，激发市场主体创造活力，增强经济发展内生动力，把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。”事权和支出责任构成正确处理辽宁省政府间关系的重要组成部分，其划分是否符合规范，是否符合我国基本国情直接影响辽宁省间的财政运行效率，城乡同步发展等重大宏观政策的推行。

一、事权与支出责任基本内容

辽宁省是由多极政府组成的，分为省、市、县、乡四级政府。十八届三中全会指出，建立事权与责任支出相适应的相关政策后，在中央改革精神引领下，地方政府加快了优化政府间事权与支出责任的步伐。

所谓事权是指各级政府基于自身的地位和职能所能提供公务服务，所能管理公共事务的权利。支出责任则指基于政治，管理的原因，某一级政府为实现特定的目标必须承担的相应财政开支。事权强调权利的执行主体，而支出责任更强调花费了多少资金才达到目标。一般情况下，事权与支出责任相辅相成，一级政府享有多少事权，就应承担多少支出责任。但特殊情况下，由于某些主客观原因，某一级政府会委托其下级政府承担其支出，就造成事权在一级政府，而支出责任在另一级政府问题。实际上，每一级政府都有该承担的政府职责，只有规定好每一级政府的职责和权利、活动范围和边界才能更好发挥其职能，促进社会良好有序发展。

二、辽宁省政府间事权与支出责任问题的现状

辽宁省位于中国东北地区的南部，是沿海省份之一。曾经作为“共和国的长子”，也作为中国重要的老工业基地，有着辉煌的历史。辽宁省现覆盖17个县级市、19个县，636个镇、228个乡。辽宁省的财政收入逐年增加，财政支出呈现逐年上涨趋势。收入从2005年的675.3亿元增加到2015年的6937.8亿元；与此同时，财政支出也由2005年的1204.4亿元扩大到2015年6937.8亿元。这组数据表明，随着整个辽宁省经济问题呈现断崖式崩塌，虽然财政收入逐年递增，但支出金额却更为巨大。辽宁省政府间财政收支的矛盾十分突出，2016年辽宁省需要持续优化财政支出结构，盘活财政存量，用好财政增量，落实中央厉行节约的要求，从严控制“三公”经费等一般性支出。同时，促进当地各项社会事业发展，各地民生才会显著改善。

三、辽宁省政府间事权与支出责任存在的问题

1.粗线条的法律规定

到目前为止，我国还没有专门的法律对中央和地方、地方间的政府事权划分作出清晰且明确的规定。虽然《宪法》等基本法律提及了中央政府以及各级政府职能的划分，但仍在具体事权划分上有模糊表述。缺乏法律依据的后果导致辽宁省各级政府间事权范围扩大，政府间独立性不足。而事权与责任支出又是相辅相成的，以致辽宁省多级政府间都有权处理一些公共事务，但又没有责任去承担，致使相互牵制，相互侵权，使整个政府系统存在随意性。

2.上下分配不均

这里所说的上下分配不均有两层内涵，一是指自上而下的划分使辽宁省政府间的责任下移。辽宁省政府有绝对权力决定管辖范围内下级政府的财政分配关系，下级政府只能被动接受辽宁省政府的利益不平等分配。辽宁省政府还有权调控财力的投入方向，下级政府只能听从和执行；二是辽宁省政府和下级政府之间存在事权与支出责任下移，财权上移问题。1994年施行分税制以来，大部分时间都只是停留于财政收入调整。这种只重视利益而不追求责任的行为，使利益分配更不合理，最终造成财力分配不均，责任不清。

3.政府与市场的混淆

中国现行的政府职能和财政能力是从计划经济做起的，最大特征是省级政府以下的政府所承担的责任过多过杂，几乎涵盖方方面面，既造成政府职能的“越位”，也造成“缺位”。越位是指政府过多地干涉了本该由市场调整的部分，而缺位是指政府没能承担起本该负责的部分。例如，公共建设、医疗保险、社会保障等问题。由于市场的缺失，又得不到政府的支持，所以失去了有效而又充足的资金链条，进而造成更大的社会问题。

4.缺乏有效的问责和监督机制

从规范和稳定角度看，我国对省级以下政府间事权与责任支出划分从未做过清晰的划分，更不用说建立有效的问责制度和监督机制。我们需要明确的法律规范，更需要有保证各级政府按照法律法规处理和执行的相关机构。正是缺少这种问责机构，不能充分调动各级政府的积极性，导致公共服务的缺失。也是因为缺少监督机构，失去了事前计划审核，事中监控调整，事后总结反馈，没有更好地调动各级政府机构各部门团结力量，按照预先的计划而开展活动。

