地方政府职能发挥与中小学教育质量的关联性刍议

摘 要：21世纪，中国的社会经济进一步发展，科学技术持续更新进步，教育问题也逐渐被提上日程并受到政府和百姓的日益重视，而一切教育的基础又在于初等教育和中等教育。要使得初、中等教育适应社会发展的客观需求，达到教育现代化的目标，则对于初、中等教育的讨论和改进就具有了重要的意义。故而本文以雅安市为例，浅析了地方政府在教育中的职能定位、雅安市中小学教育现状及原因分析，并提出了相应的解决对策，总体上论述了地方政府职能发挥与中小学教育质量的关联性问题。

关键词：中小学教育；教育质量；政府教育职能

1 地方政府在教育中的职能定位

1.1 教育产品和服务的性质

教育具有公共产品和准公共产品的属性，根据萨谬尔森的观点：“公共产品是这样的物品，扩展其服务给新增消费者的成本为零，且无法排除人们享受的物品”。即公共产品是指那些在效用上具有不可分割性、在消费上具有非竞争性、在受益上具有非排他性的产品或服务。而准公共产品则介于纯公共产品和私人产品之间，是指具有有限的非竞争性或有限的非排他性的公共产品或服务，从以上定义可以看出，义务教育应当属于公共产品的范畴，而非义务教育则要划归准公共产品的范畴。我国目前实行的是九年制义务教育，即中小学教育除高中阶段的教育以外都是义务教育，属于公共产品，高中阶段的教育是非义务教育，属于准公共产品。由以上定位可知，教育产品和服务作为公共产品或准公共产品需要政府发挥适度主导作用。

1.2 地方政府在教育中的具体职能定位

我国政府具有四项基本职能：政治职能、经济职能、文化职能和提供社会公共服务职能。教育职能是政府文化职能和提供社会公共服务职能的一个重要组成部分。由上文论述可知，地方政府在中小学教育中应当充分发挥其主导作用。然而这个主导作用具体应该如何发挥呢？

我们知道，政府纵向权力分配在我国乃至世界教育改革中都并存着集权与分权两种趋势。然而细思之，其实这两种趋势并不矛盾，它们只是分別体现在不同的方面。集权主要体现在整体的教育制度框架的设计（包括课程体制、考试制度等）上，而分权则主要体现在教育管理的决策权力上，因此，集权与分权，就涉及到一个度的问题，也就是弗里德曼所说的“有限的干预”。即政府在教育中的作用，除了为消除邻近影响而资助最低水平的学校教育外，还要保证被批准的学校达到最低教育标准。弗里德曼关于政府在教育中的作用思想，是其新自由主义基本观点在教育领域的具体阐发。

按照弗里德曼的观点，我们可以把政府在教育中的职能定位为资助教育和管理教育（包括规定学校开办标准，审查学校开办资格等）。除此，本文认为政府还应具有指引教育总体方向和合理高效配置教育资源等职能。

2 雅安市中小学教育现状

2.1 教育质量高低的衡量标准

首先，要衡量教育质量的高低我们就必须有一个统一的衡量标准，根据“十五”规划教育部重点课题“中小学教育质量标准研究”（课题批准号DFA030122）的研究成果，教育质量标准包括约定标准（主要包括功能性指标、文明性指标、舒适性指标、时间性指标等）和满意标准（主要包括学生满意、家长满意、政府满意等）两类，或者说衡量教育质量标准的两个维度是事先约定和事后满意。

2.2 雅安市中小学教育现状

2.2.1雅安市教育总体发展水平

2014年12月底，由西南财经大学经济社会发展监测评估研究所编撰的《2013年四川省教育发展报告》正式对外发布。报告中使用了大量第一手数据，包括近3年积累的统计数据、官方材料、权威研究报告等，展现了2013年四川省教育事业的发展状况，详细呈现了各市州教育发展水平，系统分析了面临的问题及挑战，并提出了相应的政策和建议。

从上表看出，雅安市教育发展水平较四川省内大多数市州低，总体教育实力位于全省下游水平，与四川省排名第一的成都相比其差距更加明显。

2015年12月底，由西南财经大学经济社会发展监测评估研究所和公共政策创新研究中心组织专家学者研究的《2014年四川省教育发展报告》也正式对外公布显示，相比于2013年，2014年雅安市教育水平综合得分上升到70分以上，教育发展水平已由D类上升为C类，这意味着雅安市教育正向着更好、更高的水平发展，然而，我们也必须认识到，与四川省内大多数市州相比仍然存在较大差距，综合水平依旧处于省内中下游。

2.2.2雅安市教育现存主要问题

2.2.2.1学生层面

学生文化课成绩及升学率在省内普遍水平不高。笔者通过大量走访调查和资料的收集整理，以2015年高考情况为例，将雅安市与省内其它部分市州进行比较，绘制出下图一、图二以方便研究。

