南京国民政府时期的盐税改革评析

纪秋颖

(辽宁大学 历史学院，辽宁 沈阳 110036)



南京国民政府时期的盐税改革评析

纪秋颖

(辽宁大学 历史学院，辽宁 沈阳 110036)

[摘要]南京国民政府在建立初期，由于财政拮据，盐税弊端丛生，于是开始了一系列的盐税改革。不仅改革盐务机构，统一盐税，而且在各地区进行改秤，以增加盐税收入。与此同时，还制定了新《盐法》，防止私运，改革销运方式。这些措施削弱了地方势力，加强了中央权威，使原有的产、运、销路数得到改变，增加了财政收入，促进了中国盐务制度向近代化迈进。但是改革过程中也充分暴露了南京当局的软弱，增加了民众的食盐负担。直到抗战前期，新《盐法》也没有定下具体的施行日期。所以，盐税改革从根本上就没有摆脱半殖民地半封建的枷锁束缚。

[关键词]南京国民政府；盐税；财政；改革

南京国民政府建立初期，财政状况很不理想。北洋政府欠各国款项及利息叠加，致使南京政府不得不向各国借款来缓解财务紧张状况，因此出现了旧债加新债的财政局面。中国的盐税主权因偿付外债的需要而步步丧失。加之历史上盐税征收很重，盐税及附加税截留不断增加，这些都成为实施盐税改革的社会条件。因此，改革盐务机构、颁布新《盐法》、统一盐税税率，成为改革的主要方向。

盐税改革对社会民生必然产生很大的影响。主要表现在两个方面：其一，改革使盐务的产、运、销、税、缉权限归于中央，削弱地方势力，加强中央权威；其二，随着盐税的增加，人民的食盐负担必然加重。虽然新《盐法》看起来具有改革精神，但直到抗战前期，也没有确定具体实施的日期，最终流于一纸空文。

一、南京国民政府盐税改革的社会条件

(一)债台高筑的财政局面

南京当局为了取信于异邦财阀，承担了北洋政府期间的外债，总计七千四百四十四万七千五百九十八点九八元。民国建立后，政府频年乞贷外债。其中，“铁路乞贷共计达库平银三亿三千余万两，占所借外债总数的27.4%。”[1]南京国民政府为了摆脱经济贫瘠的局势、填补财政赤字、均衡估算，不断地向美英等国乞贷。乞贷明目达14种，债额总额为三亿三千万余美元，再加上成立前期告贷467种，总数达十三亿余元(银元)。债务如果不及时还清，就会产生债务危机，而南京政府为了解一时之困，继续向其他国家借款，形成一种恶性循环。旧债加新债，使得债台越筑越高，所借的大批外债长期沉重地压在南京当局的肩上。为了使财政经济迅速转入正轨，对于当时贫困的南京政府来说，盐税改革无疑是最稳定、最迅速的解决办法。盐税收入在整个财政收入中的比重位居第二，所以对盐税的改革是顺理成章的。

(二)北洋时期盐税制度的混乱状况

民国初期，北洋当局公布了盐税改革章程，增添了正税、截留盐税和各类附加税。这次盐税改革不但没有去除积弊，反而造成了盐税制度的混乱状况。

所谓正税，即在产区征收的场税及中央赋税。而事实上，各地的盐税千差万别，很多地区所征收的盐税已经超过条例所规定的数目，不能得到统一。政府为使条例得到法令的认可，又在1918年将食盐正税增加到每百斤三元。这表明了中央政府不得不适应地方需要，以及对盐税改革的无可奈何。袁世凯死后，地方政局变得混乱，地方实权派与中央政府分歧不断扩大。

在正税之外，各地又增加了多种附加税。由于地方军阀拥兵自重，军费开支庞大，各地所留的截留盐税根本满足不了需求。于是，增加附加税成为了相继效仿的“良策”。统计数字显示，仅四川一个省的盐税附加就达到了26种，其中包括各种同名或者不同名的税，使得人民负担更加沉重。旧式盐税加上附加税的开征，使得南京政府前期再新增盐税几无可能。

