跨部门数据联动机制：重解行政审批“改而不变”现象

杨凌霄

跨部门数据联动机制：重解行政审批“改而不变”现象

杨凌霄

在党的十八大全面推进行政审批制度改革的重大举措下，审批提速和事项缩减有了极大的成效。然而放眼于微观个体的企业组织和公民，仍然屡受“办证难”之扰。这种“改而不变”的现象从本质看，根源于“证”的数据载体间断性的负面影响，导致“办证”程序出现信息联动中断或失效，尤其是各级政府行政部门之间的数据联动运行不畅。解决的思路在于：一是完善审批数据流程再造与优化；二是构建跨部门信息内外部联动机制；三是整合市场准入程序，搭建数据网络共享平台。

行政审批；流程再造；数据联动；政府服务

党的十八大报告就“深化行政审批制度改革”议题提出了“简政放权、转变职能、提供优质公共服务、维护社会和谐正义”等重要举措，结合审批制度的系列文件相继出台，可以从中央层面上看出目前公共发展大环境下良好的氛围营造状况，这就为行政体制的综合改革开创了新的格局。

行政审批制度改革目前处于攻坚期阶段，在一直以来的价值推动下，作为严纠政府官员“掌权不为，牟利寻租”行为的突破口，以及建设服务型、阳光型政府的“催化器”[1]，这项改革涉及的方方面面都需要各级政府着手探索。在本届政府的引导和监督下，2013-2014年国务院削减和移置下放的审批项目共有199个大项及18个子事项，其中将36个工商行政审批和登记前置事项改为后置审批。在全国范围内多数省份着手提升审批速度，一些事项审批从60天缩短至5天，某些涉及个体急需签办的特殊事项的行政审批从30天缩短至2天，大部分的地方证件办理时间已由15天缩短为5个工作日，极大地体现了行政审批改革的“提速”要件。[2]

一、问题的背景：改革快而现反复

草率地用数据符号来说明改革红利下行政审批制度的当前状态，也容易让媒体和公众罔顾或者遗忘过去的曲折足迹。在相对长的时间轴上回眸，国务院自2002年下半年正式宣布取消第一批行政审批事项直到现在，近十五年的渐进历程里尽管取得了一定的成绩，但与获得重大的阶段性胜利还有一定的距离。在数字政绩的背后，负面的应付交差行为也不下少数：第一，某些地方政府重审批、轻管理，上有政策，下有对策，并没有将简政放权真正落实到位；第二，政府部门仅仅减放无利益或已没有多少利益可寻的事项，在事关重大利益的审批项目上则牢固掌权；第三，在国土、环保、安全等一些需要上级部门统筹的事项被一锅端地下放事权，地方政府甚至基层、街道办事处并没有足够能力承接。问题的反反复复在一轮又一轮审批制度改革的浪潮下被冲刷得愈发凸显。

运动化、形式化、反复性等痼疾是行政审批制度改革历程中被“继承”和遗留的产物，由此出现的行政审批事项“明减暗增”、“边减边增”、“改而不变”的现象也愈演愈烈。[3]但是与此同时，反观小微个体如企业、社会组织、公民等却是频频遭遇“办证难”、“办证慢”，显然用可观的数字证明出来的改革业绩，在相当多的公民具有感同身受的见诸报端的事实面前，其可信度也大打折扣。

二、问题的提出：办证难而久未决

办证难在何处？究其本质——“‘证’无非是信息或数据的载体，‘办证’相当于它们的流动和主体间的衔接，”[4]体现在各个相关承办部门内外部的信息资源联动。信息链联动流程中出现的线路繁杂、中断、冗多等因素显然可以成为办证难的问题所在。

第一，统一关联的审批系统尚待构建完善。我国现行的部门设置和行政管理运行机制缺陷仍存，一些中央政府机构与省级、市级政府部门存在权责不明；此外，在涉及到多个部门审核批准的大中型项目中，部门之间、层级之间并没有集中形成有效联动的审批业务机制，在每一项审核的过程中缺乏明确的指定责任者，部门之间、承办人与申请人之间存在信息不对称、数据不共享、多头办理、材料递交重复繁杂、程序流程出现交叉错误等情况，这样的办事风格无法给公众和组织提供有效、科学、完善的行政服务，虽然按照了“牵头受理、抄告相关、并联审批、限时办结”这一规定，在过去的业务流程中建立了关联审批程序机制，但缺乏行之有效的关联标准设定，上述不足仍然在业务办理环节中或多或少存在，成为了行政审批改革的拦路虎。