与14年相比，2015年雅安市高考考生本科、重本上线人数分别增长317人、101人，增幅分别到达34.01%和11%，说明了雅安市高中教育水平总体呈现出上升的良好趋势，但通过图一、图二可以看出，雅安市文化教育水平与省内其它不少市州依然存在较大差距。

具体而言：第一，雅安市高考参考规模较很多市州小；第二，雅安市高考上线率较很多市州低。除此之外，在尖子生方面，笔者通过调查了解到，雅安市2015年高考文理科最高分分别为612分、630分，而全省文理科最高分分别为681分、689分，即是说雅安市的最高分在四川省内的排名并没有太过突出。

问题的另一个方面是雅安市的文理科状元均来自雅安中学，且雅安市内文理科前10名雅安中学分别占了5位、6位，这实际上也反映了雅安市内部教育发展的一种不平衡。（初中情况同样可以说明这一问题，如2015年中考，全市前4名皆在雅安中学，全市前10名，雅安中学有7人，全市前100名，雅安中学有49人。）

综上所述，可以认为，雅安市在文化课的教育上同时存在着外部的相对落后性（相对于省内大多数市州）和内部的不平衡性（体现在市内各个中小学之间）两种矛盾。

其二，部分中小学生个人素质有待提高。早在2014年，四川省已下发《均衡配置义务教育资源促进教育公平专项改革方案》。其中提到了对中小学教育质量的评价不能单单以考试成绩、升学率为唯一标准。前文提到，衡量教育质量应当以约定指标和满意指标为标准，这里简单说来，就是以德智体美劳全面发展为评判标准，德在智前，也即是说德育甚至比智育更为重要。而笔者通过长期观察发现，部分中小学生有随手乱扔垃圾的恶习，不懂得尊重他人，存在好逸恶劳、骄奢淫逸的世界观、人生观、价值观，物质上的攀比之风盛行，并以口吐污言秽语为时尚和潮流等。当然，这不仅仅是雅安市部分中小学生的问题，也是全省乃至全国不少中小学生的通病。

2.2.2.2教师层面

教师工资福利等待遇不高，导致优秀师资外流。笔者通过走访了解到，由于雅安市本身经济水平不甚发达，教师的工资福利待遇等比之成德绵等经济相对发达的地级市的确存在一定的差距，加之雅安市物价相对经济发展水平偏高，成为了导致雅安优秀师资外流的主要原因。

2.2.2.3社会层面

各类校外培训机构数量庞大，质量参差不齐。雅安市培训机构众多，招生广告随处可见，质量也参差不齐。培训机构属民办机构，多由离退休教师或大学生自主开办，培训机构教师多聘请在读大学生兼职，也聘请师范专业毕业生做全职或学校专业老师课外兼职。大多数机构已经过合法程序取得办学资格，但仍存在少部分机构无证办学。此外，各培训机构收费标准虽不统一，但普遍偏高，一般而言，大学生课时费用是40—80元/小时，专业老师的课时费用是100—200元/小时，具体费用根据不同科目在不同机构有所偏差。

3 雅安市中小学现存问题原因分析

雅安市总体教育水平较低，是由各方面的原因导致的，本文从政府的职能发挥角度进行分析。

其一，地方政府未能很好地发挥其资源配置的教育职能。资源配置是指社会已有的资源在不同用途之间，不同地区和部门之间进行分配，包括政府行政行为配置和市场配置。[5]教育职能是政府文化职能和提供社会服务职能的延伸，政府在教育资源尤其是义务教育资源的合理配置上具有重大的责任。然而雅安市人民政府在中小学教育资源的合理高效分配上还有待进一步提高，雅安市内部各中小学之间教育资源配置存在不均衡现象，当然，这里的教育资源既包括物质资源（教学硬件设施、学校整体环境等），也包括人力资源（师资力量等）和财力资源（政府财政补贴、资助等）。地方政府对教育资源的不合理配置将导致全市教育水平整体上难以实现最优化。

其二，教师待遇不高，奖惩机制不健全。雅安市人民政府未能足夠重视中小学教师的工资福利等问题，同时缺乏健全的奖惩机制，难以充分调动教师工作的积极性和主动性，使得雅安市对优秀教师的吸引力降低，大量优秀师资外流。同时，据笔者了解，待遇不高使得不少教师为追求经济收入而对课堂授课内容有所保留，以便课外开设辅导课或强制性或非强制性地要求学生补课。