(三)盐税主权的丧失

民国时期，盐税主权的丧失主要表现为包商制度和盐务稽核所的建立。

包商制度是军阀从盐业中榨取钱财的主要手段之一。“包商就是商人需要向政府缴纳一定数量的金钱，然后到所指定的地区凭票取得一定的盐进行销售，同时也拥有征收当地税收的权力。在收税过后，按照双方约定好的比例数量，再上交一部分税金。”[2]包商制度给奸商以可乘之机，盐税制定与收取的权力被商人控制，使得国家盐税体制更加混乱。

1913年盐务稽核所的建立是中国盐税主权丧失的主要标志。袁世凯在辛亥革命后急需一笔贷款来巩固其统治，于是向英、法、德、美、日、意六国提出贷款要求，后者同意向袁世凯贷款，但前提是中国政府拿盐税收入作抵押并允许六国监管盐务。袁世凯与六国签订的《善后借款合同》标志着关税、盐税及存储税的主权丧失，进一步加深了中国的半殖民地化的程度。

上述盐税中存在的弊病，不仅制约着南京国民政府的财政收入，更制束着中央的事权，南京国民政府的统治权威也遭到了侵蚀，盐税改革势在必行。

二、南京国民政府盐税改革的主要措施

(一)对盐务机构的整顿

1927年，古应芬取消盐务稽核所，由财政部设立盐务处，后更名为盐务署，掌管全国盐政。孙科继任财政部长后，保留盐务署并恢复了盐务稽核所，同时改变了由外国人掌控实权的现象，使职员全部由华人构成，而且受财政部直接统辖。这样，盐务稽核所和盐务署同属财政部门管理，但两个部门互不统属。盐务署主管行政事宜，而稽核所主管收税稽核事宜。随着改革的深入，新的问题接踵而至——盐务稽核所和盐务署构成竞争关系，事权不一，责任分散，大大降低了行政效率。于是，1929年1月，裁撤盐务署。改组后的盐务总局使得税务激增，成效可观。而盐务稽核所的主要职责逐渐扩大为收取并保管盐税，改革盐税征收制度和办法，统一减化税率，核定征收币值和权量。

改组后的盐务稽核所除上述职能外，还兼管缉私。私盐产生的最主要原因是盐税过高，再加上附加税的不断增加，普通民众的购买力很低，而私盐价格低廉，因此受到民众的欢迎。私盐盐商层出不穷，当时购买私盐者约一半左右，严重影响了政府的财政收入。为了解决这一问题，民国初年各地就设立了缉私统领。南京政府成立后，裁撤了北洋政府时期各地的缉私统领，建立了缉私局，并且由盐务署管理。1931年又成立了财政部税警总团，进一步遏制盐务走私。南京当局招募一些知识青年，将其送入警校进行培训，后以他们为骨干组建税警。在缉私方面，税警团可以获得海军等各个部门的协助，取得了一定效果，但并没有杜绝贩卖私盐的现象。

南京国民政府通过对盐务机构的整顿与改革，不仅提高了办事效率，促进了盐务的近代化管理，更重要的是收回了盐税主权，同时也减轻了人民的负担。

(二)统一盐税税率与提高盐税

民国初年，盐税体制混乱不堪，盐税的征收实行等差法，而且各省收取的附加税税率同样参差不齐。这就导致了各地盐税征收额的不同，进而导致低税区向高税区的走私延绵不绝。为了革除上述弊端，在1928年7月的全国财务会议上，南京当局提出了统一税率的主张，并指出：“在划一办法尚未规定以前，所有各省正税附税及附加之各项捐费，均于一月内告报近三年实收数表……以后逐渐减少不可再加，一俟财政充裕时，附税即一律取消”[3]。1933年，盐务稽核所制定了在低税区加税、在高税区进行调理的方针。其中需要加税的地区达11处，而需要降低调整税率的地区仅有6处。各地盐税名目纷繁，全国多达700余种税目。这些措施虽然力求平衡全国各税区的税率，但其最主要的目的还是提高税率、增加税收。

