新生代农民工市民化面临的困境与出路——基于新型城镇化的思考

钟 兵(顺德职业技术学院思政部,广东佛山 528300)



新生代农民工市民化面临的困境与出路——基于新型城镇化的思考

钟 兵
(顺德职业技术学院思政部,广东佛山 528300)

[摘要]新生代农民工能否顺利融入城市,直接影响新型城镇化进程。由于新生代农民工权利资本缺失、物质资本匮乏、人力资本不足、社会资本欠缺等因素,使得其市民化受阻。为了使新生代农民工顺利融入城市,真正成为城市市民,必须从户籍制度、基本公共服务制度、农村土地制度、收入分配制度、教育培训体制等方面,破解其市民化面临的困境,进而为其市民化营造制度环境,提供经济支撑、持久动力、外部条件和组织保障。

[关键词]新生代农民工;市民化;权利资本;物质资本;人力资本;社会资本

一、问题的提出

新生代农民工通常是指20世纪80年代以后出生,伴随着我国改革开放和工业化、城镇化快速发展而成长起来的新型劳动力大军。据国家统计局报告显示,我国外出农民工总量1.66亿人,其中,外出新生代农民工已占外出农民工总量的60%以上[1],新生代农民工已成为推动我国经济社会发展的重要力量。因其数量庞大和身份独特而关系到经济社会发展全局和国家未来发展,他们能否顺利融入城镇直接影响着和谐社会建设,因而,需要从新型城镇化这一宏大背景出发,密切关注这一特殊群体,从政治、经济、文化、社会的角度,分析新生代农民工市民化面临的困境,探寻新生代农民工市民化的可行路径,其研究不仅具有理论价值,而且具有十分重要的现实意义。

二、新型城镇化进程中新生代农民工市民化面临的困境

(一)权利资本缺失,影响了新生代农民工市民化

权利资本是农民工参与城市社会的基础,是由国家法律制度赋予的参与城市社会生活、获得相应社会福利与社会保障的资格利益资源,只有获得了这种资格,农民工的社会资本和人力资本才能发挥最大效益[2]。从权利角度看,农民工市民化就是农民工享有与市民同等的社会权利的过程,即获得“市民权”的过程,包括选举权、迁徙自由权、社会保障权、劳动就业权、教育权等。其中选举权是政治权利的核心,是公民最基本的政治权利。对新生代农民工而言,选举权是指农民工在工作所在地或居住地城市享有与城市居民平等的选举权利,参与当地公共事务管理,提出自己的政治诉求[3];然而,城乡二元结构的现实却使得他们的政治权利处于“悬空”状态,既无法参与农村政治生活又不能融入城市政治生活,政治上的弱势地位凸显了其政治权利的缺失,利益诉求渠道不畅,其合理的意见得不到应有的回应,政府也很少将他们的利益诉求纳入政策制定范围,其公共服务提供的意愿和职能缺乏。这种城乡二元结构在导致农民工选举权缺失的同时,其迁徙自由权、劳动就业权、健康权、社会保障权、教育权等权利的缺失,也导致新生代农民工虽然生活与工作在城市,却无法在就业、医疗、养老、子女教育等基本公共服务方面与市民享有的平等待遇,户籍制度及依附于其上的就业、医疗卫生、社会保障、教育、住房等基本公共服务制度将新生代农民工排斥在城市生活的制度范围之外,使得新生代农民工市民化进程受阻。

