法治视域下的行政审批制度改革思考

姜水静

(马鞍山市委党校 法学教研室，安徽 马鞍山 243000)



法治视域下的行政审批制度改革思考

姜水静

(马鞍山市委党校 法学教研室，安徽 马鞍山 243000)

[摘要]在中央的统一部署和强力推动下，我国行政审批制度改革自2001年全面启动以来，各级政府从实际出发，统筹兼顾、科学论证，以前所未有的力度向行政审批权力的存量开刀，在推进行政审批的标准化、规范化、透明化方面进行了大量有益探索，但改革进程中也浮现出路径依赖和边际效益递减等问题。推进审批制度改革当以科学思维方法的理论与实践为指导，牢固树立问题意识、坚持问题导向，厘困惑、抓主线、握关键、谋深化，力求政府职能转变与法治政府建设取得实质性进展。

[关键词]行政审批制度；职能转变；法治政府

一、困惑问题：制度实践的“偏差错位”

(一)行政审批制度理论价值的二元属性

“行政审批是现代国家管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种重要的事前控制手段。”[1]在我国，行政审批制度曾与传统高度集中的计划经济体制相伴相生，“是行政机关根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为”[2]。行政审批制度本身具有二元属性：一方面，政府职能部门审批权的强化具有公共性，它是实现国家治理的重要工具。政府职能部门通过运用专业知识以及公正公平规则，积极履行政府监管服务职责，对申请进行合法合规性审查、裁决并确认，可以前置性地维系和保护市场与社会秩序的良性运行。而另一方面，政府职能部门审批行为的高度专业性、排他性以及公权力自身存在的一种天然不断向外扩张或异化的内在驱动力，使得审批制度的偏私性亦不可避免地存在。“审批权超越保护秩序的边界，就会蜕变成扭曲秩序和侵犯权益的力量”[3]。

(二)行政审批制度实践的偏差错位困惑

一是审批称谓多。在实践中，行政审批并非以单一形式呈现，“审批、审核、批准、认可、同意、核准、登记、备案”等称谓各异的审批形式之间在具体操作中并没有明显区别。

二是审批主体多。我国于2004年7月公布的《行政许可法》明确规定了行政审批的设定权限及机构，但还没有完全落实到位，法外设定审批权的情况仍有存在。除了法律、法规外，地方政府及其部门规章、规范性文件中也设定了为数不少的审批事项，导致从中央到地方层层设定行政审批，行政审批主体数量庞大。

三是审批交叉重叠多。由于政府机构设置多并且细，实践中存在多个行政机关对同一事务都有管理权的现象。管理对象与管理事务重叠和职能交叉导致的管理真空或推诿扯皮，不仅增加了行政成本，而且降低了行政效率。

四是审批事项多。审批事项大至国家重大工程、计划部署，小至一人一事一物，事无巨细，几乎涉及宏观调控、市场竞争、公共安全和设施、民政福利、环境保护、文化、卫生、财政金融、消费者权益保护等各个领域。

五是审批环节多。审批程序繁琐、过程复杂、耗时过长，一些审批事项的审批前置条件不仅多而且细。虽然我国已采取了一些措施对审批的前置条件进行规范和清理，但审批“互为前置、政策掐架、擅设门槛”等问题仍需进一步治理。

偏差错位是制度实践的一种常态。“审批多”症候群背后透射出的是对当前审批主体混乱、审批范围失控、审批程序不规范、审批动机不纯以及审批寻租的治理困惑。

二、“牛鼻子”问题：规范权力运行确保公权为“公”

(一)治理“审批多”取得成效

一是放松规制、项目清理，审批事项大幅精简。截至2014年12月，国务院已经分八批取消和调整了2799项行政审批项目，占原有总数的77.6%。

二是全面梳理、结构优化，审批流程显著简化。为打通审批末梢，从中央到地方均开展审批流程再造工作。如：整合审批职能，变内部处室审批为窗口集中审批；依法编制标准，细化、量化审批资格条件和流程；实行多部门“并联审批”的联审工作机制，实现项目审批环节整体化等。

三是网上审批、工具革新，“阳光审批”有序推进。“阳光审批”是行政审批制度改革的必经之路，也是未来行政审批的必然趋势。目前，网上公开审批条件、审批期限、审批流程、审批结果以及网上申请、网上预约、网上咨询、网上投诉等经验做法使审批职能部门工作人员的责任意识和服务意识有了很大提高，滥用权力、权力寻租等违纪违法行为也得到了一定程度的遏制。

四是创新思路，主动作为，服务体系普遍建立。随着行政审批制度改革的深入，各地按照高起点、高标准、高要求的规格，强化政务服务大厅硬件建设，创新服务机制。边探索、边研究、边实践、边创新，行政服务中心的建设取得了长足的发展。

(二)亮剑“审批难”面临挑战

成效面前，有人说行政审批改革成功结束了，有人说即将结束了。然而更多的信息表明，审批改革正在向纵深发展，并且出现了一些新的难点、堵点和盲点。我国行政审批制度改革绝不是一个审批事项多寡就能够解决的简单命题。单纯取消和下放审批，保留下来的审批依然会“重复昨天的故事”，改革成效也必然大打折扣。消除“中梗阻”、打通“最后一公里”、治理“审批难”，依然任重道远。

