新《预算法》实施回顾与落实建议

●江庆 徐杨

新《预算法》实施回顾与落实建议

●江庆 徐杨

新《预算法》弥补了旧《预算法》的部分不足，提升了国家财政预算的法治水平，为国家建立规范透明的预算制度奠定了坚实的基础。在颁布实施的这一年多时间里，新《预算法》取得了一定的成效，但还存在着不少问题。本文基于新《预算法》这一年的实施情况，全面梳理其实施进展和存在的问题，并据此提出了进一步落实新《预算法》的几点建议。

新《预算法》 回顾 建议

新《预算法》总结了财税改革二十年来的实践经验，在立法宗旨、预算和决算原则等方面有了很大的突破，在诸多方面也取得了创新，如充实了全口径预决算体系、规范了转移支付的制度、健全了地方政府债务管理制度、加大了预算公开的透明度等，同时对以往不够完善的方面加大了调整力度，如预决算编制更加科学、监督及其法律责任更加具体到位等。新《预算法》从2015年1月1日起正式施行，至今已有一年多，回顾这一年来新《预算法》实施取得的成效和存在的问题很有必要。

一、新《预算法》取得的突破

《预算法》被誉为一国的“经济宪法”，其重要性不言而喻，2015年开始实行的新《预算法》相比旧《预算法》有很大的突破，具体体现在：

（一）对政府预算行为管理更加全面和法治化

新《预算法》实施之前仅有一般公共财政预算被列入政府预算，其他类似政府基金等预算都不列入其内。而如今，新《预算法》规定除了一般公共预算以外，还有政府性基金预算、国有资产预算、社会保障基金预算这三种预算也要列入预算之内。要求国家所有的收入和支出都要纳入预算之中，各部门未经批准不得随意支出。除此之外，旧《预算法》对财政转移支付制度没有相关的规则，导致出现资金使用不科学等问题。新《预算法》对转移支付制度进行了首次规定，这不仅完善了分税制、优化了转移支付的结构，还提高转移支付的科学性，凸显出我国财政转移支付的公平性和公开性，对社会上一些不良风气（如“跑部钱进”现象）将会起到很好的遏制作用，更加有利于避免中央对地方的不恰当干预，对我国缩小各地区差距、推动基本公共服务均等化起到了重要作用。

（二）政府预算信息公开性和透明性得到提高

新《预算法》的公开和透明性具体表现在不仅要求政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，还要求“按经济分类公开政府预决算和部门预决算”，以使广大人民群众能够真正了解财政资金的去向。一直以来，我国财政不够透明，有关预算资金的分配和使用都被视作机密，公众对此没有知情权。随着市场化和法治化建设的推进，公众对政府公共资源分配要求越来越公开透明，顺应公众的呼声和利益关切，推动政府财政预算公开透明是建立社会主义民主法治国家的必然要求。而新《预算法》中对规范、透明的预算制度的强烈号召顺应了这一趋势，给我国建立预决算公开制度指明了方向和目标。所谓的公开不只是预算草案的公开，而是整个财政运行过程的公开；不限于政府层面的公开，而是各级政府及各部门全方位的公开。通过这种全过程、全方位的预算公开，让政府所有预算收支都能暴露在阳光之下。

（三）新《预算法》更具权威性和科学性

新《预算法》开宗明义强调了立法宗旨，指出了新《预算法》制定的依据和作用所在。这不仅彰显了新《预算法》权威性，也突出了其科学性。《预算法》的作用发生了根本性的变化，一度成为规范和管理政府的一种法律法规，剥夺了政府的主体性，厘清了政府的职责。《预算法》本身也成为规范政府财政行为的重要手段。这种转变正与公共财政的理念相呼应。新《预算法》对政府进行的部分调整就是为了更好地处理好政府和市场的关系，保证政府和市场各司其职，充分发挥好市场的主导作用。

新《预算法》的权威性还体现在法律责任的规定。旧《预算法》对违法行为没有明确具体的规定，处罚模糊，比如超收超支、擅自动用国库款以及将不应纳入支出的条款纳入到预算当中，可适当处分，也就是警告或者记过，这对于违法人员实际上没有什么震慑力。而旧《预算法》实施20年来的情况也表明，即使违法了，相关单位和地方并没有受到应有的惩处，预算软约束一直是我国预算制度的最大弊端。针对这一现象，新《预算法》指出，若相关政府单位违反了规定，不仅要责令其改正和加以处罚，情节较严重以至于触犯法律的，还要依法追究其刑事责任，并对相关负责人也规定了具体的法律责任。