(二)物质资本匮乏,抑制了新生代农民工市民化

物质资本是农民工市民化的前提条件,直接决定着他们在城市的生活质量,其拥有状况取决于他们的收入水平。农民工的收入主要包括工资性收入和财产性收入两个部分。对新生代农民工而言,工资性收入是其主要收入来源,受城乡二元结构的制约以及自身就业竞争力不强的限制,与城市就业员工相比,新生代农民工工资水平依然较低。据国家统计局数据显示, 2014年,全国城镇非私营单位在岗职工的月平均工资为4 779元,而同期农民工人均月收入仅为2 864元,农民工人均月收入仅为城镇就业人员60%[4];而行业与岗位的限制进一步制约了农民工收入增长,农民工主要集中在收入较低的制造业、建筑业、批发零售业、住宿餐饮业和服务业等行业,其中制造业所占的比重最大,占31.3%,其次是建筑业占22.3%,批发零售业占11.4%,服务业占10.2%,住宿餐饮业占6%[5];所从事的工作岗位也主要是收入较低的办事人员,商业、服务业人员,生产、运输设备操作人员等岗位工作;新生代农民工较低的收入水平与增长预期进一步加剧了农民工在城市生存预期的不稳定,增加了市民化的难度。与此同时,农民工的财产性收入也很难起到市民化的资金支持作用。由于农村土地制度改革滞后,产权制度不明晰,其宅基地只有使用权,没有所有权并且使用权不能抵押和转让给集体成员之外的人,农村土地的承包权不能抵押,其流转也不顺畅,使得农民工土地权益不能通过市场自由交易、抵押、出租等方式获取在城市生活和创业的资本,在农民工对未来城市生存状况缺乏信心的预期下,必然导致农民工对土地的依赖性进一步强化,从而进一步抑制了农民工市民化发展[6]。

(三)人力资本不足,制约了新生代农民工市民化

人力资本是通过教育与培训等方式获得并凝结于农民工自身的各种能力的总和,其中受教育水平和职业技能是人力资本的核心内容,决定着新生代农民工就业能力、生存能力、城市生活适应能力与权益表达能力,影响着新生代农民工市民化进程。新生代农民工人力资本不足主要体现为人力资本存量较低,积累不足。一方面,我国新生代农民工受教育水平总体上偏低,导致其人力资本存量较低。据国家统计局调查报告显示,我国新生代农民工初中以下文化程度占6.1%,初中文化程度占60.6%,高中文化程度占20.5%,大专及以上文化程度占12.8%,高中及以上文化程度的新生代农民工仅为33.3%,初中及以下文化程度依然是新生代农民工的主体[1],而据中国就业网发布的信息显示,2014年辽宁省沈阳市第四季度人力资源市场对高中及以上文化程度的劳动力需求占总需求的83.84%,对初中及以下文化程度的劳动力的需求仅占9.52%[7]。可见,新生代农民工总体的受教育水平与劳动力市场的要求有较大的差距,较低人力资本存量阻碍新生代农民工进城就业,进而制约其市民化进程;另一方面,新生代农民工的人力资本积累明显不足,从总体上看接受技能培训所占比例依然偏低。据国家统计局调查报告显示,我国农民工中没有接受过技能培训高达65.2%,接受过技能培训仅为34.8%,其中接受过农业技能培训仅仅为9.5%,非农业技能培训的占32%,各年龄段农民工接受非农技能和技能培训的比例如下:20岁及以下分别占31.4%和32.6%;21-30岁分别占37%和38.3%[8];较低的职业技能水平,导致农民工就业空间较窄,使得大多数农民工只能在低端劳动力市场或城市非正规部门寻找就业机会,从事收入水平较低的脏、苦、累、险的工作,而较低的收入水平又制约了其市民化能力提升,阻碍了其市民化步伐。