第二，利益冲突和信息不对称现象尚待解决。小微个体办证过程中缺少政务服务中心的参与，且没有完善、科学、集中的审批业务平台予以指导；“隔山打牛”式的改革举措，仅仅停滞在行政审批项目增减情况等静态性、浅表性问题上。究其原因，一方面在于审批部门与申请个体、改革者与实施者之间，利益冲突和信息不对称性等问题久而未解，“隔行如隔山”的思维局限导致审批流程优化存在很大程度的障碍。另一方面在于受机构体制、办公流程、信息通道等客观因素的制约，改革者和申请者无法了解到具体审批业务的办事流程，对于土地规划、建设审批等较为复杂的事项，无论如何要求其“上纲上线”，监督审查力度再大也总难免有“隔靴搔痒”的意味，审批制度改革和流程再造也显得心有余而力不足。

第三，审批数据网络系统尚待优化。审批数据网络系统在目前的互联网大背景下已成为申请审批个体的重要办事工具，但在硬件和软件上，各地各级的数据系统条件并不平衡一致，操作系统也繁杂多样，甚至一个部门内不同科室都存在各自独立的操作系统。此外，网上审批操作系统的功能尚待完善，大多只能让申请者进行简单的业务咨询、资料下载、结果查询等，联网审批机制也不健全，导致网上办公和电子政务的推行难以开展。

三、对解决问题的路径思考：构建跨部门数据联动机制

网络系统林立、信息对位不全以及数据联动失效给行政审批业务的无缝对接和数据共享带来重重障碍。尽管审批制度改革成绩斐然，但一直“改而不变”的办证流程问题亟待解决。一直以来的改革着眼点是否应该从反复界定、厘清政府与社会的边界，转向行政审批部门内部的数据资源整合？除了以往的简政放权、转变职能之外，政府内部跨部门的数据网络共享机制是否已滞后于时代的要求？在一定的意义上，尽管有“一站式”的窗口和电子政务平台的建立和完善，加之“政务大厅”服务的逐渐开展，但究其实质，很大数量上的审批事项需要走跨部门、跨层级的办公程序，实现统一联网审批、信息资源共享、网络平台搭建等程序再造要求，仍然没有取得阶段性突破，这就对政府部门构建跨部门数据联动机制提出了新的挑战。

(一)审批系统再整合：铲清程序环节中的“牛皮糖”

审批系统的再造，包括对审批事项的产生、条件、程序等进行考量审核，从法制性和可执行性考评存废依据和审批流程。总的来说，是将管理和审核的重心放在项目的后续过程，把“宽准入，严督查”这一准则执行到位，而相较于之前程序将精力放于前置环节，甚至部门间的互为前置，则应该着手调整或取消。另外，需要在各个业务流的相互衔接环节集中整合和并联行政审批程序。例如审批的所属事项需要由两个以上行政机关审批的，由本级政府依法授权的直接责任机关统一承办受理，审批核实后将有关数据信息接入行政部门，全程集成化处理，构建实时并联协同审批机制。对于行政审批事项中的审核论证、民意征集、专家咨询、审批动态评估等周边环节，应该引起足够重视并建立相应的线上规范平台，配合以线下政务服务中心的科学管理、并联办理、统一协同、集中审批的业务机制。

结构再造科学化，真正做到充分授权。一些地方政府在实行“统一受理、并联审批”的同时，将“项目代办、实时转办、办结告知”的有效执行融合到审批流程中，极大地缩短了行政审批时限，提高了流程再造的效率。还可以针对一些重点企业项目、大型工程、繁杂审批事项建立健全并联审批的“绿色通道”窗口服务，联合网上电子化办理载体，在审批流程信息与数据资料串联共享的基础之上，进一步深化网络平台及业务系统构建，真正从线上线下实现信息应用系统互联互通，打造出前台集中受理、平台业务联动办理、后台数据整合共享的科学化运行机制，一方面能够为申请方提供快捷便利的审批渠道，另一方面促进了政府行政审批效能的提升。

(二)业务网络云公开：拨开信息不对称下的“五里雾”

在服务型政府、“阳光型政府”的目标导向下，行政审批制度的改革必须以服务公民为价值导向，破除“官本位、钱本位”思想的藩篱，增强政务公开的实现空间与维度。要让媒体和公众广泛参与到行政审批推进过程中，建立合法性、有效性、灵活性相结合的政民互动机制和行为监督机制，最大程度地了解民意民情，汇集民心民智，真正做到“以民为本，为民服务，做民所需”。另外，以政府行政资源集成化处理为先决导向，打造可供官民交流、反馈、实时监查的信息集成平台，这些集成信息可以在部门决策分析模型的架构过程中为决策者提供智力支持，助力政府建立健全以服务公众为价值取向的客户关系维护系统，提供亲民化、个性化、灵活化、高附加值的良好公共服务。只有顺应了民心的服务制度设计，才能从基础层面获得支持，更高层面的流程再造举措和行政办事效率的提高才能顺利进行，从而让社会效益的最大化得以实现。

