欧洲国家法律变迁对应用技术大学发展的影响

崔淑卿



欧洲国家法律变迁对应用技术大学发展的影响

崔淑卿

摘要:教育的健康发展离不开完善的政策保障。在欧洲各国政府积极推动下，政府通过对政策的修订和完善，为应用技术大学的制度设计和发展提供完善的制度保障。政策变革对欧洲各国应用技术大学发展奠定了深远影响：明确了应用技术大学的法律地位；明确了应用技术大学的办学方向和内容；打通了应用技术大学与高等、中等教育体系的衔接。

关键词:欧洲；应用技术大学；法律变革

欧洲现代应用技术大学的发展历程中有两个明显的快速发展期，一个是20世纪70年代末至80年代中期，在此期间，英国、德国、荷兰等老牌资本主义国家及与英国有密切经济关系的爱尔兰率先创设应用技术大学，基本完成了普通高等职业教育向应用技术大学的转型，并发挥了很好的经济与社会示范效应；另一个是20世纪90年代，苏联解体后，欧洲经济一体化加速，各国经济都处于深度调整中。以瑞士、奥地利、芬兰为代表的国家纷纷发展新兴产业，改革教育体制，兴办应用技术大学。应用技术大学的发展提高了欧洲高等教育的入学率，相对研究型大学便宜的学费，优良的就业率，更好地体现教育公平的诉求，广受学生欢迎。目前，应用技术大学在意大利、俄罗斯的发展方兴未艾。欧洲应用技术大学发展表明：各国政府发挥了主导作用，在其积极推动下，通过本国高等教育立法的修订和完善，才促使欧洲各国经济发展和政府教育改革的内生性动力得以释放，保障了应用技术大学的发展。

一、早期应用技术大学的创立及政策变革

二战结束后，在马歇尔计划的资金支持下，英国、德国、荷兰等国的经济率先得到恢复。在英国，传统大学长期保持着学术本位的神圣传统，推崇学术价值，强调高师生比，严格控制学位质量，这不仅使英国大学教学与经济发展脱节，也制约了受教育人口比例的增加。1965年，英国教育与科学大臣克罗斯兰德(A.Crosland)认识到传统大学过于强调学术和“博雅教育”不利于社会经济发展，提出高等教育应该在“公共控制”(public-controlled)之下并为公共社会服务。1966年，英国教育与科学部颁布了《关于多科技术学院与其它学院的计划》白皮书(A Plan for Polytechnics and Other Colleges)，不仅将布莱德福(Bradford)、巴思(Bath)等8所高级技术学院升格为大学，还将90多所独立学院整合为多科技术学院。此后20余年，英国陆续建立30余所多科技术学院。[1]

在德国，快速发展的经济和工业化进程需要大量既掌握理论知识，又具有实践技能的高级专业技术人员，而德国传统的学术型大学对专业技术人才培养严重不足，对德国原有的中等技术学校进行大学化进程的改革就成为迫切的社会需要。1968年德国各州对已经在巴登-符腾堡、柏林、北莱茵-威斯特法伦等州开办的新型高等学校给予肯定，并达成改革协议，建立新型高等专科学校(Fachhochschule),简称FH。虽然它的英文名称“Universities of Applied Sciences”推迟到1998年才在德国通过决议正式使用，但是这没有妨碍到FH在德国的迅速发展。今天德国1/3的应用技术大学是在通过原有工程技术类学校改制而建，这个英文国际名称也陆续被奥地利、荷兰、瑞士和芬兰使用。[2]

作为欧洲最早的海上殖民强国之一，荷兰一直有开办商业学校的传统。20世纪60年代末至80年代初，荷兰应用技术大学全面、快速发展。但此时，荷兰农业、制造业、第三产业的快速发展对劳动者的素质提出了更高的要求，1983年荷兰教育与科学部发布了 “规模扩大，任务再分配与集中”(Scale Enlargement, Task-reallocation and Concentration)的白皮书，提出了合并组建应用技术大学，逐步改变了荷兰高等教育体系的结构与功能。白皮书表明组建大学目的在于：扩大办学规模；增强院校自治；通过规模经济提高院校效率。1987年，荷兰将原有应用技术大学整合成85所，其中45所为规模巨大、目标多元的院校，部分院校的规模超越了研究型大学。[3]