在提出统一盐税税率后，南京政府又以各种理由提高盐税。在北伐期间，南京政府一度以缉私、军用等理由加征盐税，这时期的数目增加幅度比较小，范围还比较窄。1931年后，加税的范围迅速扩大，主要是以建设费、改秤、镑亏等名义增加盐税。1934年，“政府以统一衡器为名，将司马秤(大秤)改为市秤(小秤)，税率不变，司马秤一百斤相当于市秤一百二十七斤，也就是每一百斤盐税增加27%”[4]。宣布“自1月1日起，凡是中央及地方正附盐税附加盐税等每担盐税超过十元以上，都一律减到十元。”[5]1937年，政府又增加了建设专款。因各区的经济情况不同，每担增加零点五元到一元不等。按照1936年全国19个盐区计算，专建设税的增加至少达到四千万元以上。也就是说，每年的盐税可以增加四千万元，相当于当年盐税收入增加了20%，这又是一笔可观的收入。20世纪末30年代初，全球银价下跌，为了弥补偿还外债时的镑亏，政府又增加了一项镑亏附加税，规定每区每担盐税增加三角，这项税目一增就是多年。

(三)颁布新《盐法》

1931年5月30日，南京国民政府立法院颁布了《盐法》。主要内容分为三点。

1.整理场产

《盐法》的第一章强调要就场征税。其主要措施为：首先，凡是没有得到政府承认的盐场一律裁撤，其中包括产盐量少、盐质量低或者是地区偏远且产盐成本高的盐场。其次，政府对每个盐场每年所产出的盐量要下达指标。再次，政府所建的仓坨是用来储存粮食的，每个仓坨都有其规定的用处，不允许商人私自挪用。最后，盐场会设置监秤员。没经过监秤员的检验，就不允许将盐存放在仓坨中，商人没有完整的税凭单或者是免税凭证同样不可以秤放。这一改革举措旨在从法律上杜绝引岸制度，提倡自由贸易，防止私运。

2.改革运销

新《盐法》中有明确规定，就场征税，禁止任何人垄断，允许民众自由买卖。自该章程执行当日起，一切官运官销、引岸、包商制度及其相似的指令都一概废止。包商制度在盐政诸避中占据首要位置。仅包商制度就能使财政部门每年损失亿万元。“1928年，宋子文首先提出废除包商制度，但由于当时南京政府刚刚成立，财政紧缺，再加上官商匪的勾结，因此没有达到预期效果。在新《盐法》中再次涉及，是众望所归。经过南京政府的努力，废除了二十多个县的包商，虽然只取得了很小的成效，但这却是很重要的一步。”[6]

3.统一税率

规定凡工农业用盐一律免税。“将盐划分为三类，即食盐、渔盐和工农业用盐。食用盐每一百千克纳税五元，渔盐每一百公斤征税三角，绝对不允许重征或有另行附加。”[7]

新《盐法》是南京政府整理盐税的一个重要措施。在《盐法》公布后，南京政府于同年7月又制定了分期改革方案。次年6月，为进一步改革盐税，财政部又专门召开了盐税整理会议。这种渐进式的盐税改革，有助于平衡全国各地盐税税率，缓冲走私销运。新《盐法》的公布，给专商引岸制度以沉重打击，在法律上第一次承认了盐业自由贸易制度。因此，新《盐法》在我国盐务史上有着十分重要的地位。

三、南京国民政府盐税改革对社会民生的影响

(一)加强中央税收权威

盐务主权的回归是历史的进步，改变了盐税征收与管理混乱的局面，一定程度上实现了统一盐税税率的目标，促进了盐务的全面发展。与此同时，推动了商品流通和经济发展，引进了不同渠道的资金，增加了当时的国民收入，有利于人民生活的安定。一系列盐法新规的颁布及盐务机构改革，降低了帝国主义对南京政府的控制，促进了食盐运销。在取消附加税、正税等税名的同时简化了税务机构，提高了征税的效率。在盐税改革后，“1934年，南京政府的盐税收入已经达到两万零六百七十万元。从1927年到1936年的盐税收入增长了十倍。”[8]这为南京政府在抗日战争中所需要的庞大军事开支提供了一定的财政后盾。此外，对盐务稽核所以及税警团人员的考核，提高了工作效率，也节省了财政开支。中央税制的改革，使中国的税收制度初步建立起来了。