四、辽宁省政府间事权与责任支出划分不合理的原因

1.行政管理体制与财政体制不协调

辽宁省人口主要集中于城市和县城，其事权主要由市级政府和县级政府负责，但是显然财力并没有与之相匹配。由于我国行政管理体制给予上级政府绝对的领导权和决定权，所以造成省级政府的财政保护会好于市级政府和县级政府。此外，辽宁省的决定权全权掌握在省级政府手里，市级政府和县级政府更多的是执行权，这就会将造成巨大的行政资金压力落到市级与县级政府身上。

2.利益驱使

中国现行政府本身就有着政府与市场混淆不清的问题。1994年后依旧延续改革前的做法，把各种公共基础建设的财政支出划分给地方各级政府，甚至超出了其承受范围，这在社会主义市场经济是行不通的。另外，由于利益的驱动，很多事务在多级政府间交叉重叠，最后的实际工作会由地方各级政府负责，加大了繁琐度和难度。

3.各下级政府过于依赖辽宁省政府的财政转移支付

目前，辽宁省政府为了符合发展潮流，转变政府职能将事权下放，但仍未赋予各下级政府的决策权，造成各下级政府的财政收支有较大的缺口，严重时甚至造成辽宁省财政危机。各下级政府由于自身财力不足，无法满足公共服务的支出，只能依赖辽宁省的财政转移支付。长此以往势必影响各下级政府的长期良性发展。

五、完善辽宁省政府间事权与责任支出划分的建议

1.加强立法

通过《地方政府组织法》规定辽宁省各地方政府职能，清晰地界定好各地方政府间的关系，避免权力的越位和缺失，更好地协调各地方政府间的关系。同时还应将各地方政府的事权和责任支出划分别用法律法规的形式固定下来，权责分明，减少政府系统的随意性。

2.完善财政转移支付制度

辽宁省各地区发展不平衡，各地方政府由于依赖省级政府而造成转移支付过程随意性较大。鉴于这种情况，辽宁省政府应以各下级政府的财力收入与承担事权所需要的财力缺口为参照，量入为出，更好地防止各级政府之间的利益博弈。同时，还应科学地分配专项转移支付，扩大一般性转移支付，深化税收制度改革，增加市级和县级政府独立税收，促进政府财政收入的可持续增长。

3.精简政府

事实上，政府间事权的科学划分和责任支出的清晰分层与辽宁省各政府机关的繁简存在着一定的关联。一些发达国家如美国、德国等都有清晰的分级，其三级政府的做法有利于对事权和责任支出进行比较科学的划分。这些国家在法律法规中明确规定了中央与地方政府共同承担的事项，并在公共服务、社会保障等民生政策的实施过程中，有效避免了“缺位”和“越位”的现象。考虑到辽宁省人口基数大，且现行的政府结构层级多，内容杂，职责难以分清，给事权和责任的划分造成的难度，有些地方政府甚至涵盖了所有的事权，以至于事权和支出责任无法协调清楚。我们应采取适合我国国情的政府分级改革，促进辽宁省间事权与支出责任的科学和清晰的划分，改善各地级政府支出责任过大，财力吃紧的现状。

4.建立政府间的事权调整机制和程序

政府间事权和支出责任一旦通过法律法规的形式固定下来，在一定时间范围是有稳定性的。但随着社会的不断向前发展或国家的重大决策的改变，需要对辽宁省政府间事权和责任支出问题进行调整或补充时，应遵循既定的事权调整机制和合理合法程序。为此，中央需制定政府间事权和支出责任调整程序法。通过事权调整的法律制度安排，给予各地方政府以充分平等的话语权，保证各政府间事权调整的公平、公开、民主和法定。事权一旦调整，必须同时确定支出责任和相应的经费负担机制，并坚决贯彻执行。

六、结语

现阶段，更好地处理辽宁省政府间事权与支出责任的划分具有深刻的现实意义，不仅有利于提供更多更好的公共物品和公共服务，也有利于统一完善辽宁省的市场和优化社会经济结构，节约政策成本和创新制度体制。面对当前我省政府间事权和支出责任划分的现实状况和现存的问题，本文进一步从立法、完善财政转移支付制度、精简政府及事权调整机制和程序方面提出相应对策，以期为完善辽宁省政府间事权与支出责任的划分提供有益的参考。

［1］刘新凤.合理划分我国政府间事权与支出责任问题研究［J］.云南大学财经学报（社会科学版），2011，26（1）：58-60.

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（作者单位：沈阳建筑大学）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.19.033