(四)社会资本欠缺,阻碍了新生代农民工市民化

社会资本是指农民工从社会关系网络、组织及其身处的社会制度中所能获得的资源。对新生代农民工而言,社会资本拥有状况直接决定他们在城市的生存和发展,影响他们的市民化进程。新生代农民工社会资本欠缺主要体现在私人关系型社会资本狭窄和组织型社会资本缺乏。一方面,私人关系型社会资本狭窄。新生代农民工虽然实现了地域转移、职业的转换,但其私人关系型社会资本却仍然主要集中在“三缘”关系为纽带的社会关系网络之中,其生活和社会交往也主要集中在由老乡、亲戚和朋友等构成的同质群体社会网络之中,由于群体成员间拥有的信息资源差别较小、重复性较高、范围较窄,使其就业通常在劳动密集型和技术含量比较低的行业,收入较低,流动性很大,工作没有保障,这与新生代农民工渴望自尊、自信,要求体面的消费,形成强烈的心理反差,这种较低的社会经济地位不仅直接影响了他们的市民化能力,而且严重伤害了他们的自尊心和自信心,产生严重的自卑心理,使得在新型城镇化进程中城市社会的文化价值观念和生活方式难以在新生代农民工心理上获得认同,情感上找到归宿;而新生代农民工内倾性的交往方式和闲暇方式又进一步强化了新生代农民工生存的亚社会生态环境,减少了他们与市民之间的交流和互动,妨碍了他们社会关系网络半径进一步扩大;较低的受教育程度和社会地位,又使得拥有较少个人资源的新生代农民工构建社会网络和通过网络攫取资源的能力较低[9],限制了社会资本的获取,进而制约了其市民化进程。另一方面,组织型社会资本缺乏。新生代农民工成长在信息技术高度发达、社会高度开放的环境下,外出打工更多的是基于对城市生活的一种向往和自我价值的实现,他们不仅追求更高的物质与精神生活,而且更加看重发展前景、社会地位和人身权利,就业期望值较高,公平意识和维权意识较强,市民化愿望也更加强烈。然而由于缺乏社会组织与制度保障,导致了他们比上一代农民工具有更大的心理落差,在新型城市化进程中逐渐边缘化,沦为城市中的弱势群体,在遇到矛盾和利益纠纷时,往往采取极端的方式予以应对,要么妥协退让,要么激进冲突。正是由于组织型与制度型社会资本缺乏,新生代农民工更容易形成“无根”的心理状态,产生强烈的城市疏离感,进一步制约了新生代农民工市民化的进程。

三、新型城镇化进程中新生代农民工市民化路径

(一)深化户籍制度改革,创新基本公共服务制度,为新生代农民工市民化营造体制环境

第一,加快户籍制度改革步伐。一方面,建立城乡统一的户口登记制度,还原户籍的人口登记管理功能,消除城乡区域间的户籍壁垒;另一方面,要调整完善户口迁移政策,要以居住证为载体,全面放开建制镇和小城市的落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,逐步让符合条件的新生代农民工在就业居住地有序落户;同时,要以社保缴费年限和连续居住年限为条件,逐步赋予农民工与当地人口同等的最低生活保障、保障性住房、在当地落户等权利[10],为新生代农民工公平有序落户提供阶梯式政策通道。

第二,要积极推进基本公共服务体制创新,进一步完善新生代农民工的社会保障体系。一是要进一步完善新生代农民工工伤保险制度,要对新生代农民工集中度较高的行业(如商贸、餐饮、住宿、家庭服务、制造业等)实施“平安计划”,为他们创造平安工作环境,有效保障他们的权益;二是要进一步完善新生代农民工失业保险和社会救助制度,逐步提高农民工失业保险和社会救助的覆盖率。对符合失业保险条件的新生代农民工,按规定及时支付一次性生活补助金,同时要逐步将符合条件的新生代农民工纳入城镇基本生活救助范围,为他们提供必要的社会最低生活保障;三是要建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度和基本医疗保险制度,依法将农民工纳入城镇职工基本医疗保险,要完善职工基本养老保险制度,实现基础养老金全国统筹[11];要完善社会保险关系转移接续政策,在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系;同时要加强对企业缴纳农民工社保费的监督力度,扩大参保缴费覆盖面,切实保障农民工的社会保障权益;四是要深化教育体制改革,将新生代农民工随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和公共财政保障范围,切实保障农民工子女平等享有义务教育的权利;五是要根据进城新生代农民工的留城意愿和经济能力,将其分类纳入城镇住房保障体系,提供不同层次的住房保障需求。对留城意愿强烈、有稳定工作与收入来源、在城市有固定住所的农民工,他们在一定程度上已经具备扎根城市的基本条件,有望在城市购房定居,政府应提供与城镇居民同等的住房保障体系;对流动性较强、在城市工作与收入来源不稳定的农民工,其住房保障应主要以廉租房为主,通过提供住房补贴等形式减轻其租房的经济压力;对留城意愿不强烈的农民工,其住房保障应主要由雇佣单位和政府提供时临性居所[12],以此缓解租房的经济压力。

