农村土地信托流转模式的调查与思考——以福建沙县为例

曹　瑾　郭素芳

（天津师范大学经济学院，天津300387）

农村土地信托流转模式的调查与思考
——以福建沙县为例

曹瑾郭素芳

（天津师范大学经济学院，天津300387）

土地信托流转是实现土地资本化的重要路径。福建沙县自2011年开展农村土地承包经营权信托流转试点工作以来，取得一定的成效，创建了长期投资的机制，但随着土地信托规模不断扩大，政府的过多干预、风险管控的力度不足等问题日益凸显。该文结合沙县地区土地流转存在的问题和沙县模式的特点进行了简单的博弈模型分析，并基于模型分析的结果提出了思考和建议

土地信托流转；沙县模式；博弈模型

1　前言

土地信托流转是指在保障集体土地所有权和农户土地承包权不变的条件下，农户将土地经营权委托给信托公司，由信托公司对流转的土地进行统一的经营管理。土地信托流转是解决新时期农村经济问题的土地流转模式创新，加快土地流转的规模和效率。2016年，党中央也提出农村经营管理工作要全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照中央经济工作会议、中央农村工作会议和全国农业工作会议要求，以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为指导，以“提质增效转方式，稳粮增收可持续”为主线，紧紧围绕“三项改革一项管理”，提出了继续深化农村土地制度改革，稳定和完善农村土地承包关系、完善农村土地承包经营制度、引导发展多种形式适度规模经营等政策，为农村土地流转指明方向。近年来，随着沙县地区各级信托公司的发展壮大，也面临土地信托流转实施困境，福建沙县各级各部门也在进行积极地探索，找出一条符合本地区的发展之路。

2　沙县农村土地信托流转的模式

2.1农村土地信托流转的机制沙县市，隶属于福建省三明地区，位于福建省中部偏北，全市6个镇、3个乡、2个街道办事处、2个省级开发区，183个村委会。总人口25.31万人，其中农业人口17.5万人，县域面积为1 815km2，耕地1.25万hm2。到目前为止，农村土地流转面积0.87万hm2，占耕地面积的63%。早在2006年，该县就组织开展土地流通试点，到2011年，该县率先开展农村土地承包经营权信托流转试点工作，具体的流转机制如下：

2.1.1组织架构沙县组织架构的基本思路是由沙县政府引导，建立平台进行市场运作。沙县的农村土地信托流转是政府全程介入的，首先由县级政府注资150万元成立县国有资产经营有限公司，即信托基金，再利用信托基金成立沙县源丰农村土地承包经营权信托有限公司和沙县金茂农村土地承包经营权有限公司，公司法人由县委书记担任，公司的主要职责对流入的土地进行统一的经营管理，实地调查土地使用情况和人们对于土地的流转意愿，最后与当地的乡镇政府合作，建立乡、镇级分公司，其中县级公司对镇级、乡级实行业务指导。

2.1.2信托程序沙县土地信托流转程序主要有3个环节。一是买进，农民向信托公司提出有意愿将土地流转，然后由村委会进行信托调查，并向信托公司提出书面信托申请，接着信托公司进行实地调查核实，核实通过后，先由村委会与农户签订信托委托协议，然后由村委会与信托公司签订信托合同，最后由土地信托公司向县农业行政管理部门办理土地信托登记。二是整理，土地信托公司对农民零碎的土地进行经营管理，调整成片，对土地的类型、面积、位置等相关信息记录在案。三是卖出，信托公司通过招标、竞拍等方式，流转给第三方。

2.1.3收益分配土地信托流转过程中主要涉及到农民的利益分配，而农民得到的收益主要有：一是固定收益，即土地租金，按照250kg稻谷计算，每667m2可获得600多元租金，在签订土地流通合同的15d内，业主将会支付农户一年的租金；二是浮动收益，即土地溢价收入，在流转过程中，对土地进行改造改良将会产生增值溢价，信托公司将这部分的60%分给农户，剩余的40%作为信托发展基金，用于信托公司未来的运作。三是二次分配，由信托公司申请对接的市、县项目配套资金，其中60%用于无偿扶持项目业主，剩余部分作为信托发展基金，项目业主到信托年限到期时逐年偿还配套资金，偿还的资金由村集体对流转农户进行“二次分配”。