1.地方改革的被动性问题

我国行政审批制度改革大都是地方政府及职能部门紧随上级政府，通过层层改革，取消下放审批事项，以实现行政审批事项的全面清理。在这个过程中，地方改革的自主性明显不足。其原因在于：一是地方政府对取消下放审批项目存在顾虑，担心不审批会出乱子；二是地方政府及其职能部门既要对行政审批项目进行清理，又要同时承接上级政府下放的审批事项，改革工作不仅复杂而且有难度；三是地方政府作为行政审批制度改革的执行者和被执行者角色的双重性使得行政审批改革难免在一定程度上触及执行者的既有利益格局，甚至会伤及其利益，因此执行者保护并试图扩大自身权力和利益，在事实上亦成了推动行政审批改革的巨大障碍。

2.权力配置的科学性问题

从各地行政审批大厅的运行情况看，主要障碍来自两个方面：一是行政服务中心定位缺乏明确法律依据，在实际运作中既不是审批主体也不是监管主体。窗口工作人员的人事、工资等关系都在各部门，日常工作则由中心负责管理，管人的似乎不在管事，管事的不能真正管人，审批大厅境地尴尬。加之窗口人员经常更换，替岗代岗频繁，更增加了管理的难度。二是窗口的授权不足，不能进行实质性审批，窗口成了收发室。各地的行政审批大厅普遍存在无法解决的“体外循环”问题。行政审批局模式下相对集中行政许可的探索虽然在一定程度上实现了行政审批权的统一，但仍存在如何合理划分审批与监管责任等问题。

3.事项清理的形式化问题

目前，地方各级政府及职能部门虽已多次清理审批事项，但由于一些职能部门的有意曲解和肆意变通，审批事项的清理仍局限于数目的简单减少和形式的简单转变，并没有完全触及行政审批制度改革的实质。主要体现在：一是搞“数字游戏”，将行政审批事项或拆解或打包，急功近利，片面追求数量减少、；二是“上有政策、下有对策”，“明减暗增”、“边减边增”或以事后备案、核查、核准、审核等形式改头换面、变相审批；三是“去瘦留肥”，对涉及本部门切身利益的项目紧抓不放；四是以会议落实会议，用文件贯彻文件,只布置不检查，有部署没有行动，执行不到位。

4.改革举措的协同性问题

改革进程中，各项改革措施“不搭配”现象的存在，亦是导致当前审批改革困境的主要原因。

一是各地行政审批制度改革方案缺乏有效统筹，对改革内容定位存在较大差异，各地方、各部门削减的实际情况难以评价。如对哪些审批事项需要取消、哪些审批事项需要保留，各地政府各减各的、各改各的；有些地方甚至根据自身利益来决定行政审批事项的去留，这就造成了甲地已经废止的事项在乙地依然存在的现象。

二是审批事项的清理与相应的法律制度修改完善脱节。当前，对于地方政府保留的由法律、行政法规和国务院决定设定的审批事项，地方无权自行取消和停止适用，需要由国家层面统一解决。否则，继续深化行政审批制度改革就可能陷入一种“改革即违法”的尴尬境地。

三是社会组织发展状况严重滞后于社会和时代的要求。当前，我国社会组织发育不够健全，一些行业协会和社会组织发展行政化色彩较浓导致了“二政府”乱象的存在。此外，社会组织自身建设不足、组织机构不健全、内部治理不完善、自律性和诚信度不高，导致其承接政府转移职能困难。

四是放和管的措施衔接配套不够。简政放权，放和管同样重要。行政审批事项取消后，怎样加强事中与事后的监管？当前监管面临的既有历史欠账的问题，也有大量审批事项取消下放带来的后续监管压力方面的问题。

鉴于此，从“数量控制”走向“质量控制”目标，限定审批自由裁量边界，规范审批权力运行，确保公权为“公”，是当前推进审批制度改革应当扭住的“牛鼻子”问题。

三、“突破口”问题：抓“一条主线”，握“三个关键”，谋“四个深化”

(一)抓“一条主线”为核心

任何一项制度改革都应包含某种价值追求。推进行政审批制度改革应从源头着手，综合施策，标本兼治，推动政府职能转变与法治政府建设取得实质性进展。依此目标，改革主线即是简政放权、减少干预、放松规制,最终“形成政府与社会、政府与市场、公权与私权之间边界清晰合理、分工合作有度的社会关系新格局，让政府真正回归到承担责任、提供服务的权利本位”[4]。

(二)握“三个关键”为重点

1.合理界定审批的“事权范围”

合理界定行政审批的事项范围是行政审批制度改革首当解决的问题。当代中外历次行政改革，虽然路径和方式各不相同，但最主要的成果必然是在行政审批范围的界定上取得了更契合实际需要的进展，这是衡量行政审批制度改革成果的重要标志。

2.着力获取改革的“内源动力”