(二)积极推进农村土地制度改革,进一步完善收入分配制度,为新生代农民工市民化提供经济支撑

第一,要以保护农民土地财产权利为核心,全面深化农村土地管理制度改革,努力增加农民工财产性收入。一方面,在确保农民土地承包经营权的基础上,切实维护农民对承包地占有、使用、收益、流转等各项权能,同时要积极推进农民住房财产权抵押、担保、转让和农民宅基地流转,切实解决农民财产性收入来源;另一方面,要深化征地制度改革,完善征地补偿机制,提高补偿标准,建立合理的土地增值收益分配机制和土地退出机制,保障进城落户农民工的土地财产权益。

第二,进一步完善收入分配制度,切实提高新生代农民工的工资性收入。要加快建立农民工工资合理增长机制,促进农民工工资合理增长。一方面要严格执行和完善最低工资制度,要按照工资最低规定的要求,各地最低工作标准应根据经济增长幅度、物价上涨指数至少每两年调整一次;另一方面要积极推行企业工资集体协商制度,要进一步完善政府、工会、企业代表组成的劳动关系三方协调机制,充分发挥工会组织的作用,确保农民工工资合理增长;另外,要建立农民工工资发放保障制度,要加快建立工资支付监控制度和工资保证金制度,确保农民工工资按月足额发放。

(三)创新教育培训体制,着力提升人力资本水平,为新生代农民工市民化提供持久动力

应根据新型城镇化发展要求和新生代农民工职业发展的特点,建立以农民工市民化能力提升为目标,建立以政府为主导、企业为主体、非政府组织为补充的职业教育培训机制。

第一,要充分发挥政府在职业教育培训中的主导作用。一方面,建立和完善的新生代农民工培训制度和协调机制,强化对新生代农民工职业教育培训的监督和管理。要通过健全培训质量管理制度、岗位责任制度以及培训效果评价机制,加强对新生代农民工培训的系统规划,对培训项目要进行前期调查,中期的跟踪与监督以及后期效果评价与管理,提高培训资金使用效率和质量;要在各级政府设立专门负责农民工培训的管理部门,负责多方参与的农民工培训项目的管理以及对农民工培训机构的监管;同时要通过建立科学合理的评价机制与规范的准入机制,定期对培训机构的培训效果进行评价和认定[13],逐步形成培训机构平等竞争、农民工自主参加培训、政府购买服务的机制。另一方面,政府要加大职业培训资金投入,制定有效的农民工培训政策激励措施,如通过税收优惠、补贴或奖励等多种政策激励措施,吸纳企业资金和社会资金投入到新生代农民工的教育培训之中,形成用人单位主动组织农民工参加培训,各级各类教育机构积极开展农民工培训和农民工主动参加培训的良好局面;同时要强化对新生代农民工的劳动职业技能鉴定,落实职业技能鉴定补贴政策,并逐步形成“先培训后就业”的就业准入制度,切实保障农民工的培训权利。

第二,要充分发挥企业在职业教育培训中的主体作用。企业要树立人力资本培养意识,充分利用国家规定足额提取的职工培训费承担起新生代农民工的岗位培训责任,使已经进入劳动力市场的新生代农民工能够接受初中级职业技能培训;同时,企业要与培训机构密切合作,开展订单式培训、定向培训、企业定岗培训;大中型企业还要联合技工院校、职业院校,建设一批农民工实训基地,促使新生代农民工、企业、培训机构的有效对接,切实提高新生代农民工的劳动技能。