20世纪60年代，爱尔兰因为缺少大量具有专业技能的劳动力，严重影响了与英国的自由贸易。在1962年经合组织的《投资教育》(Investment in Education)和1964年《在爱尔兰培训技术人员》(Training Technicians in Ireland)两份报告的推动下，爱尔兰进行了大规模教育改革。1967年，爱尔兰技术教育指导委员会发布了《马尔卡西报告》(Mulcahy Report)，成为高等职业教育的改革基础。爱尔兰政府于20世纪70年代初在全国建立了10所地区性技术学院(Regional Technical Colleges)，定位于为商业和产业发展提供各类技术从业者。学院的建立极大提高了爱尔兰国民接受高等教育的机会和比例。[1]

相对于牛津、剑桥、洪堡等传统大学而言，应用技术大学的创立突破了传统高等教育的束缚，探索出一条新的发展道路和办学模式，在服务区域经济社会发展、扩大高等教育规模、调整人才培养结构等方面做出了卓越贡献。但是在这些国家中，应用技术大学在高等教育体系中的地位，与职业教育的关系等问题，成为大学发展过程中的关键。为此，各国政府陆续颁布法律，对应用技术大学的性质和归类做出说明。

1976年德国颁布《高等教育总纲法》，明确了应用技术大学作为高等教育机构的法定地位。此后，大学招生数量不断增加，招生规模不断扩大；1987年英国议会发布《高等教育——迎接新的挑战》(Higher Education: Meeting the Challenge)白皮书，公开承认多科技术学院与其他地方学院在技术与其他业务领域发挥独特和重要的作用，他们不仅服务于地方发展，也服务于全国需要；[2]60荷兰应用技术大学获得高等教育法律地位的历程颇为曲折。早在1919年，荷兰《国内科学与科技教育法案》就对技术教育给予等级分类。1968年《中等教育法》将高等职业教育设置为独立的教育类别。期间，虽然应用技术大学的价值得到社会肯定，但直到1986年《高等职业教育法》(Higher Education and Research Act)的实施，才使大学进入高等教育领域。[3]

正是对大学性质做出规定才使这些国家的应用技术大学获得可持续发展的政策保障。时至今日， 2013年德国应用技术大学在校生达到80多万人，约占德国高校在校生总数的1/3；荷兰应用技术大学学生占高等教育学生总数的2/3；2011～2012学年度,爱尔兰理工学院在校生数近8万人，已占到公立大学在校生总数的40.23%。且应用技术大学毕业生的就业率、就业难易程度、毕业后收入水平等指标常常优于普通大学，这些优良的教育效果与各国完善应用技术大学发展政策有着密切关系。

二、应用技术大学政策的发展与完善

20世纪90年代以后，随着华约解体和欧洲政治格局变动，欧洲主要国家陷入产业结构的深度调整中。传统的优势产业受到了前所未有的挑战，新兴产业成为经济发展的主要驱动力，服务业成为吸纳劳动力的主体，科技创新成为提高社会生产力和国家竞争力的战略驱动，欧洲各国一时普遍面临调整高等教育结构，以更好的适应本国社会经济发展的任务。在此期间，以瑞士、奥地利、芬兰等国为代表的应用技术大学在欧洲迅速崛起。由于具有后发优势，大学在高等教育法律中的地位等级高，大学的教育体制充满创新精神，使应用技术大学获得更广阔的发展空间。

(一)新兴应用技术大学的政策构建和创新

瑞士、奥地利、芬兰等新兴应用技术大学在创立时，都将大学的地位直接归类于高等教育范畴，在《国际标准教育分类法》中归于偏重技能的5B类。1993年瑞士将高级职业技术学院整合为7所区域性应用技术大学，使之获得与联邦理工学院和州立大学同等地位。1995年，瑞士联邦颁布了《应用科学大学联邦法》(The Federal Act)(SR 414.71)，明确大学的主要任务：提供学位课程和继续教育，开展应用性研究，为第三方提供服务。大学按区域设置，所辖学院分散在各地，学院根据所在区域的经济特色发展应用型专业。学院既保持独立，又避免专业结构同质化。[4]例如，瑞士西部应用技术大学所辖的著名的洛桑酒店管理学院，在校生约1800人，坐落于旅游区。

根据奥地利宪法，奥地利联邦负责职业教育的立法及管理全国职业教育的发展，各邦实施和监督教育开展，行业协会则负责专业标准的起草、课程设置等。1993年奥地利联邦通过《应用技术大学修业法》，各省、直辖市政府或私人团体成为应用技术大学的创办者，负责学校的建设、设备的配置等资本费用，大学拥有高度自治的管理体系。1997年法律承认非学校教育与学校教育具有平等地位，凡是接受过学校职业教育和学徒制的学生只要通过“职业技术教育毕业水平考试”，即可申请进入高等教育机构的学习。

