长沙市老旧社区“居民自治”的特点、问题及其对策研究

杨泽章 杨相琴 白雪霜

（中南林业科技大学马克思主义学院，湖南 长沙 410004）

长沙市老旧社区“居民自治”的特点、问题及其对策研究

杨泽章 杨相琴 白雪霜

（中南林业科技大学马克思主义学院，湖南 长沙 410004）

在城市社区居民自治发展的大趋势下，老旧社区“居民自治”的长期缺位一直是我国社区建设在理论与实践探索上的难题。近年来，长沙市老旧社区在“硬件”改造的同时，以“居民自治”为内容的“软件”提质开始走入老旧社区，并呈现出一些新的特点；而行政负担较重、参与程度较低、社区精神缺失是当前长沙市老旧社区“居民自治”存在的主要问题；加大“去行政化”力度，加快组织化程度建设，塑造网络参与平台是今后长沙市老旧社区“居民自治”需要进一步思考的方向。

长沙市老旧社区；“居民自治”；特点；问题；对策

前言

居民自治是社区居民基于公民权，以居民委员会为平台，依据相关制度规范，自主管理社区公共事务的过程，其目的是要在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督［1］。居民自治是改革开放后我国城市治理体系不断变革的结果。随着全能政府和单位制社会的逐渐解体，我国城市社会的基层治理体系由以“单位制”为主向“社区制”推进，“社区”逐渐取代“单位”成为城市的基本治理单元。在探索社区建设和社区治理的过程中，社区“居民自治”模式逐步得到政府、社区和居民的认可，被喻为是继农村村民自治“绿色崛起”之后的“都市突破”［2］。从20世纪90年代后期开始，我国各城市社区纷纷开展了以“居民自治”为基本制度设计的试点和推广。

但是，由于城市建设规划的差异、地区发展的不平衡、再加上独特的体制转轨带来的单位制衰退之后的城市低收入群体的形成等等历史与现实的原因，在我国的城市发展中，出现了相当一部分的老旧社区。城市老旧社区一般是由20世纪80年代前后陆续建成的多个居民住宅小区组成。这些城市老旧社区基础设施老化、配套不全、大多缺少正规的物业管理，造成社区管理存在无序现象，由此带来了在环境绿化、社区治安、车辆管理、人际交往等诸多方面的问题，影响居民生活质量的提高，居民意见较大。这类老旧社区存在相当大的数量，一直以来都是城市治理的难题。在社区“居民自治”发展的大趋势下，老旧社区“居民自治”的长期缺位也一直是我国社区建设在理论与实践探索上的难题。对此，本文基于近年来长沙市开放式老旧社区提质改造后“居民自治”初步尝试的相关案例，对城市老旧社区“居民自治”做一些经验总结和理论探索。

一、长沙市老旧社区“居民自治”的内容及其特点

据调查，长沙现有城市社区567个、其中开放式老旧社区就有233个。从2006年开始，长沙市开始对市内社区实施提质改造工程；2009年，长沙市逐步在开放式老旧社区推行物业服务，到2011年，全市233个开放式老旧社区实现物业化管理，过去无人管无人问的城市边角地带，在环境卫生和秩序等方面有了很大的改观，截止2013年底，长沙市累计有35个老旧社区完成改造。从2014年开始，长沙市老旧社区的提质改造不再由长沙市政府直接负责，而是下放给各个区独立执行，相关费用由区政府财政负担；2015年，将会有110个社区再次提质，实行“五规范”，2016年，这

种新标准的提质改造将推广到全市233个开放式老旧社区。更为重要的是，长沙市开放式老旧社区在“硬件”提升的同时，以“居民自治”为内容的“软改造”逐渐成为新的尝试，“居民自治”开始走入开放式老旧社区，并呈现出一些新的特点，为城市社区治理注入了一些新的思路。

1、“多元自理”中的“居民自理”