要实现“阳光审批”和政务“云公开”，需要在信息流的传达上建立部门外部的协同合作和内部的职能匹配。在行政审批相关政策规定、业务标准、办理原则、业务流程、审批结果等环节上予以公开，从政策执行上提高工作透明度，最大限度方便企业、社会组织、基层人民群众办事。对审批收费行为进行严格规范化处理，取缔不合理、不合法的收费部门和业务事项，建立健全行政审批三大保障机制——项目审核清理机制、新设项目审查论证机制以及行政审批廉政风险防控机制。从制度规范层面上厘清行政审批各部门事权责任，进一步完善行政审批权力监督体系和电子监控机制，对于利用行政审批权进行“设租”、“寻租”的行为予以严肃处理。

(三)数据联动再优化：撬开审批流程中的“绊脚石”

以信息化建设为基础，规范设置部门联动机制。行政审批业务部门的信息化建设，需要秉承“转变审批方式，提高服务效能”的目标导向，以科学高效的信息网络技术为实现方式，仔细对行政审批程序的事前、事中、事后进行实时在线监查，统一建立行政审批业务中的流程操作、电子监察、投诉处理以及业务数据交换汇总四大职能分属平台，对行政审批过程从信息公示、核实审查、事项处理到事后监督投诉、完善管理和联合审批专项改革进行网络共享监督。

以审批流程集成为驱动，促进“一窗口，一条线”机制的完善。以目前建立的政务大厅为综合服务平台，统一规划并积极开发共享性的行政审批电子政务网络综合平台，建立并完善公共行政审批数据库，注意将涉及到各主要部门行政审批事项的流程、规章、结果、反馈、监督纳入互联网系统，融入以“科学化、流程化、规范化、网络化”环节衔接管理模式。下一阶段，在削减优化前置审批程序与资料递交的环节时，辅之以审批资料电子化的发展——以电子数据资料的档案化、协同化，实现在统一的数据交换平台上进行数据的同步联动与实时集成。在实现“信息、数据资源能共享，反馈、监督行为有保障”的同时，更大程度地提升政府行政审批和办事效率。

打破技术壁垒，转变创新方式，提供高智能含量的行政服务。行政审批改革顺应了信息化推进的宏大纪事，在创新模式上可以充分利用电信网、物联网、广电网、互联网等科技网络手段和平台，利用行政审批事项时空地点集成、审批规划决策网络集成、审批数据系统集成，打破“条强块弱”的传统审批体制格局，进行顺应发展的智能型服务创新。

目前不同审批信息系统之间的不对称性成为审批制度改革的一大障碍，打通“信息孤岛”的技术工程有一定的艰巨性。作为行政审核和许可实施终端的管理者、行政服务终端的提供者，政府和行政审批各部门具有对审批业务互动机制和数据流转过程介入并有效组织集成的天然优势。以跨部门数据联动机制为路径导向，通过部门内部和外部第三方技术管理和功能整合信息系统，将审批业务在静态上做“减法”，把数据传输在动态上做“除法”，压缩工作人员的自由裁量权，统一平台进行有效管理，从而为政府在行政网络环境下实现“互联互通、数据共享、全程衔接、协同办理”创造了现实可能。

[1]吴晓燕，韩承鹏.当前我国行政审批制度改革中存在的问题及对策[J].改革与开放，2015，(1).

[2]沈岿.解困行政审批改革的新路径[J].法学研究，2014，(2).

[3]王印红，渠蒙蒙.办证难、行政审批改革和跨部门数据流动[J].中国行政管理，2016，(4).

[4]张定安.行政审批制度改革攻坚期的问题分析与突破策略[J].中国行政管理，2012，(9).

(责任编辑 刘祖鑫)

(云南大学公共管理学院，云南 昆明 650091)

Trans-departmental Data Linkage Mechanism: the Phenomenon of “False Changes” to Administrative Examination and Approval Reinterpreted

YANG Lingxiao

(SchoolofPublicAdministration,YunnanUniversity,Kunming, 650091,YunnanProvince)

The reform of the system of administrative examination and approval prescribed at the 18th Congress of CPC has been effective in speeding up the examination and approval process and minimize its procedures. When individuals, both corporate and natural, are involved, however, difficulties in completing the aforementioned procedures still exist. We call this phenomenon “false change,” which is caused by interruption of media of certificates and the consequent loss of information and data or termination of effectiveness of such information and data. This is especially true for data linkage between different departments. Solutions include: 1) examination and approval data process reengineering and optimization; 2) construction of internal-external trans-departmental data linkage mechanism; and 3) integration of market entry program and construction of network data sharing platforms.

administrative examination and approval； process reengineering； data linkage； governmental service

2016 - 10 - 13

杨凌霄(1992―)，女，云南大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：行政管理。

D630.1

A

1671 - 7406(2016)12 - 0093 - 04