奥地利注重应用技术大学的质量监管。2005年奥地利联邦提出了“职业技术教育质量保证提案”(VET Quality Initiative，简称QIBB)，提议建立包括学校发展的教学质量、管理质量等一系列质量保证体系。QIBB与国际教育质量管理体系保持一致。特别是关于职业技术教育质量保证的部分条款，日后成为哥本哈根进程的一个重要组成部分。

此外，奥地利成立应用技术大学委员会(Fachhochschule Council，简称FHR)监督大学的教育质量。FHR的主要职责是审核应用技术大学的设立以及学位课程的设置，以及国外学历审核，联邦教育主管部门(即联邦教育科学和研究部)并不直接审核学校的设置事宜。FHR每6年对应用技术大学进行一次评估。[5]

1991年芬兰试办了20多所专科层次的多科技术学院，1995年芬兰《多科技术学院法》明确应用技术大学与传统大学并行的法律地位。该法在2003年和2005年得到进一步修订，使大学获得学士和硕士学位的授予权。芬兰新的《应用技术大学法》正在酝酿过程中，即将颁布。芬兰政府还修订《教育与文化拨款法》，根据大学履行法定职责情况拨款，并出台应用技术大学专业设置目录。[6]

(二)早期应用技术大学政策的完善

与此同时，一些设立大学较早的国家，如爱尔兰、荷兰也在不断完善自身应用技术大学的政策体系和结构。20世纪90年代末，爱尔兰进一步通过政策调整完善高等职业教育体系。爱尔兰政府先后颁布了《地区性技术学院法案》、《大学法案》、《柏林理工学院法案》等一系列法律，现已形成由14所院校组成的理工学院系统。学院各级证书考评和学位文凭受到国际认证。政府宏观布局和推动，从根本上改变了爱尔兰高等教育的结构，使之成为与德国、荷兰类似的高等教育体系二元的格局。爱尔兰还对院校的办学模式、办学定位以、职能做出界定，以防止各类院校在办学定位上模糊不清，避免“高大全”的现象。[1]

荷兰根据1985年《高等教育的自治与质量》文件精神，于1993年颁布了《高等教育和研究法》(Higher Education and Research Act)，替代《大学法》和《高等职业教育法》和其他高等教育规定，明确了应用技术大学的法律地位，增强大学办学自主权。

(三)当前俄罗斯、意大利对应用技术大学政策的完善

俄罗斯高等教育早已实现大众化，2009年，每万人口中接受高等教育的人数达673人。近年来，中等职业学校毕业生接受更高层次教育的愿望强烈，其进入大学的比例明显增长，从2000年的12%，增长到2008年的35%。与此同时，俄罗斯高等教育的实践教学薄弱，毕业生虽然具备理论知识，但缺乏市场所需的实际技能。中小企业在技术更新和知识转化上受到极大制约，为培养技能人才，一些大型企业开始尝试建立自己的技能培训体系，企业大学数量显著增长。2009年，俄罗斯联邦政府颁布《关于在中等和高等职业学校开展应用型学士试验》的命令，决定在中等和高等职业学校开展应用型学士培养尝试。在《2020年前俄罗斯联邦社会经济发展长期构想》中正式提出创建“应用型学士”体系。

《试验》以及2009年10月16日俄罗斯教育科学部第423号《关于落实2009年8月19日第667号决议》成为培养应用型学士的主要政策依据。2010年，确定在7所高校和23所中等职业学校开展应用学士培养试点工作。2012年实验进一步扩展到包括16所大学，33所初等和中等职业学校。俄罗斯目前正在制定法律，预计于2年内出台应用型学士的国家教育标准，于2015年起正式开展应用型学士培养计划。[1]

意大利不断调整职业教育的法律，1990年，意大利引入新的具有明显职业教育导向的大学文凭制(Diploma Universitario,简称DU)，两种学位地位平等，但学习侧重点不同。

1999年，英、法、德、意四国教育部共同签署了“欧洲高等教育框架优化申明”。次年，意大利教育部开始改革，其目的之一是缩短高等院校毕业时间，降低退学率，改革教学方式，同时保持高度的职业教育特征。此次改革的一个重要举措是在普通大学的学位计划中引入意大利Master，该Master实际是一种学后完善性教育，具有在职或进修学习的性质，而非大学硕士研究生文凭。但这种课程具有很强的实践性，针对工作者或是大学进修者，将理论学习和实践相联系。它分为一级Master(相当于本科毕业)和二级Master(相当于硕士毕业)，这使意大利职业教育的社会地位和学历层次得到了进一步提升。