2.2“沙县模式”的主要特点

2.2.1双重“三角形”的契约关系沙县模式与传统流转模式不同的是在土地流转方面存在着更加稳定的“三角形”契约关系，由村委会对农户的土地进行信托调查并签订信托委托协议，然后再由村委会与信托公司签订信托合同，由土地信托公司对土地进行经营管理，村委会在中间起着稳定器的作用，连接着农户和信托公司，形成了“三角形”的契约关系，信托公司然后将整理好的土地出让给承租方，村委会、信托公司和承租方又形成了“三角形”的契约关系，双重的“三角形”的契约关系使得农户与政府的信托关系能够更加的稳定，在多数情况下，这种信托关系还可以继承。

2.2.2建立了长期投资的机制沙县政府作为独资人，除了能主动对接国家扶持政策，地方政府也制定了贷款贴息政策和为农户生产性贷款提供担保的担保机构给予一定比例的风险补偿政策，有利于业主的长期投资，签订了中长期合约.信托公司还将申请对接的市、县项目配套资金的60%用于无偿扶持长期合作的项目业主。其中沙县南霞乡农业合作社对流转的土地进行统一的规划和管理，完善高标准农业建设项目，投资1 046万元，新建拦河坝2座、水渠15 123m、排洪沟770m和道路4 201m、硬化水泥路面2 509m，新增和改善灌溉面积283.71hm2，建立油菜观光基地和新品种油菜示范区、油菜榨油厂，改造老油菜品种，大力发展有机稻、优质稻等特色农业。

2.2.3政府全程介入沙县土地信托化流转过程中，政府全程参与。一是政府出资成立了县国有资产经营有限公司，用于信托公司的筹建和运转、垫付农户租金等；二是政府成立村委会、乡镇及县级信托公司，申请对接的市、县项目配套资金和农业项目，实施土地流转和进行招商招租；三是政府投资100多万元成立土地交易平台，提供土地信息、承租人信息和公共服务，沙县政府在土地流转过程发挥着组织、管理和中介的作用，全程参与到农村土地流转的过程中。

2.3农村土地信托流转存在的问题

2.3.1未做好土地确权颁证工作，缺乏农村土地价值评估机构土地确权是土地流转的基础。2014年《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》出台，明确土地确权的重要性，而沙县政府2015年底完成“一镇两村”的试点工作，共确权土地面积0.32万hm2，发放农村土地承包经营证8 481本，占全县流转土地面积仅为34%，土地确权工作未在全县覆盖。在农村土地价值评估方面，沙县地区缺乏专业的农村土地价值评估机构和专业评估人员，只能够依据土地类型、土地位置和土地种植物的价值预估土地的价格，没有统一的定价标准，主观意愿较大。金融机构也会出于风险因素的考虑，不愿介入土地信托流转过程。

2.3.2风险担保和风险补偿机制不足农业项目大多数也是资金投入周期长、资金回报率低，风险担保和补偿机制不足将会制约着土地流转，在风险担保方面，沙县地区农业保险发展滞后，服务于土地流转的沃土农业担保有限公司的规模较小，难以提供专业担保公司保证担保。在风险补偿方面，沙县信托公司用信托基金垫付农户地租、为集中连片信托流转超过6.67hm2、5a以上的土地设立风险保证金，给委托人的基本收益提供流动性的保障，保证了委托人的固定基本收益，而未涉及到承租人、受托人的风险补偿，这不是一种规范的信托行为。

2.3.3农户弱势地位未得到改善沙县土地流转离不开政府的行政手段，首先由村委会出面归集农户土地承包经营权，容易出现政府“强租”的现象，造成农户处于弱势地位；其次由于农户与政府之间存在多层委托关系，农户被排除在信托关系之外，在承租人的选择上，农民也没有话语权，由各级信托公司全权负责招商招租，容易导致腐败和寻租现象的产生，在利益分配方面，村委会、各级信托公司、农户同为受益人，获得一定比例的信托收益，侵占农户的利益；最后农户、信托公司和承租人之间存在着严重的信息不对称，没有涉及到农户退出信托关系的机制。