2012年到2013年，长沙市雨花区东塘街道枫树山社区作为长沙市第一批改造的老旧社区开始实施提质工程，极大地改善该社区居民的生活环境和生活质量。在硬件设施改造的同时，软件提质是该老旧社区改造的一个创新。枫树山社区组织热心居民成立“红袖章”巡逻队、“学雷锋”义工队，对社区车辆停放、邻里纠纷进行自理；其次，大力推行社会组织参与管理，引进和培育了长沙善行社工服务中心、慈济基金会长沙分会、湖南康乐年华养老机构、心晨青少年心理咨询服务中心等社会组织。多管齐下，形成了社区+社会组织+社工+义工+学校的社区自治模式。在枫树山社区，社区治理正在尝试从政府的“一元管理”推进为“多元自理”。这样的社区管理模式，更加促进了政府、社区、社会组织和居民四个主体的职能归位和理性回归。

2、从“政府配菜”到“百姓点单”

芙蓉区辖内的农民安置小区以及建于上世纪八、九十年代的老旧小区超过百个，公共设施残缺不齐、房屋道路老旧破损、环境卫生嘈杂脏乱是这些小区共同的痛。在2014年该区深入推进党的群众路线教育实践活动中，改善居住条件、整治家园环境成为诸多老旧社区居民迫切的心愿。目前芙蓉区已将14个社区、19个小区列入首批提质改造范围。小区怎么改，百姓心声是最现实的“蓝本”。从改造前上门走访、举行听证会倾听建议、答疑解惑，到建设过程中居民代表全程监督、改造完工后百姓参与验收，芙蓉区变以往的“政府配菜”为“百姓点单”，让居民从心底感到社区改造就是“自家的事”。

3、社区治理“居民化”

作为湖南省第七次社区居委会换届选举的试点，开福区的93个社区（包括老旧社区）同步进行了社区居委会换届选举，居民们通过“公推直选”的方式选出了新一届社区居委会班子，320多名社区居民“晋升”为社区决策者和管理者。据调查，此次开福区共产生的544名社区居委会班子成员中，有60%是从居民中产生，街道下派及原社区“两委”成员只占40%，实现了社区居委会班子“居民化”。自此以后，开福社区将形成党组织、居委会、服务中心三者职能各异、分工协作、有机统一的高效服务运行机制。以往概念上的居委会将变成议事决策机构，“议员”由社区居民群众中威望高、热心公益事业的人义务组成，初步实现社区治理“居民化”。社区治理“居民化”不仅使社区逐步与“社区是群众性自治组织”的定义合拍，也是医治“社区管理体制不顺”的有效途径。

总体来看，在激活老旧社区“居民自治”方面，多数老旧社区探索建立了市民论坛、社区听证会、对话日等自治方式，畅通了诉求反映渠道，逐步完善了社区的议事规则和决策程序，实现了社区大事由群众民主决策，日常事务由居民共同管理，为老旧社区的“居民自治”注入了生机和活力。

二、长沙市老旧社区“居民自治”存在的主要问题及其原因分析

在探索老旧社区“居民自治”方面，长沙市做出了有益探索，但是仍然存在着以下几个问题值得注意：

1、行政负担较重，制约了老旧社区“居民自治”功能的发挥

多年来，社区负担重的问题一直反映强烈，特别是当前面向社区的各项工作任务指标、考核创建评比、挂牌、盖章和工作台账等过繁过杂，牵扯社区大量时间精力，影响社区服务功能和自治功能的正常发挥。而老旧社区由于人手、资金等条件的限制，无论是在社区的提质改造还是在社区“居民自治”方面，对上级政府部门的依赖性较强，其自治功能受到很大制约。据开福区的调查资料显示：人手严重不足与社区事务繁重之间呈现严重的矛盾——工作最多的有163项，最少的也有137项。原本作为群众性自治组织的居委会却承担着从政府各职能部门传递下来的大量行政事务，成了“政府的手和脚”，俨然就是政府在社区的“准行政组织”，居委会成员为各项行政工作和名目繁多的达标检查忙得团团转，无暇顾及自治事务。

2、老旧社区人口流动性大，外来人口多，“居民自治”参与程度较低

人口流动性大是老旧社区普遍存在的生活现状。老旧社区人口流动性大：一方面，一些经济条件富裕的住户纷纷购买居住条件好的新商品房，搬出了旧楼群区，并将原有的老式住房出售或出租给拆迁户或外来暂住人员；另一方面，在大量的农民工进城务工，基