(二)南京国民政府盐税改革的流弊

盐税的改革与整顿是在半殖民地半封建社会中进行的，因而它从根本上摆脱不了时局的束缚。

首先，食盐是人民生活的必需品，几乎相当于人头税。对食盐课以重税，最终落到广大人民头上，实际上加重了人民的负担。盐税是一种间接税，对于富庶之家而言负担相对会轻，穷人消费量大，因而负担更重，这就形成了原则上的不平等。在同期的世界范围内横向比较，南京国民政府所征收的盐税要高于法国、德国、意大利、英国、瑞典、比利时等国家，这种趋势发展下去必然会威胁到国民政府统治的稳定性。

其次，南京当局盐税改革是在筹备不足的情况下开展的，改革中因循守旧、墨守成规的现象层出不穷。例如对于引岸专商的保留，在经济上，这种固定僵死的体制已经成为商品经济发展的绊脚石，深深地影响着人民生活的稳定；在政治上，引岸专商对中央集权政治及资产阶级的利益是一种侵害，对民间的危害也很深。但南京国民政府的盐税收入不仅用于抵付部分外债，更构成政府的主要收入来源，因此南京政府对引岸专商有很多庇护之处。再者，将司马秤改为市秤后，虽然表面上减轻了负担，但实际上这是一种隐形的欺骗。如湖南省，“在未改秤以前，以司马秤一百公斤收税十三元零四分五厘，而改秤以后，市秤一百斤收税十元四角，但司马秤一百斤等于市秤一百二十七斤，以司马秤折合计算，实收税十三元二角零八厘，则湖南盐税每担反而增加一角六分三厘。”[9]这可证明财政部所声明减税区域，实际上均已加税。其余各区盐税征收额，必随改秤而增加，自不待论。此后财政部屡遭弹劾，因此可以说南京政府的改秤措施事倍功半。

最后，1931年的《盐法》，就其条文来看是具有改革精神的，但是直到抗战前，国民政府也没有定下新盐法的施行日期。没有公布施行日期，《盐法》就不会生效。加上时局尚不稳定，地方势力强大，不断干扰南京国民政府新举措的实施，因此新《盐法》成为一纸空文。此外，在盐税改革中，政府最注重的是对盐税税率的调整，并且采取的是“渐进主义”的方法。“对全国的税率进行平衡，但是在平衡过程中，片面的追求就高的原则，不可避免地遭到了沿海产盐区人民的抗争，所以收效甚微。”[10]与此同时，南京国民政府及地方政府的腐败也同样严重影响着盐税改革的进行。

盐税的历史久远，且稳定可靠，因此受到各个时期政府的重视。南京国民政府建立初期，由于财政拮据、时局不定，故盐税成为其增加财政收入的主要途径。盐税改革不仅统一了盐税，还整顿了盐务稽核所等盐务机构，对促进盐务的近代化有着重大意义。受当时社会条件的影响，弊端同样不可避免。不过，历史上出现的这些弊端，当今的盐税制度改革可引以为鉴。

[参考文献]

[1]贾毅.民国续财政史[M].北京：商务印书馆，1933:322.

[2]全国财政会议汇编[M].台北：文海出版社，1987:206.

[3]审查划一盐务税率报告书[M].台北：文海出版社，1988:136.

[4]杨格.一九二七至一九三七年中国财政经济情况[M].北京：中国社会科学出版社，1981:86.

[5]魏友棐.盐税的加征与增收[J].东方杂志，1937,34(13).

[6]张立杰.南京国民政府盐税整理与改革述论[J].民国档案，2008(1).

[7]杨荫溥.民国财政史[M].北京：中国财政经济出版社，1985:37.

[8]田秋野，周维亮编.中华盐业史[M].台北：商务印书馆，1979:146.

[9]国民政府监察院.监察院再度质询财政部改秤加秤文[J].盐政杂志，1934(58).

[10]董振平.一九二七至一九三七年南京国民政府盐税改革述论[J].盐业史研究，2000(10).

[收稿日期]2015-10-23

[作者简介]纪秋颖(1991- )，女，硕士研究生，从事中国近现代史研究。

[中图分类号]K26

[文献标识码]A

[文章编号]2095-7602(2016)05-0085-04