2011年9月，意大利高等教育体系引入一种新的职业教育机构类型——高等技术院校(Higher Technical Institutes，简称ITS)。旨在提供公共服务，使学生获得有效的终身学习和职业指导，更好适应职场需要，使职业教育成为与学术性高等教育平行的教育体制。ITS主要涉及到国家经济发展战略中优先考虑的技术领域，ITS学习完并通过考试之后，将可以获得高级技师的文凭(Diploma of High Level Technician)，这与欧洲资格框架(EQF)中的V级水平相对应，在全国和欧洲范围内都被认可。高等技术教育和培训机构(IFTS)和ITS的课程都免收学费，前者受到欧洲社会基金(European Social Fund)的资助，后者的经费来自国家部委、区域和私人基金。[1]

三、应用技术大学法律变迁的结果

纵观上述发展历程，应用技术大学的发展离不开国家宏观政策的规划和引导。几十年来，各国政府在不断加大高等教育投入的同时，从国家政策层面对应用技术大学系统进行全面规划和顶层设计。虽然欧洲应用技术大学体制还不完善，但是其关注现代经济所需要的技能和学历框架上的全面性，努力匹配个人需求和经济发展对未来技能的需求，从而达到社会和个人的共同发展上值得我国借鉴。一系列政府主导的宏观改革，提高了欧洲应用技术大学国际声誉，开拓了教育服务贸易的国际市场，满足了本国经济快速增长对人才的需求，提升了本国经济的竞争力。具体而言，政策的完善给以下几方面带来深远影响。

(一)明确了应用技术大学的法律地位

通过政策的完善，不论是早期通过合并、转制建立的应用技术大学，还是新兴建立的应用技术大学，他们都在本国的高等教育体系中获得应有的法律地位和办学自主权。政策的建立和完善改变了高等教育的内涵和外延，丰富并拓宽了国民接受高等教育的途径。

(二)明确了应用技术大学的办学方向和内容

各国政策几乎都明确了应用技术大学办学要紧密结合区域产业特色，培养高级应用性的技能人才，为区域经济发展服务。由此，大学在学科专业设置，财政经费的投入，实践和教学的开展，校企合作，开展应用性科研等活动上获得了法律的保护。政策促使大学高度重视师资队伍建设，大量聘用社会专业技术人员教学，兼职教师比例达到60%。大学注重培养学生解决问题的能力，注重拓展应用型研究功能,具有显著的应用型特色和职业导向。[7]

(三)打通了应用技术大学与其他教育体系的衔接

通过欧洲各国政府在高等教育领域政策的改革，应用技术大学获得与普通中等职业教育，与普通高等教育体系的衔接转换，与欧洲其他国家高等教育体系的互认。欧洲普通中等职业教育毕业生成为应用技术大学重要的生源。应用技术大学普遍拥有自己的本科-硕士体系，德国、爱尔兰的应用技术大学和学院还拥有自身的博士学位体系，这与研究型大学只有专业的区别，没有地位的差别。应用技术大学研究生毕业可以通过考试进入研究型大学进一步深造。研究型大学毕业生也可以申请到应用技术大学学习。在欧盟博洛尼亚进程推进下，应用技术大学还获得与其他国家学历的互认，增强了应用技术大学的吸引力。

[参考文献]

[1]中国教育科学研究院课题组.欧洲应用技术大学国别研究报告[EB/OL]. http://www.doc88.com/p-0107150661911.html

[2]秦 琳.以应用性人才培养促进区域经济发展和国家竞争力提升----德国应用技术大学的经验[J].大学(学术版)2013(09)：60.

[3]杜云英.荷兰应用技术大学：国家竞争力的助推器[J].大学(学术版)2013(09):40.

[4]赵晶晶.瑞士应用技术大学与经济社会发展的互动研究[J].大学(学术版)2013(09):57.

[5]张智.奥地利应用技术大学发展研究[J].大学(学术版)2013(09)：52.

[6]李建忠.芬兰应用技术大学办学特色与经验[J].大学(学术版)2014(02)：67.

[7]杜云英.孙诚.欧洲应用技术大学，什么样？[N].光明日报2014-11-25.

责任编辑：刘海涛

收稿日期：2015-02-19

基金项目：滁州学院重点学科规划项目(2014GH26)

作者简介：崔淑卿，滁州学院电子与电气工程学院讲师(安徽 滁州 239000)。

中图分类号：K249.3

文献标识码：A

文章编号：1673-1794(2016)01-0105-04