后工业社会合作治理中的服务型政府建设

刘　柯

(商洛学院 语言文化传播学院，陕西 商洛 726000)



后工业社会合作治理中的服务型政府建设

刘柯

(商洛学院 语言文化传播学院，陕西 商洛 726000)

[摘要]人类社会目前正处于全球化、后工业化的进程中，社会变革的时代背景导致各种社会问题层出不穷，社会正在变得高度的复杂和高度的不确定。在面对不同于以往的非常规化问题时，传统的官僚制组织形态已显得不合时宜，因此必须设计合作制组织这一新型的政府组织形态，与市场、社会等多元的治理主体结成合作伙伴关系，共同担负社会治理职责。在此时代背景下，中国政府所提出的“服务型政府”这一建设理念是后现代社会人类治理文明的必然走向。

[关键词]服务型政府；社会本位意识；引导型职能模式；合作制组织形态

党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。当下中国政府正在着力提高自身的治理体系和治理能力，并将服务型政府建设作为新时期政府改革的基本理念。从人类社会行政模式的逻辑演进来看，早期的农业社会政府进行社会治理的模式是统治行政，近代工业社会政府进行社会治理的模式是管理行政，服务行政则是人类进入后工业化社会所生成的一种新型治理方式。服务型政府建设既是服务行政的基本理念体现，也是人类自觉应对全球化、后工业化社会发展的基本途径。要建设后现代合作治理下的服务型政府的治理模式，必须首先实现政府权力理念，职能模式以及组织形态的重新变革。

一、服务型政府建设：人类治理文明的必然选择

自20世纪80年代以来，面对全球化的行政改革背景，中国政府一直在寻求一种新型的政府组织模式，以适应全球化、后工业化的社会发展需要。20世纪90年代后期，有关服务型政府的理论开始在中国孕育。

关于服务型政府的科学内涵，中国学者从不同的角度进行了阐述。有学者认为，服务型政府是一种以服务、公正为导向，把工具效用与价值观照有机结合起来，包含着合作与信任的整合，德治与法制的结合，行政程序的灵活性与合理性相统一，行政人员的自由裁量权受到道德制约的政府，是对“有限政府”“责任政府”“法治政府”的超越，是一种面向后工业化的具有前瞻性的政府模式。[1]可以说，服务型政府的性质应当是一场探讨新型政府模式的理论运动。

服务型政府建设的目标与西方国家的行政改革不同。西方国家的行政改革只是在维护固有的资本主义制度下对行政管理技术方面的改进，其终极目的是维护和促进资产阶级权益，而非对工业社会所建立的管理型政府模式的扬弃。2008年的金融危机预示以新公共管理为指导的西方国家陷入了政府改革失灵的境地，服务型政府建设在中国产生了积极明显的效应。从某种意义上来说，服务型政府建设的理念可以转化为巨大的能量，协助政府工作人员应对高度复杂性及高度不确定性的社会问题。由此看来，中国政府所提出的服务型政府建设的改革目标，既是人类治理模式的前瞻性追求，也是人类治理文明的必然选择。

二、政府权力理念的选择：社会本位的回归

在农业社会，行政权力来源于最高统治者的授权，社会治理体系及治理过程均体现出明显的“权力本位”特征。当人类进入工业社会以后，人类所进行的所有政治活动、经济活动以及社会治理活动等社会生活的方方面面都通过组织的方式来实现。可以说，近代以来的社会是一个充分实现了组织化的社会，任何集体目标及个体目标都必须借助组织加以实现，也都表现出对组织的高度依赖。与此同时，近代社会组织化的过程所建构的是一种官僚制的组织形态，岗位与职位的级别差异导致了官僚制等级结构中的权力关系，权力问题是政府定位与政府运作的根本性问题。在后现代的治理过程中，官僚制式的组织模式已不能适应高度复杂性与高度不确定性的后现代社会，新型政府组织模式必须首先实现政府权力观的转变。

人民主权理论是现代民主制度的理论基石，强调国家主权属于人民，政府的权力来源于人民的授权。而在传统的官僚制组织实践中，人们习惯于将各级政府的权力来源看作上级政府的授权，政府权力运作更多的是对上负责而非对民负责，政府习惯于对民管理而非为民服务。现在，人类已进入全球化、后工业化的新时代，社会治理体系及政府组织模式的重新建构要求政府必须正视自身的权力理念，秉持“为民服务”的责任意识。“政治国家没有家庭的天然基础和市民社会的人为基础就不可能存在”，马克思主义认为权力是权利的派生，权利是权力的本源，权利才是政府权力产生的基础，政府在社会治理过程中必须秉持社会本位的思想。[2]同样，西方的社会契约论者也认为，社会中的每个人都拥有天赋的生命权、自由权和财产权等自然权利，人民将一部分权利让渡出去便形成了政治权力。亦有学者将政府权力与公民权利的关系比作国有企业“所有者”与“经营者”相分离的关系，认为政府权力是派生的、从属的，公民权利才是政府权力的本源。这正如亚里士多德认为的那样：“正义的观念是同国家的观点相关的，因为作为正义标准的权利，是调节政治交往的准绳”。[3]只有从社会本位出发的权利才是符合社会正义要求的。因此，在建构与后现代治理相适应的服务型政府组织模式中，必须正视权力的根本来源问题，树立社会本位的回归意识。社会治理主体必须以人为本，对民负责、受民监督，必须将社会本位的理念内化为自身的内在道德规范。

