社会组织在生态文明建设中的作用及实现路径

孟维娜

(中共南宁市委党校，广西 南宁 530027)



社会组织在生态文明建设中的作用及实现路径

孟维娜

(中共南宁市委党校，广西 南宁 530027)

[摘要]生态文明建设是中国特色社会主义“五位一体”总体布局的重要方面。随着政府职能的转变和生态治理能力的现代化，社会组织在生态文明建设中发挥着越来越重要的作用。本文围绕社会组织在生态文明建设中的作用这一核心问题，论述了社会组织具有的参与政府环保决策、监督政府和企业履行环境责任、维护环境公共权益等方面的作用。分析了制约社会组织在生态文明建设中发挥作用的因素，并提出三条发挥作用的路径，即加强自身建设，提高社会组织发挥作用的能力；完善参与机制，畅通社会组织作用发挥的渠道；转变政府职能，扩大社会组织作用发挥的空间。

[关键词]社会组织；生态文明建设；作用；路径

生态文明建设是中国特色社会主义“五位一体”总体布局的重要方面，是党和国家重要的战略部署。随着经济和生态的矛盾愈发突出，社会结构深层次变革，以往以政府管制为主、市场有限参与的生态文明建设机制显得疲软乏力，有待新的力量参与到生态文明建设中，以弥补政府和市场的不足。2015年4月，党中央下发了《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，其中第31条提出：“引导生态文明建设领域各类社会组织健康有序发展，发挥民间组织和志愿者的积极作用。”可见，社会组织将在生态文明建设中担当重要的角色，积极引导社会组织参与到生态文明建设中也将成为必然趋势。

社会组织通常是指“由自然人、法人和其他组织为满足社会需要或部分社会成员需要而设立的非营利性组织，具有民间性、非营利性、公益性、组织性等特征。”[1]社会组织主要分为社会团体、基金会和民办非企业三种单位类型。根据《中国民政统计年鉴2014》的数据统计，截至2013年，我国共有各类社会组织547245家，生态环境类的7059家，占到了1.29%。其中，生态环境类的社会团体6639家，占社会团体总数的2.3%；生态环境类的基金会46家，占基金会总数的1.3%；生态环境类的民办非企业377家，占民办非企业总数的0.15%。

一、社会组织在生态文明建设中的作用

(一)参与政府环境决策

生态文明建设关系到每个人的利益，但在环境决策的制定过程中公众的诉求常常被忽视，使政策的价值选择更多偏向政府的利益，影响了环境决策的科学性、公平性和民主性，因此有必要引入公众的力量参与到环保决策中。但将分散的公众力量集结起来并非易事，不仅组织难度大，决策成本也非常高。作为社会力量的集合，社会组织在一定程度上代表了社会各阶层、各利益群体的利益诉求，可以作为公众参与环境决策的有效载体。社会组织汇集了生态、环保、法律等领域的众多专业人士，对某一问题往往有长时间的关注，可以在参与决策时给出多角度、专业性的价值判断和选择，提出有建设性的意见和建议，从而对政府的环境决策产生影响。例如，厦门PX事件、圆明园湖底防渗事件、怒江水坝事件，都是社会组织影响政府环境决策的典型案例。

(二)监督政府和企业履行环境责任

当前，环境执法部门的监管不力、执法不严广受诟病。究其原因，在于环保部门缺乏独立性，对地方政府的依赖程度较高。在GDP和短期经济发展的驱使下，地方政府会无视甚至纵容企业的违法行为，限制环保部门的行动能力，使环境监管变得疲软乏力，甚至流于形式。要改变这一状况，就要引入新的监管力量，而社会组织是较为理想的选择。社会组织具有独立于政府和企业的第三方属性，可以以中立的态度监督地方政府依法履行环保职责和企业承担生态环保责任，与政府和企业形成制衡，克服政府和企业的自利倾向。同时，作为公众集体组织形式，社会组织能够充分发动社会力量，降低监督成本，提高监督效率，弥补政府环境执法部门的监管漏洞和盲区。

(三)维护环境公共权益

近年来，环境违法行为不时发生，严重损害了社会环境公共利益。但环境侵害的人群不特定，加上政府的执法能力有限，无法关注到每一个“角落”，给环境公共权益的主张带来了难题。哪个群体最适合担当环境公益诉讼的主体？显而易见，社会组织有着显著的优势。社会组织具有第三方的属性，其成立的宗旨和目标决定了它更加关注和维护环境公共权益，可以不以私利为出发点维护公众的合法利益；作为集体形式，社会组织的力量比单打独斗要强得多，有更大的人力、财力和精力承担公益诉讼的时间成本和经济成本；社会组织中的环保和法律专业人士在搜集信息和损害证据材料方面也能够提供专业的指导和支持。这些优势都是政府机关和个人无法比拟的。新修订的《中华人民共和国环境保护法》将参与环境公益诉讼社会组织的范围扩大到“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”、“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”。新《环境保护法》实施后，我国符合环境公益诉讼资格条件的社会组织扩大到300家左右，社会组织将在环境公益诉讼中发挥越来越重要的作用。