新《预算法》的科学性在预决算编制方面也有了很好的体现。新《预算法》对预算收入和支出的数据要求准确，对预算的编制程序和方法也有了严格的规定，同时对资金分配和安排以及数字指标等方面也有了较严谨的要求，进而确保其稳妥可靠。与旧《预算法》相比，突出了预算编制需要考虑预算支出的绩效评价，细化了预算编制的科目要求。新《预算法》的科学性还体现在建立了跨年度预算平衡制度，主要是为了适应经济形势的发展变化和国家宏观调控的需要。这为今后履行中期财政规划管理和编制三年滚动财政布局奠定了基础，同时可以从客观上防止预算执行“顺周期”问题，有助于抑制在经济增长过冷时出现的征收“过头税”和经济过热时出现的“藏富于民”的现象。总之，这一机制的建立有助于预算控制方式的合理化与科学化。

（四）对待地方政府债务更具严谨性和开放性

原法规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。这一条款随着我国市场经济的推进已经不适应社会经济的发展，作为经济发展和基础设施的主体，地方各级政府常被资金所困扰，由此可见，这条法律已经没有太多的意义。近年来，各级地方政府各显神通地进行举债融资，而且已经形成了大规模的地方政府债务，旧《预算法》实际没有起到约束这一行为的作用。而诸多债务也没有被纳入预算之中，逃避了中央及地方政府对其的监督和管理，具有很大的隐患。与其禁止，不如公开与规范，因此，为了规范地方性债务管理，在原法的基础上，新《预算法》作出了相应的改动和规定，在允许地方各级政府进行举债的同时，又给了一定的限制条件。这既解决了地方各级政府举债的难题，也满足了各地经济发展的需要。

（五）法治化了预算审查体系的整体框架

《预算法》的执行效果很大程度上取决于政府预决算审查制度是否健全，新《预算法》的相关规定，形成了一个系统的、全方位的审查体系；并且对各个审查主体都做到分工明确、职责清晰。除此之外，还对相关的内容作了明确的界定，保证预算审查的方向明确，便于审查的开展，同时也便于政府各部门监督和检查。

二、新《预算法》实施以来取得的进展

一年来，为配合新《预算法》的实施，政府相关部门做了大量工作，并取得了以下进展：

（一）强化了监督，使政府预算更加公开透明

各级人大常委会屡次到财政局、审计局调研，提出建议意见，并且逐步从去年开始分批组织人大常委会组成人员和各级政府、财政、审计部门相关人员参加新《预算法》培训和学习，并针对监督深度不够、政府债务未列入全面监督、预算管理体制不完善、预算公开透明不够等问题进行认真的研究和讨论。经过这一年的努力，预算透明度有所加强，各级政府对一些敏感的支出（如政府采购、“三公”经费等）信息加强了披露。

（二）预算范围得到了扩大

实施一周年后，尽管离全口径预算管理的目标还远，但相比过去预算范围得到了扩大。以2016年两会上财政部提交的相关预决算草案为例，相比过去的年份预决算草案，“今年在全口径的预算编制方面，取得了较大进展；在专项转移支付方面，财政部不仅提供了项目预算，也同时提交了地区预算草案。而且，在人代会之前提请财经预算审查时，有关部门还提交了中央公共投资项目预算。”

（三）各种预算的统筹力度得到加大

自2015年起，11项政府性基金被转入一般公共预算，其中包括地方教育附加等；同时在政府性基金结转中，把超过30%以上的部分全部调入一般公共预算。

（四）跨年度预算平衡机制已初步建立

由新《预算法》规定可知，审核年度预算时，重点由原来的收支平衡转移到支出政策上。同时，国家为了使财政持续下去，建立了跨年度弥补超预算赤字的机制，与此同时，也实行中期财政规划管理。国家财政去年8月基本完成2016—2018年部门中期财政规划的相关准备工作，同时，一些省级地方政府正往这个方向发展，这实际上正呼应了新《预算法》建立跨年度平衡机制的要求。

（五）转移支付制度得以改革

一般性转移支付的比例有所提高，专项转移支付受到严格控制，加强对一些革命老区、民族和边境地区转移支付的力度。2015年中央对地方专项转移支付项目减少至100个左右，争取到2020年一般性转移支付的比例达到60%以上，同时，革命老区、民族和边境偏远地区转移支付增长12.1%。

（六）地方债管理得到规范

成像面前后位置，光栅像平面模糊，其光强分布Id(x,y;di)可由光栅在像平面的光强分布I0x(x,y)与位置di处的系统点扩散函数h(x,y,di)的卷积得到，表示为