其三，市政府的教育质量评估标准单一化、功利化。市政府过度重视文化水平教育，一定程度上忽视思想道德教育。前文提到，政府把握着教育的主导方向，具有制定教育发展总体方针的职权。虽然“德智体美劳全面发展”“素质教育”等口号一直在提倡，四川省上的《均衡配置义务教育资源促进教育公平专项改革方案》也已经下达，明确提出了不能仅仅以成绩和升学率作为教育质量评价的唯一标准，但迫于升学压力，市政府长期以来一直将教育的重点放在升学率上，以升学率评价各中小学教育质量，使得雅安市内各中小学只重视学生学习成绩，在升学率上相互攀比竞争，从而忽视了对学生思想道德素质的培养。

其四，市政府监管不力，相应政策法规未臻健全，引发校外培训机构泛滥的教育市场乱象出现。雅安市校外培训机构数量众多，收费昂贵，教学质量参差不齐，“补课热”年年不退。这种教育市场的乱象跟政府的监管不力和政策法规的有待健全也是密不可分的。

4 改善雅安市中小学教育现状措施建议

此处，笔者仅立足本文，从政府的职能发挥角度对雅安市中小学教育现状提出拙见。

其一，政府应充分实现教育资源的均衡配置，保证雅安市内不同区县和学校在教育资源配置上的相对均衡。黄永红认为，“均衡是公平的体现，公平是和谐的前提。应当对教育资源的不均衡分布施以矫正，由不均衡走向均衡，以资源分布均衡追求教育公平，以教育公平构建和推动社会和谐，以社会和谐步入全面小康社会。”因此，保证雅安市内的教育公平（尤其体现在教育资源的均衡分配上）能避免或减少市内各区县、各学校教育发展水平的不均衡化，防止优秀生源外流，对于雅安市教育整体发展至关重要。

其二，适度提高中小学教师待遇，进一步提高教师地位和健全教师奖惩机制。适度提高教师待遇以更好地调动教师教学积极性并能有效防止优秀师资外流，进一步提高教师地位有利于整个社会尊师重教的良好风气的形成，健全教师奖惩机制有助于教师规范教学以保证学生和家长的切身利益。

其三，改善教育质量评估标准，多维度地科学评价市内各区县、各学校的教育质量，不以学生升学率作唯一评价标准。尤其需要求学校重视学生思想道德教育，促进学生全面发展。

其四，加强对教育市场的行政监管，建立和完善相应的法律法规。对于校外补习机构的申请、创立、广告、招生、收费、服务等各个环节，政府都以相应法律法规为准绳严格审查、规范和监督，最好成立专门机构进行管理，以有效调节教育市场失灵的乱象并切实保障学生、家长的合法权益。

5 结论

教育是培养人的社会实践活动，是一种人类道德、科学、技术、知识储备、精神境界的传承和提升行为，也是人类文明的传递。柏拉图认为，从国际政治的角度讲，教育是一种最为廉价的国防，是关系国家综合实力的重要因素。在当今这个知识经济的时代，这句话体现得更加充分。

而一切高等教育都必须以初、中等教育为基础，否则将成为“空中楼阁”。因此毫不夸张地说，中小学教育关系着一个国家和民族的未来发展方向。根据前文论点，影响一个地方教育质量高低的因素多种多样，但教育作为一种社会公共产品，需要由政府来主导，所以地方政府职能发挥与中小学教育质量有着密不可分的联系。本文以雅安市教育为例，通过详尽的数据和充分地论证说明了雅安市中小学教育的现状，从政府的角度分析了其内在主要原因并提出了相应的改革建议。

作为政府部门，在地方教育改革发展的过程中，应以客观务实的精神，以全心全意为人民服务的态度，以“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”的毅力不断探索。当然，教育的改革和完善并非一蹴而就的，它需要多方面、长时期的努力。教育的蓬勃发展，除了政府要充分发挥其职能之外，学校、老师、家长和作为受教育主体的学生自身的努力也不可或缺。

参考文献

[1]保罗·A·萨缪尔森，廉·D·诺德豪斯.经济学[M].华夏出版社，1999.

[2]郭小聪.政府经济学（第四版）[M].中国人民大学出版社，2015.

[3]米尔顿·弗里德曼，罗斯·弗里德曼.自由选择：个人申明[M].北京：商务印书馆，1982.

[4]全国教育科学规划领导小组办公室.“十五”规划教育部重点课题“中小学教育质量标准研究”成果公告[J]. 全国教育科学规划课题，2008，（8）.

[5]卜秋.论地方政府在义务教育资源配置中的作用——以苏州市沧浪区为例[D].江苏：苏州大学，2007.

[6]黄永红.坚持社会公平原则，均衡配置教育资源——对新《义务教育法》的社会学解读[J].行政与法，2007，（3）.

作者简介

陈宇（1994-），男，四川德阳，本科，研究方向：政治学理论 四川农业大学。