于生活条件的限制，很多人暂时租住在老旧社区，成为老旧社区流动人口的主要群体。随着长沙城市化建设步伐不断加快，近年来大量的外来人口涌入城市的各个新老社区，而老旧社区是外来人口的集中居住地和生活场所。据公安部门的统计资料显示，截止到2014年9月，长沙市城区人口389.28万人（包括户籍人口249.18万人，流动人口140.10万人）。而很多老旧社区的外来人口和常住人口的比例普遍达到4：6，有的老旧社区外来人口比例超过50%，甚至更高。例如，长沙市天心区新开铺街道文源社区有常住人口4000余人，而流动人口达3000余人。大量流动人口的现状，使城市老旧社区“居民自治”的稳定发展面临很大压力。其中，“居民自治”组织化程度不高是很重要的表现。弱势群体、低收入群体以及外来人口基于谋生的现实需要，没有什么空余时间、精力参与到社区“居民自治”中，致使老旧社区“居民自治”在环境爱护、安保、社区文化建设等方面都落在一些退休后热心的老同志身上。尽管这些老同志们热心社区公共事务，但是繁杂的社区事务、复杂的社区情况很显然使得他们感到力不从心，更何况“居民自治”是全体社区居民的共同事务，主要靠老同志们的热心参与显然不是推进老旧社区“居民自治”的长久之计。因此，如何在新形势下，把大量的外来流动人口纳入到老旧社区“居民自治”的范畴之中，不断争取流动人口在居住地的“话语权”，不断提高老旧社区“居民自治”的水平是摆在提质改造时期老旧社区面前的重要问题。

3、人际信任程度较低，社区精神缺失

社区本应是由具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、守望相助、富有人情味的社会关系共同体，其中人际信任是其中重要指标。社区人际信任是社区人际和谐的基础，也是社区治理的社会资本，具有资源性、基础性、关键性意义。我们在调查中发现，随着生活水平的普遍提高，人们开始根据自身家庭经济收入状况、居住社区的整体环境、上学和上班路途的远近等因素选择自己认为理想的居住地，大范围的搬迁使得原有的、稳固的邻里关系不复存在，打破了老旧社区多年固定不变的居住模式和邻里关系，在新的居住环境里，人与人之间是陌生的。另外，有些老旧社区一般是由好几个原来各单位兴建的，单位意识很强，虽然经济体制改革后，单位职能逐渐弱化，职工身份也发生了变化，但是其“单位意识”并没有就此淡化，社区职工对原单位还依然存在较强的归属感，而缺乏对社区的公共认识，而且这些“单位制”传统意识下的居民对外来流动人口的不信任，阻碍了社区文化的形成，难以形成较强的社区精神。因此，老旧社区内人际交往频率低、层面浅，信息流通不顺畅，感情交流不足，价值认同缺失，决定了老旧社区的人际信任度低，不利于老旧社区“居民自治”的稳定发展。

三、长沙市老旧社区“居民自治”的对策分析

近年来，长沙市社区治理工作一直在创新，怎样有效提高城市基层治理，推动城市社区建设，培育社会的自治能力，是近几年长沙市政府密切关注并且试图解决的问题。而针对当前老旧社区“居民自治”所暴露出来的主要问题，我们认为可以从以下几个方面进一步探讨。

1、加大“去行政化”力度，减轻老旧社区“居民自治”的外在压力

社区工作涵盖了很多公益性、群众性的内容，各级政府和职能部门以及社会各界，应该更加关心、支持社区工作，要加大社区去行政化力度，进一步明晰社区承接事项和配合事项，凡不属于社区职责的事项，政府部门不得随意转嫁给社区，为老旧社区“居民自治”释放空间和活力，促进老旧社区主体职能的回归。随着老旧社区的提质改造工作从“硬件”设施向“软件”层面过渡，以“居民自治”为核心的“软件”治理功能正逐步显现，加大“去行政化”力度将会成为老旧社区治理的必然趋势。据了解，2015年1月长沙市雨花区在全省率先全面铺开社区减负增效改革工作，把《规范社区职能职责实现减负增效的实施方案》以雨花区一号文件的形式下发，558项社区事务精减为147项，其中，规范社区印章管理为主要精减内容之一，社区证明性盖章由52个规范为14个。雨花区这次社区“减负”改革，旨在减轻社区负担，让社区工作重心下移，就是要让社区回归服务本位，做好社区的职能职责清理工作，可以使社区工作人员腾出更多的时间和精力，融入到居民群众当中，倾听居民群众的心声，进一步融洽社区关系、维护基层和谐［3］。