政府改革的动力，体现为政府作为改革的主导力量对改革的担当、对创新的无畏等公共品质。内生驱动型动力和外压驱动型动力，必然导致两种不同性质的改革：一个说实话、动实权、触实弊、做实功，另一个则说虚话、动虚权、触虚弊、做虚功。“唯有获取行政审批制度改革的原动力，政府改革才能无私无畏，使改革行进在内涵式的道路上”[5]。

3.彻底斩断捆绑的“利益链条”

当前，在国家和集体之外，形成了许多独立的利益主体，利益链盘根错节，利益格局错综复杂。审批改革进程中如果不能斩断这些捆绑的利益链条，改革就会成为一种变相的懈怠。

(三)谋“四个深化”为依托

1.深化顶层设计

推进审批制度改革必须制定统筹规划，对改革目标、结构和方式等进行顶层设计和顶层推进。一是统筹考虑推进地方行政审批制度改革的实施方案，二是统筹研究《行政许可法》及相关法律法规立、改、废等问题。三是建立常态化的行政审批制度改革的第三方评估机制。

2.深化承接能力

简政放权，前提是放权放事，核心是提速提效，关键在有效承接。大批行政审批事项下放后，一定要确保承接的地方能接得住、管得好。一是加强对承接下放行政审批权力的部门的审批能力建设，加强与上级对口部门衔接，落实好承接人、承接科室、承接事项。同时，结合实际，加速推进软硬件建设，加强学习培训相关审批业务知识，增强承接能力。二是加强对社会组织的培育、引导、规范和监管,通过年度检查、定期评估和行业指导、监管，帮助社会组织完善内部治理结构，确保审批事项接得住、管得好。三是要着力规范中介组织的失范行为。

3.深化监管机制

一是按照取消、下放、委托管理、保留、转移的行政审批事项和涉及中介服务的行政审批事项标准进行分类。在此基础上，根据不同分类类别，对每一个项目同步研究、同步提出事中事后监管举措，并同步落实。二是用法治思维和法治方式履行市场监管职责。三是要不断完善常态化监管机制。实施科学规范的双随机抽查制度、责任追溯制度、经营异常名录和黑名单制度等。

4.深化法治建设

针对权力运行的关节点、薄弱点、风险点，应以审批标准化建设为突破口，立足当前、着眼长远，依法确权、科学配权、制度束权、阳光用权、合力治权、严惩滥权，切实解决制度缺失和“牛栏关猫”问题。

一是依据职权法定的原则清理行政审批权力，确保行政审批设定标准。首先是清理权力设定依据。行政审批事项的设定必须严格依据行政许可法，所有保留的审批事项应当有准确的法律法规依据。对违法违规设定审批的地方性法规、地方政府规章、部门规章以及其他规范性红头文件必须全面清理。其次，清理被称为“制度后门”的非行政许可审批事项。第三是应建立完整的行政审批事项的准入以及退出评价机制，包括行政审批事项设立和退出的评价办法、程序规则以及行政审批事项评价听证办法等，作为审查审批事项的评估依据，以确保行政审批事项的“立”、“改”、“废”、“留”法治化、科学化。

二是健全政府权力清单体系，确保审批程序标准。“权力清单制度”是依法行政的必然要求，也是现阶段推进审批制度改革、规范审批权力的有效途径。当前，应当以权力清单制度为推进改革的重要抓手，将审批权力清单进行权力编码。确保无编码的事项一律不得要求申请人申报，不得进入审批业务系统进行办理。

三是加快推进网上政务服务和电子监察系统建设，确保审批技术保障标准。应当着力于实现网上政务服务和电子监察的统一受理、统一查询、统一反馈、统一监察等“四个统一”以及网上政务服务和电子监察平台与物理办事大厅相结合，与部门应用系统相结合以及与市、县政府网上行政审批系统相结合等“三个结合”。

改革是共识，做增量改革是容易的，但做存量改革是困难的。行政审批制度改革要削权力、拔桩子、动蛋糕。改革攻坚不仅需要勇气，而且需要智慧。民之所望，政之所向。立足改革实际、瞄准法治方向、积极回应群众诉求并在实践中动态完善，真利民、真惠民，社会才会有更大获得感。

[参考文献]

[1]吴晓燕，韩承鹏.当前我国行政审批制度改革中存在的问题及对策[J].改革与开放，2015(1):16.

[2]国务院法制办公室.关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题国审改发[M]∥中华人民共和国行政许可法注解与配套.北京：中国法制出版社，2008:76.

[3]孙柏瑛，邓顺平.深化行政审批改革重在解决“审批难”[N].光明日报，2015-02-12.

[4]胡敏.政审批制度改革的根本点在于转变政府职能[N].中国经济时报，2013-05-15.

[5]石亚军.当前推进政府职能根本转变亟需解决的若干深层问题[J].中国行政管理，2015(6):27.

[收稿日期]2016-02-28

[作者简介]姜水静(1976- )，女，讲师，硕士，从事行政法研究。

[中图分类号]D63

[文献标识码]A

[文章编号]2095-7602(2016)05-0040-04