三、政府职能模式的选择：引导型的职能模式

从政府职能的发展来看，人类社会早期的统治型政府为了良好的社会秩序，必须通过暴力等控制方式来维护良好的社会秩序。近代社会的管理型政府模式则是以保护、干预等职能模式维护社会秩序的稳定。无论是统治型的治理方式还是管理型的治理方式，政府在行政管理与社会管理中所体现的职责与功能都具有明显的控制性。20世纪80年代以来，社会的复杂性与不确定性使得政府控制社会的职能变得难以为继，无论政府采取什么样的方式来提高政府的控制技术与控制策略都难以适应后现代社会多元化的治理需要。目前许多学者对政府控制社会的职能模式表达了质疑，要求改变政府控制社会的职能模式，并重新认识政府公共行政的性质。美国学者金钟燮在《公共行政的社会建构：解释与批判》一书提到：“如果我们不能认识到重构是我们的责任和我们力所能及的事情，那么，公共行政将会进一步衰落：结果将是公共机构功能的紊乱和非人道的实践。应该看到，是设立那些僵化和控制导向的制度的人造成了这种情形。”[4]他虽然没有明确指出政府新型职能模式的具体形态，却明确表达了对政府控制职能模式的否定与批判。

近代以来的西方国家在自由主义意识形态下所采用的保护型政府职能模式造成了“市场失灵”的问题，在凯恩斯主义的理论主张下所采用的干预型政府职能模式造成了“政府失灵”的问题。20世纪70年代以来，以“新自由主义”思潮与新公共管理运动为代表的理论在对干预型政府职能模式批判的基础上，提出限制政府干预、缩减政府职能等思想。在此影响下，以英国撒切尔夫人所进行的“私有化运动”与美国里根政府所进行的“里根革命”为起点，西方国家纷纷进行了新一轮的政府改革实践。尽管改革实践在短期内缓解了市场失灵与政府失灵现象所造成的社会危机，但2008年全球性金融危机的爆发充分证明了西方国家的政府改革运动依旧没有走出保护型政府职能模式与干预型政府职能模式的步伐，只是对二者的混合与搭配使用。20世纪后期，以中国为代表的亚洲新兴工业化国家走出了一条新型化的政府职能模式，即引导型政府职能模式。所谓引导型政府职能模式是一种面向后工业化的、自觉的、旨在通过推动服务型政府建设而引导社会科学发展的一种全新的政府职能模式。[5]引导型政府职能模式要求政府在市场与社会的发展中扮演引导者的角色，政府不能把自己的意志强加于社会，政府要为市场经济的发展创造公平的外部环境，积极调节因市场竞争所引起的社会矛盾，打破政府供给公共产品与公共服务的垄断局面。社会的发展过程中要兼顾效率与公平，缓和各种利益冲突，促进社会的和谐与社会多元化发展。目前从引导型政府职能模式在中国的成长以及为中国经济和社会全面发展所起的作用可以看出，引导型政府职能模式有能力应对后现代社会的高度复杂性与高度不确定性，是一种完全能够适应后现代社会治理要求的政府职能模式。

四、政府组织形态的选择：合作制的组织形态

20世纪后期以来，在以新公共管理运动为背景下的行政改革实践使得政府与市场、社会之间建立起了广泛的合作伙伴关系。官僚制组织按照劳动分工的原则，有着明确的职权等级关系和详细的组织规章与制度，以及非人格化特征的组织模式。在人类社会向后现代社会的转型过程中，学术界对官僚制的批判与反思也纷至沓来。福克斯和米勒在《后现代公共行政——话语指向》一书中也从不同方面论述了官僚制政府组织形态在后现代社会的不适宜性，他们指出：“从外部产生的规章总是与偷换目标、敷衍了事、按规章办事这样的官僚弊病联系在一起的。”[6]不难看出，在后现代社会治理环境发生变化的背景下，官僚制正在变得越发僵化。

合作制组织是一种不同于官僚制的组织形态，是一种适应后工业化时代的新型政府组织形态。合作制组织将以网络化的结构形态取代官僚制组织的线性结构，组织成员的沟通与交往会变得更加灵活。在合作制的组织形态下，政府与其他社会治理组织在高度信任的基础上共同组成多元化的社会治理网络体系，它们之间的地位是平等的。政府也将一改过去的强制方式，通过平等、对话、协商的方式与其他社会治理组织达成共识。相信合作制组织必将像官僚制组织在工业化社会那样发挥其在后工业社会的功能与优越性。

[参考文献]

[1]张康之.公共行政的行动主义[M].南京：江苏人民出版社,2014:172.

[2]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局，编译.马克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995:252.

[3]王浦劬.政治学基础[M].北京:北京大学出版社，1995:73.

[4]金钟燮.公共行政的社会建构：解释与批判[M].孙柏瑛等，译.北京：中国人民大学出版社，2008:56.

[5]张康之.公共行政学[M].北京：经济科学出版社，2010:126.

[6]福克斯 & 米勒.后现代公共行政——话语指向[M].楚艳红等，译.北京：中国人民大学出版社，2002:18.

[收稿日期]2016-02-21

[基金项目]商洛学院校级科研项目“陕西地方院校大学生基层公共服务动机的实证研究”(14SKY-FWDF013)。

[作者简介]刘柯(1985- )，女，讲师，硕士，从事行政管理学研究。

[中图分类号]D63

[文献标识码]A

[文章编号]2095-7602(2016)05-0037-03