2、加快组织化程度建设，激活老旧社区“居民自治”的内在动力

现代社会是一个组织化的社会，原子化的个体对于解决共同性问题难以有所作为，组织化的力量不仅能整合多方分散化的资源，而且能有效避免个体单独行动带来的无序、冲突和矛盾［4］。为促进老旧社区“居民自治”，必须加强社区组织化程度建设，实现组织创

新。我们认为，老旧社区组织化程度建设可以从两个方面努力：一方面，要健全社区基本组织体系，只有形成了健全的社区基本组织体系，才能有效推进老旧社区组织功能和作用的发挥，包括社区党组织、社区居委会、业主委员会、物业管理公司等在内的组织架构必须完备。另一方面，也是最为重要的，是要提高民众自助式社会组织化程度，包括为老、助残、法律援助、医疗服务、文化生活、青少年心理咨询与辅导等一批社区社会组织需要广泛动员建立。自助式社会组织既可以缓解公共服务上的供需矛盾，减轻了社区行政部门的工作压力，更是“居民自治”的直接体现。据调查，长沙岳麓区望城坡街道长华社区，作为一个典型的“单位型”老旧社区在推进社区“居民自治”方面做出了有益探索，特别是社区居民自助式志愿服务打造的“幸福加油站”成为一大亮点，包括雷锋号志愿者工作站、“快乐守望吧”、“精神氧吧”、“书画香吧”、“健康呵护吧”、“放学来吧”、“王妈妈爱心帮帮团”等自助式社会组织极大地增强了社区居民参与社区公共事务的程度，更为社区提供了丰富多彩的精神文化生活和活动，不但吸引了大批具有相同爱好的居民参与，还让很多自我封闭的居民走出了家门参与活动，加强社区居民之间的友好联系，在某种程度上使社区真正成为了一个“命运共同体”。

3、塑造网络参与平台，开辟老旧社区“居民自治”的新途径

受人口、通信、交通、地域等诸多因素的制约，传统的社区治理无法实现社区全体居民的参与，而居民基于网络途径参与社区治理突破了传统地理上的局限、信息沟通方式的局限和信息获取途径的局限，实现了社区居民的直接参与，网络成为新形势下社区居民自治的重要场所。随着电脑、智能手机等网络载体的日益普及，任何人不需要别人来代表自己，通过电子邮件、BBS、聊天室、QQ、微信等渠道就可以直接对社区工作发表意见，并可以直接进行网上投票和选举。因此，网络平台成为现代社区“居民自治”的重要途径，老旧社区也不例外。在我国，由于制度化的民意表达和公共参与机制较为欠缺，网络活动尤其是网络论坛的议论与表达更具有舆论意义。由于互联网的交互特性，社区居民对自己看得见、摸得着、普遍关注的问题，通过论坛提出自己的意见和建议，大到社区服务、社区治安、环境卫生、精神文明建设、退休人员管理等社会问题，小到社区下水道出现堵塞等生活琐事。通过各种网络平台，让所有居民参与到社区建设当中，积极引导居民为社区建设建言献策，从而有效地调动了社区居民参与社区建设的积极性，促进了社区建设的全面发展，推动了社区“居民自治”的进程。

［1］民政部关于在全国推行社区建设的意见 ［N］.光明日报，2000 -12-13.

［2］徐勇.“绿色崛起”与“都市突破”［J］.学习与探索，2002，（4）.

［3］长沙市雨花区：社区减负？职能归位 ［N］.人民日报，2015-02-11.

［4］孔娜娜，陈伟东.公民社会的生长机制：政府与社会合作［J］.当代世界与社会主义，2011，（4）.

C939

A

1671-5136（2016）01-0017-04

2016-02-28

2015年湖南省情与决策咨询研究课题项目《长沙市开放式无物业管理老旧社区“居民自治”的内容、特点、问题与对策研究》（编号：2015BZZ079）。

杨泽章（1979-），男，湖南安乡人，中南林业科技大学马克思主义学院讲师、博士；杨相琴（1966-），女，河南桐柏人，中南林业科技大学马克思主义学院副教授；白雪霜（1979-），女，中南林业科技大学马克思主义学院讲师。