(四)提供环保公共服务

我国生态环境类社会组织逐渐走向专业化的道路，关注的领域更加具体化、长期化。例如，开发出“中国水污染地图”和“中国空气污染地图”的公众环境研究中心长期关注我国水污染和大气污染问题；中国治理荒漠化基金会致力于中国荒漠化土地的治理、恢复；而绿色潇湘只关注湖南本土的生态环境问题。专业化的提升使社会组织逐渐具备承接政府职能转移的能力，加之公益性、非营利性的特征，使其成为生态环保公共服务的供给主体之一，促进生态文明治理模式的现代化。例如，2013年12月贵州省清镇市人民政府与贵阳公众环境教育中心签署合作协议，购买第三方环保监督服务，监督政府相关环保职能部门依法履行职责的情况和企业安全环保生产与履行环保义务情况。此外，社会组织还可以通过组织环保志愿服务的方式向社会提供公共服务。

(五)搭建政府和公众沟通“桥梁”

随着我国公众的环保意识和民主意识逐渐增强，环保问题的关注度逐渐提高，环保问题引发的群体性事件也逐渐增多，原因之一就是政府和公众之间缺乏有效的沟通“桥梁”。社会组织独立、中立，根植于社会，熟悉民情、关注民意，容易获得公众的信任和支持，能够在政府和公众间发挥“桥梁”作用，传递彼此的“心声”和诉求，理顺社会情绪。涉及环保的群体性事件通常由环境污染的受害者和因环保问题受到不公正待遇的人群参加，涉及人群广且不确定性高，这种集群行为容易引发不良情绪的宣泄和传染，导致过激行为的发生。社会组织可以以“中间人”的身份沟通政府和公众的信息，引导公众理性思考，缓解双方的矛盾和冲突，避免事件的恶化和升级，起到社会压力“减压阀”的作用。

二、阻碍社会组织在生态文明建设中发挥作用的因素

(一)自身能力有限，制约社会组织作用的实现

自身能力是社会组织参与生态文明建设的重要基础。而当前我国社会组织自身能力有限，制约了其在生态文明建设中作用的发挥。一是筹资能力差，资金不足。以我国第一个专门从事环境保护事业的基金会、5A级社会组织——中华环境保护基金会为例。根据“基金会中心网”的数据显示，其近三年来的捐赠收入增速非常快，平均增速达到了61.39%，但2014年的捐赠收入不过9757.11万元。全国性公募基金会筹资尚且如此，地方性的基金会生存压力就更不如人意了，社会组织的资金压力可见一斑。资金不足限制了社会组织活动的开展，是绝大多数社会组织面临的难题之一。二是内部管理较松散，自律机制不健全。我国没有针对社会组织内部治理的法律，相关规定散见于《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》中，这些条例对理事会的产生程序有一定规定，但对社会团体和民办企业非企业的理事资格没有明确规定。此外，管理体制、决策程序、财务制度也不够健全，给假公济私、滥用善款、营私舞弊的行为提供了机会，一些腐败行为给社会带来了严重的负面影响。在监管上，除了所谓的“年检”等，尚缺乏有效的常态化监管手段。三是专业人才缺乏，专业化程度不高。根据《中国民政统计年鉴2014》的数据显示，截至2013年，我国社会组织年末职工总人数6365813人，具有社会工作师和助理社会工作师资格的有21960人，仅占职工总人数的0.34%。同时，生态文明建设专业性比较强，涉及生态工程学、环境生态学、环境法律等诸多学科。生态环境类社会组织开展工作、提供公共服务，需要这些专业人士的参与，但目前专业人士较为缺乏，导致我国社会组织在生态文明建设中一定程度上还停留在“观鸟、种树、拣垃圾”的阶段，在影响政府决策、参与重大环境保护项目中的作用还很有限。