第三,充分发挥非政府组织在职业教育培训中的重要作用。对新生代农民工的职业教育培训除了岗位培训和职业技能教育之外,还应从长远的战略考虑,着眼于高素质的现代产业工人和新市民的政策目标,对新生代农民工进行再社会化教育;就是要通过非政府组织对农民工进行生活教育、城市生活的法律知识、权益保护、人身安全、城市生活常识等方面的城市适应性教育、应对挫折与抗压能力教育、与市民沟通互动的技巧教育、以及对城市的制度和规则的教育和学习等,减少新生代农民工进入城市陌生环境后带来的心理冲击与困惑,增强他们的交际与处世能力,以适应城市生活,促使他们与市民的良性互动[14],增强他们对城市社会的认同感和归属感。

(四)努力拓展私人关系型社会资本,大力发展组织型社会资本,为新生代农民工市民化提供外部条件和组织保障

第一,要拓展私人关系型社会资本。一方面,新生代农民工应增强主体意识,积极主动参与城市社会的交流与互动,扩大与城市居民的交往范围。通过与城市居民的交流与互动,新生代农民工不仅可以逐渐习得城市的生活方式、交往方式、行为方式和思维方式,而且还可以满足自身精神需要,缓解不满情绪,增加对城市社会的认同感与归属感;另一方面,人力资本存量越高,越有利于以业缘、学缘、友缘为基础的异质性的社会网络的发展,越有利于更大程度地获取和运用城市社会资源,突破传统“三缘”社会网络对于这一群体取得职业地位的上升和社会融入的限制。为此,新生代农民工应加强城市生活知识、健康知识、法律知识、职业技能等的学习,努力提高自身的文化素质和职业技能,不断提升自己的人力资本存量,拓展自己的人际交往范围和层次,进而丰富自己的社会资本存量。

第二,大力发展组织型社会资本,积极培育为新生代农民工服务的社会组织,切实维护新生代农民工的合法权益。一方面,要加大工会组织尤其是新生代农民工集中的非公有制企业工会组织的建设力度,增强工会组织的吸引力和凝聚力,提高新生代农民工自愿入会的积极性,让工会组织真正成为新生代农民工合法权益的代表者和维护者,让新生代农民工通过工会组织表达自身利益诉求,维护自身合法权益;另一方面,要积极发挥城市社区的社会融入功能,将新生代农民工纳入城市社区管理与服务范围,鼓励他们参与社区的自治和管理,增强他们的主体意识、协作意识和法律意识,提高他们自我管理、自我教育和自我服务能力。

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Difficulties and Out-ways for the New Migrant Workers in the Process of Citizenization:From New Urbanization Perspective

ZHONG Bing
(Ideological and Political Theory Department,Shunde Polytechnic,Foshan,Guangdong 528300,China)

Abstract:Whether the large number of new migrant workers with special identity can be citizens or not directly affects the construction of harmonious society.The lack of right capitals,material capitals,labor capitals and social capitals all block their ways to become real citizens.In order to make them new citizens,it is necessary to solve the problems of the new migrant workers from the household registration system,the basic public service system,the rural land system,the income distribution system and the educational training system,and to create the system environment and provide financial supports,lasting motivations,external conditions and system securities.

Key words:new migrant workers;citizenization;right capitals;material capitals;labor capitals;social capitals

作者简介:钟 兵(1969-),男,湖北孝感人,副教授,主要从事社会主义经济理论与实践研究。

基金项目:广东省软科学研究项目(2013B070206005)

收稿日期:2015-10-11

DOI:10.16573/j.cnki.1672-934x.2016.02.022

[中图分类号]C912.81

[文献标志码]A

[文章编号]1672-934X(2016)02-0134-06