2.3.4土地权利资本化的方式单一，融资渠道狭窄在土地权利资本化方面，信托公司只是将农户零碎的土地集中起来转租给承租人，通过土地“信托化”这一传统的权利资本化方式来完成农村土地集约化经营，农户的收益有限。在融资方面，一是推动农村土地承包权信托产品抵押贷款服务，主要采取“农户联保+土地经营权抵押”、“基金担保+土地经营权抵押”、“土地承包经营权作股权抵押”、“公司+土地经营权抵押”这些具体综合授信业务，目前共成立67个村级担保基金，截至2015年底，沙县农行、农商行等机构累计为184个实施土地承包经营权流转的农业项目仅发放贷款19 359.28万元；二是政府出台贷款贴息政策，由县政府负责基准利率部分，承租者负责上浮部分利息，截至2015底，县政府对286个项目共贴息847.93万元，融资渠道狭窄。

3　启示与思考

从博弈论的角度来看，沙县地区土地信托流转涉及到了政府、金融机构、承租人、农户这4个主体，这个简化模型如下：第1步承租者的自有资金和政府的扶持力度决定了承租者的土地承包面积，第2步金融机构根据承租者的土地承包面积决定贷款额度，第3步政府根据金融机构的贷款额度决定贴息金额，第4步承租者根据贴息金额决定是否加大资金的投入，第5步金融机构根据承租者的土地承包面积决定新的贷款额度，根据倒推

法，在第5步，新的贷款额度正相关于承租者的土地承包面积，而承租者的土地承包面积正相关于新的投资额，倒推到第4步，承包者新的投资额正相关于政府贴息金额，再到第3步，政府贴息金额正相关于金融机构的贷款额度，接下来，金融机构的初始贷款额度正比于平均土地承包面积的概率分布，从以上博弈模型分析的过程来看，在金融市场不发达的沙县地区，必将会伴随着初始贷款额度、承包者的投资额不高的现象。同时模型中的第5步是难以实现的，由于信托公司不了解承租者的生产和投资的情况，金融机构不能仅根据承租者的土地流转面积就决定提高贷款的额度。最后针对沙县模式的特点和存在问题，提出两条解决问题的思路。

第一条思路：借助商业国有银行的雄厚资本，拓宽信托公司传统的融资渠道和推动金融信贷产品的创新，金融机构不再以土地承包权信贷产品抵押来发放贷款，从而打破了博弈模型的第2、5步循环。其具体做法是，信托公司可以在当地政府引导下与我国农业国有商业银行（中国农业银行、中国邮政储蓄银行、农村信用社合作）合作成立土地承包经营权信托银行公司，在信托业务方面，一是沙县信托银行公司可以保持原有的业务不变；在银行业务方面，银行可以利用自身庞大的客户群和资金资源，搭建融资渠道平台，根据承租者的土地经营规模，推出土地未来收益抵押贷款，或以土地经营权合同、农业项目、中长期信托基金等实体资本为基础，发行集合信托产品、中长期信托基金、中长期债券、股票等，实现土地资产的证券化，也可根据不同权益人的资产状况，组合和创新权益类、固定收益类、衍生类等金融工具，实现实体经济与虚拟经济的完美对接。

第二条思路：加强风险管理，完善金融配套服务，使土地流转趋于规范。这样会导致更多的金融机构介入到土地流转中，对承包者的融资有显然的正外部性效应，不再依附政府的贷款贴息政策，从而打破了第4步的循环。其具体做法是：在风险补偿方面，政府、委托人、承租人共同出资建立信托基金、发行不同种类的信托受益权单位保障农户的基本收益，不同种类的信托收益权单位保障承租人的资金流转；在风险分摊方面，一是建立中介经营型的农业合作社代替村委会，农户采取土地经营权折价入股，农户的收益除去基本收益外，其余部分按股息分红，让每一个入股的农户共同承担经营的风险。二是加大对农业保险的扶持力度，以国家政策性担保为主，商业性和合作性的担保为辅，创建多层级的农业担保体系，在风险违约方面，建立土地预留机制，农户土地准入退出机制、承租人经济能力审查制度和违约后的赔偿机制，若出现强行违约的现象，农户可以暂时失去土地的承包经营权。

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（责编：张长青）

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1007-7731（2016）09-03-03

本文系天津社会科学规划项目《基于城乡统筹视角的农村生产要素整合研究》（TJYY15-034）阶段性成果。

曹瑾（1992-），女，湖北随州人，硕士，研究方向：农村经济与政策。

2016-04-25