(二)机制不完善，阻碍社会组织作用发挥的渠道

在我国现行的行政管理体制下，社会资源主要集中在政府手中，没有为社会组织参与社会管理提供完善的机制和畅通的渠道。一是登记注册的门槛高。当前我国实行业务主管单位和民政部门登记管理的社会组织双重管理制度，即社会组织在民政部门注册前，必须找到一个政府部门作为业务主管单位进行前置审批，这无疑抬高了社会组织注册登记的门槛。一些政府部门受“多一事不如少一事”的思想影响，不愿做业务主管部门。想成立社会组织的成立不了，只能注册为企业；或者不注册登记，游离于政府的管理之外。二是公共服务领域不开放。长期以来，我国实行的是自上而下的环境保护政策，大量涉及公共利益的环境保护项目，如湿地保护、自然保护区的管理、水质监测等主要集中在政府部门手中，社会组织没有畅通的渠道参与其中。三是政府与社会组织缺乏沟通。政府对社会组织缺乏足够的了解，不知道它们做了什么、还可以做什么。社会组织对政府也缺乏足够了解，不了解政府的各种办事流程和职能划分，这就造成了一些障碍，形成政府和社会组织的信息不对称。同时，政府与社会组织缺乏必要的沟通机制，社会组织没有渠道表达自己的诉求和想法。四是环保信息公开力度不够。环境信息采集需要专业的仪器和人员完成，是社会组织无法通过一己之力做到的。目前，我国环境信息主要掌握在环保部门手中，向社会公开的力度并不大，公开的信息范围也不够大。如备受关注的PM2.5的信息公开，也是在达尔问自然求知社发起的“我为祖国测空气”活动的倡导下实现的。环保信息公开力度不够，降低了社会组织开展活动的针对性，也不利于对政府和企业进行监督。

(三)政府职能错位，限制社会组织作用发挥的空间

计划经济思维在我国社会管理领域仍有所体现，形成了资源配置权力向政府集中，企业和社会组织对政府产生权力依附的格局，社会组织发挥作用的空间受限。政府还存在一定的包办思想，认为环境保护只能依靠政府的强制力才能实现。一些行政部门还未完全放下“防备”心理，未能正确认识社会组织在生态环保中的作用，面对社会组织的诉求时往往又反应过激，认为这是对政府权力的“挑衅”；或者即使意识到自身面对日益严重生态环境问题时的势单力薄，也难以割舍已有的职能和权力，缺乏让社会组织参与其中的愿望。此外，一些地方政府受经济发展和政绩的驱动，抵触社会组织的监督，甚至存在社会组织“添乱”的错误认识。例如，2014年11月“曙光环保”向社会公布了第一份湘江流域重金属污染调查报告。湖南省环保厅并未因此认识到自身对湘江流域重金属污染情况检测的缺失，与“曙光环保”合作解决湘江流域的重金属问题，而是持强烈质疑的态度，致函“曙光环保”称数据“造成我省环境信息紊乱和公众恐慌”。

生态文明建设是一项庞大的系统工程，涉及方方面面的工作。这些工作中哪些必须由政府完成，哪些可以交由社会组织完成，怎样才能使效率更高、成本更低、民众更满意，政府权力的边界在哪里，这些问题都还未理清，导致政府与社会组织不能很好地对接。

三、社会组织在生态文明建设中作用的实现路径

(一)加强自身建设，提高社会组织发挥作用的能力

一是构建多元化筹资渠道，推动社会组织可持续发展。在积极争取社会捐资、政府资助的同时，也要拓展筹资的渠道。可以探索联合筹资的方式，即几个社会组织围绕同一主题，共同开展募集资金活动；也可以探索互联网+公益活动的网络筹资方式，如中华环境保护基金会发起的“10元给未来上环保课”项目获得130余万网友的捐款，已筹得近400万元。随着网络和在线支付的普及，网络筹资的空间还很大，值得进一步挖掘。此外，在合法的前提下，也可适当提高投资性收入和经营性收入，提高社会组织自我“造血”能力。二是建立规范化的内部治理结构，提高社会组织自我管理能力。强化章程的核心地位，围绕章程完善成员大会、理事会、选举、议事、财务等各项制度。建立社会组织法定代表人离任审计、负责人管理和责任追究制度，弥补制度漏洞，提高自我管理能力和水平。三是完善监督机制，树立诚信形象。加大资金来源及去向用途、财务管理、项目运作等信息向社会公开的力度。从监督制度和监督方式两个方面入手，加强对社会组织的监管。监管制度方面，关键是理清业务主管部门和民政部门的权责，明确责任追究主体，加大社会组织违规惩戒力度，同时完善自发性强的“草根”社会组织的监管制度。监督方式方面，关键是建立自上而下(政府相关部门)、自下而上(公众、新闻媒体等)、第三方(第三方评估机构)、行业自律(内部监督、行业组织监督)的全方位的综合监督体系，促进社会组织健康发展，逐渐树立诚信可靠的外部形象。四是培养和引进专业人才，提升社会组织参与生态文明建设的能力。采取专兼结合的原则，专职工作人员应倾向于招聘社会组织管理人才和公益项目运营管理人才，而专业性较强的环境学人才和环境法律人才可以采取兼职招聘的方式，同时积极引导热心环保事业的公众和在校大学生加入志愿者队伍。社会组织也要投入一定的资金，用于自身人力资源发展，例如提高薪资水平，提供培训、考察学习机会等。五是引导环保社会组织走专业化和差异化的道路。改变当前环保社会组织不精不专的现状，引导环保社会组织根据自身优势聚焦最擅长的领域，逐渐形成核心竞争力，从整体上形成差异化的发展格局。