各级政府全面清理了政府性存量债务，对存量资金进行清理盘活，顺利推进地方性政府债券自发自还试点。将收回闲置沉淀资金统筹用于扶贫、教育和科技方面。

三、新《预算法》贯彻实施中存在的问题

新《预算法》较旧《预算法》已经有了很大的改进，但由于其原来的基础比较薄弱，还存在一定的不足。在具体执行的这一年之中，由于缺乏相应配套制度环境，全面推进新《预算法》实施需要打破原有利益格局，因此，在实施过程中仍然存在不少问题。

（一）落实新《预算法》条款需要配套操作细则

纵观新《预算法》全文可以看出，《预算法》只是一些框架性的条款，这些条例的实施都需要具体的操作细则，这些细则实际上就是《预算法》的详细操作手册，没有操作手册，新《预算法》规定的条款在实际工作中就难以落实。在“营改增”实施之后，中央和地方如何分享，随着2016年5月1日“营改增”全面实行，这项工作亟待解决，否则可能导致地方财政困难。地方政府在执行预算中会“等米下锅”，采取有多少钱办多少事的方式，有时年初预算放不下等到年中有钱再做项目。因此，这种预算编制的形式往往大于内容，资金不到位，项目就执行不了，与新《预算法》中要求的必须有预算才能支出相违背。

（二）债务全口径管理

按新《预算法》的要求，地方政府债务要分类纳入预算，比如“去年发行的1000亿专项债券，是归到了政府性基金中来偿还的，并没有放到债务里面，使债务本身又不明晰了”。此外，“所有的或有债务都没有纳入，还有政府承担担保责任的债务，以及国有企业借的、投融资平台借的，政府性基金借的等等”（尹中卿，2016）。因此，未来，全国人大以及各级人大应该监督各级政府财政部门的债务管理，全口径管理各地方政府的债务，避免债务风险。

（三）专项转移支付规模依然很高

尽管专项专治，一般转移支付的比重有所增加，专项转移支付的数量也减少了将近一百项，但目前，专项转移支付的比重还是比较多。原来是专项转移支付、一般转移支付各占一半，但专项转移支付一般对应的都是项目，（审批权）分散在各个部委手中，所以导致了“跑部钱进”、资金分散化碎片化等问题，甚至容易出现腐败和浪费。所以《预算法》要求竞争性领域的专项转移支付都要清理、整治合并，降低专项转移支付的比重。

（四）部门预算

“2015年全国人代会审查的预算，部门预算是98个部门，可实际上中央预算部门和单位是156个，也就是说，当时有40%的部门（60多个部门），60%的资金并没有提请人大审查。”“《预算法》要求，所有的部门都要编制部门预算、都要提请人大审查，在这方面我们做得还是不够的。”（尹中卿，2016）

（五）违反《预算法》追责

“《预算法》过去实施二十年，没有一个地方或者单位，因为违反《预算法》受到了处理，导致《预算法》成了软法。新《预算法》强化了法律责任，规定对于违反《预算法》的单位，单位的负责人以及直接责任人员要受到处理”，新《预算法》尽管规定了这些违法责任，“可实施一年多来，法律责任追责这方面还是亟待加强，一些该被追责的单位和人员没有受到处理，例如法律规定不准违规担保，还有单位和干部违规担保，而且没有受到处理”。（尹中卿，2016）

（六）人大对于预算编制与执行的审查和监督缺乏主动性

新《预算法》对人大行使监督权的规定显得不够清晰，具体的实行方式和内容也没有相关的法律制度来明确。除此之外，导致这一现象出现的原因还包括以下几点：一是人大对预算信息的接受和处理能力不够。除了政府的预算报告之外，人大几乎没有其他的渠道来了解更多的预算信息。政府是预算信息的编制和执行者，人大只是一个被动接收者，若政府有意隐藏或者选择性提供信息，人大很难第一时间发现。二是专业人员不足。政府预算进行监督审查需要具备极强的专业知识的工作人员，这不光需要具备专业技能外，还要有一定的政府工作经验。三是人大审查预算方式较落后，只是局限在听取报告和审议报告上，没有与当今经济和技术发展相适应以改进审查和监督的方式方法。

（七）法律条款弹性较大，约束力缺乏

《预算法》全面贯彻实施必须依赖于整个国家法律体系和法治环境，因此，《预算法》全面实施有赖于相关配套法律体系，如依靠宪法以及其他财政立法。笔者认为，《预算法》的相关原则，如财政预算公开应该作为准则在《宪法》中明文规定，而中央和地方之间的预算管理体制，兴许能够通过政府间财政关系相关法律来规范。