(二)完善参与机制，畅通社会组织作用发挥的渠道

一是降低社会组织注册登记的门槛。生态环境类社会组织不带有显著的政治和宗教色彩，应逐渐取消主管单位前置审批的硬性要求，并降低注册资金、员工人数等门槛，引导更多的“草根”社会组织通过注册登记纳入政府的统一管理中。二是环保部门要加大向社会组织购买服务的力度。环保部门应逐渐树立向社会组织购买服务的意识，将原来由环保部门和下属事业单位负责的社会性、服务型事务向社会组织转移，将生态环保公共服务项目纳入政府采购库中。在垃圾分类普及宣传、环境宣传教育、环境监督、低碳社区建设等方面，社会组织都有着不可比拟的优势；在政策研究、自然保护区的管理和建设、生态环境治理等方面也有较大的挖掘空间。环保部门向社会组织购买服务在解决社会组织资金不足问题的同时，也为社会组织发挥作用提供了渠道。三是建立政府与社会组织互动交流的机制和平台。政府环保部门要积极搭建社会组织参与政府决策的平台和渠道，鼓励社会组织就当前环保领域的难点、热点问题发挥自身智力优势，向政府环保部门献言献策，引导环保社会组织有序、有效参与到生态文明建设中。建立政府与社会组织常态、有效的互动交流平台和机制，例如，可以将“世界咖啡屋”的形式引入政府与社会组织的互动中，为双方深入、有效沟通提供平台。四是保障社会组织政府政策的参与权。在制定涉及生态环境的政策和项目立项时，可采用座谈会、专题调研等形式，充分听取社会组织的意见和建议，将社会组织纳入政府决策体制中。社会组织还可以利用人大议案、政协提案的渠道将意见和建议递送到决策层，以引起相关部门对环保问题的关注。五是加大环境信息公开的力度和范围。政府和环保部门要加大环保基础数据和信息向社会公开的力度，通过一定的制度建设消除环境信息获取的人为障碍，提高社会组织获取数据信息的便利程度。也要扩大环境信息公开的范围，例如工业企业的环境行为信息、重点污染源实时信息、农村地区环境信息等。六是环保社会组织要充分利用新媒体渠道。环保社会组织可以充分利用微博、微信公共帐号等新媒体影响面广、成本低、吸引力大等优势，针对环保热点问题，引导社会舆论方向和公众行为，提高社会组织的影响力和关注度，以“软”性的力量在生态文明建设中发挥作用。

(三)转变政府职能，扩大社会组织作用发挥的空间

一是政府要切实转变理念。政府要正确认识政府管制和市场机制在生态文明建设中的局限性，充分肯定社会组织在生态文明建设中的作用和重要意义，有意识地培育孵化社会组织，扶持社会组织的成长，引导他们利用自身优势在生态文明建设中发挥作用。但同时要保持社会组织的独立性，减少对社会组织不必要的干涉。政府也要摒弃“唯我独大”的思想，以欢迎、鼓励的态度主动接受社会组织的意见、建议和监督，建立与社会组织的伙伴关系，共同推动生态文明建设。二是理清政府和社会组织的关系。要理清政府和社会组织的责任和权力，推行生态文明建设权力清单，明确哪些事项由政府负责，哪些事项由社会组织负责，以及社会组织在履行责任时拥有的权利和可以调动的社会资源，促进政府与社会组织无缝对接。三是政府要向社会组织转移职能。政府可通过委托授权、购买服务等方式向社会组织转移职能，充分利用社会组织贴近社会和第三方的优势，将环境宣传教育、社区生态文明建设、环境舆情收集等微观、社会性的工作，以及环境突发事件沟通、环境监督等政府不愿做、做不好的工作，交由社会组织来完成，为社会组织发挥作用尽可能地扩展空间。

[参考文献]

[1]刘振国.中国社会组织的治理创新——基于地方政府实践的分析[J].经济社会体制比较，2010(3).

[2]刘新宇.社会管理创新背景下深化社会组织环保参与的研究[J].社会科学，2012(8).

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[4]黄爱宝,陈万明.生态型政府构建与生态NGO发展的互动分析[J].探索，2007(1).

[5]崔文华.社会组织在生态文明建设中的作用机制研究[J].吉林广播电视大学学报，2014(11).

[收稿日期]2015-12-27

[作者简介]孟维娜(1981- )，女，讲师，硕士，从事生态文明建设研究。

[中图分类号]C912.2

[文献标识码]A

[文章编号]2095-7602(2016)05-0025-04