在预算法律责任方面，新《预算法》相对旧法来说有所改进和完善，但是还是存在诸多缺陷：一是违法行为类型不够全面，新《预算法》对预算审批、预算监督中的相关违法行为没有涉及。这有失偏颇，最终预算法律责任制度将难以贯串其中发挥其作用。二是责任形式不够完整。新《预算法》新增了刑事责任的规定，加大了处罚力度，是一种进步，但是缺乏经济责任，故责任形式仍然不够完备。三是责任追究机制不够健全。根据新《预算法》规定，违法行为的追究是上级对下级给予行政处分，由此可见违法主体和追究主体都是行政机关，这就出现了“自己人审查自己人”的现象，这种追责可能最后会不了了之。

（八）预算执行过程中收支调整制度不够完善

新《预算法》规定各级政府预算收支的调整要经过同级人大的批准才能够实施，但是作为县级以下政府的收支调整往往都是发生后才申请上报的，这表明预算调整缺乏强制性约束。追加支出部分在上报人大审批的过程中，各种程序较多，经历的周期过长，要是追加项目过多的话，立项的时效性将大受影响。

四、进一步落实新《预算法》的建议

新《预算法》从修订出台到这一年的贯彻实施中出现的诸多问题体现了预算改革难度所在。预算改革并不是哪一个部门的事，而是需要各相关部门和个人的共同努力。这就使得新《预算法》的贯彻实施有更为严格的要求。新《预算法》的颁布实施只是我国预算法治化进程的第一步，要建设现代财政制度，需要总结实施过程中的经验和问题。为全面落实新《预算法》，笔者建议：

第一，全国人大及国务院所属有关部门要尽快出台贯彻实施新《预算法》的执行细则，并且在一定的时间内明确各地方县市的具体操作，逐步落实新《预算法》。

第二，加强预算立法的配套法律工作，明确具体的法律责任。比如人大及其常委会决定预算程序制度的设计和一些关键的时间节点，而不是由行政部门另行制定，否则会导致一些不规范或者违法行为的出现。现有《预算法》已有规定的，要绝对恪守《预算法》的规定，不能相违背。同时还要完善预算法律责任，合理地拓宽违法行为的种类、增加责任形式和健全责任追究机制。

第三，从实际出发，制定科学合理的指标考核体系。根据地方实际情况，积极听取广大基层意见，根据全国各地区具体情况有所区别，按照实事求是的原则制定相应的指标体系。

第四，保证预算的稳定和公开，健全相应的监督保障机制。做到分级负责，责任到人；对单位内部的保密机制和审查工作要进一步完善和规范，并且对审查责任要落实到位；建议要定期实施检查，细化监督内容，扩大监督范围；对地方领导加强《预算法》宣传培训，要让地方政府领导明白新《预算法》是政府经济行为的高压线，决不能违背。

第五，强化违法的事后追责处罚，硬化预算约束。《预算法》能否得到全面落实，关键在于建立事后惩罚机制，如果没有惩罚机制，就和过去20年一样，预算软约束问题依然难以解决。硬化预算约束，必须让违反《预算法》相关主体承担责任，惩罚违法主体。

五、结语

新《预算法》的颁布实施是我国财税改革史上的重要迈步，但是在贯彻和落实上也确实存在很大的问题和难度。未来的目标已经明确，关键在于落实。这一年来预算改革取得了相应的成绩，但是离目标还有较大的距离。预算改革过程中所牵涉的利益问题会使改革更加复杂，所以新《预算法》的施行也显得愈加困难，这不仅需要配套的法规、规章，还需要大量的人力、物力和财力。不仅要做好新法的学习普及工作，还要做好新法实施与各项财税改革的协调工作。

只有在实施中不断完善各种制度，在实施中不断发现问题，解决问题。这样才能真正建立起“取之于民，用之于民”现代财政制度。■

（本文系教育部人文社科基金资助项目〈12YJCZH082〉，安徽大学“生活中的财政学”精品素质教育课程资助项目）

（作者单位：安徽大学经济学院）

1.刘莉莉.2015.新《预算法》实施若干问题思考[J].金融会计，1。

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3.乔欣.2016.新《预算法》实施一周年记[J].新理财,1。

4.尉欣.2016.贯彻落实新《预算法》深入推进依法理财[J].预算管理与会计，1。

5.刘玉荣、杨建国.用新《预算法》扎紧政府“钱袋子”[N].闽西日报,2015-12-05(002)。

6.尹中卿.新《预算法》法律追责方面亟待加强.新京报，2016-3-9。

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