对种子违法案件中同时违反数个规范的违法行为的定性分析与处罚建议

冯 猛（江苏省盐城市农业行政执法支队，盐城224002）



对种子违法案件中同时违反数个规范的违法行为的定性分析与处罚建议

冯 猛
（江苏省盐城市农业行政执法支队，盐城224002）

摘要：通过对同一违法主体经营的种子存在违反数个规范情形的行政处罚典型案例以及当前种子执法机构不同处理方法的分析，提出种子行政处罚案件中同一违法主体经营的种子存在违反数个规范情形的行政处罚方法。

关键词：种子行政处罚；并罚；竞合；规范；一事不二罚

种子管理部门翘首以望的《种子法》经2015年11 月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订，于2016年1月1日实施。修订后的《种子法》对鼓励自主创新、理顺育种创新的体制机制、发挥种子企业的市场主体地位、保障种业安全和建立市场导向下的全程监管等5个方面都有较为详尽的规定，有关方面组织了深入细致的解读，宣传工作亦在全行业展开，不再赘述。本文以笔者以往执法工作中查办的种子经营单位经营的种子同时违反数个规定的案例为基础，结合修订后的《种子法》内容，对这些案例进行分析，以期为从事种子执法工作的同仁提供参考意见。

1　典型案例

2014年5月，甲市A区的李某向A区农业委员会投诉举报，称该区种子经销商张某销售给其的×× 稻5号种子可能有问题，其播种后出苗情况不好，向张某反映后张某不予理睬，怀疑该种子质量有问题，要求A区农委对张某查处。A区农委随即对张某经营的××稻5号种子进行检查并抽样检测，经检测水分指标不合格，不符合质量要求；同时，执法人员还发现该种子标签标注的主要性状与审定公告的内容不一致，且没有标注生产商。A区农委遂对张某立案查处，执法人员考虑到张某经营的××稻5号既是劣种子，又是标签不合格的种子，不能同时处罚，就选一个重的劣种子行为对张某予以相应行政处罚。但是到了9月，李某因遭遇低温结实率低减产，突然向甲市农委投诉A区农委行政不作为，理由是A区农委仅处罚张某经营劣种子的行为而未对张某经营的种子标签不合格的行为予以处罚是行政不作为，影响了李某的合法权益，因为李某就是因为看了张某所售××稻5号种子标签介绍的主要性状后才决定购买该品种的，而周围邻居种植其他品种的水稻基本没有减产，A区农委在李某举报后明知张某经营的××稻5号种子标签不合格而不对张某行为进行处罚，是包庇张某，影响其维权。

本案中A区农委对张某的经营劣种子和标签内容不符合规定行为中选择一个较重的行为予以处罚的做法，是当前大多数种子执法机构在处理同一违法主体经营的种子存在违反数个规范情形的普遍做法，违法当事人囿于以后还要在执法机构的监管下继续从事生产经营活动，一般不会去考虑行政处罚决定的内容是否合适妥当，何况是减少了处罚。但是，对于大多数因种子质量问题引发的农业生产纠纷的受害者来说，他们并不生产经营种子，也不惧怕种子执法机构，相反，部分受害者将种子执法机构在行政处罚中出现的瑕疵无限放大，以期通过种子行政执法机构对种子销售者施加压力，以达到索赔的目的。因此，正确处理好对同一违法主体经营的种子存在违反数个规范的情形的行政处罚就显得重要了。

为与新修订的《种子法》衔接，下文均引用新修订的《种子法》条文进行分析论证。同时，下文将同一违法主体经营的种子存在违反数个规范的情形的行政处罚称为非典型性一事不二罚。

2　 种子执法机构处理非典型性一事不二罚的分歧及理论依据

当前种子执法部门在处理同一违法主体经营的种子存在违反数个规范情形主要有“并罚”及“竞合”2种做法，这2种做法代表了对《行政处罚法》的一事不二罚的2种理解。

2.1 并罚处理及其理论依据 一种观点认为，《行政处罚法》第二十四条明确规定对当事人的同一个违法行为，不得给予2次以上罚款的行政处罚，也就是说，只要当事人有1个违法行为，就可以处罚1次，有几个罚几个。就本文案例而言，当事人张某存在2个违法行为，其经营劣种子行为违反《种子法》第四十九条“禁止经营劣种子”的规定，自然应该承担违反该规范的“责令、没收、罚款、吊证”等法律后果；其经营标签内容不符合规定的行为违反第四十一条“标签和使用说明标注的内容应当与销售的种子相符”的规定，自然应当承担第八十条规定的“责令改正、罚款”等法律后果，2个行为之间没有关系，不属于同一个违法行为，当然不适用一事不二罚的规定，应分别按照《种子法》的规定予以行政处罚。该做法似乎没有无可厚非之处，但是，就当事人来说，××稻5号种子不是经营者张某生产的，其只有销售××稻5号种子1个行为，至于该种子本身又分几项违反了《种子法》的相应规范，应该属于销售××稻5号种子行为违反了《种子法》的有关“劣种子”和“标签内容”相应规范的情形，应该在当事人销售××稻5号种子这一个行为下进行评价，否则有加重当事人负担之嫌，并且有违行政处罚的过罚相当原则。

2.2 竞合处理及其理论依据 大部分种子执法机构认为，在同一违法主体经营的种子存在违反数个规范情形的案件中，当事人经营1种种子，即仅存在1个违法行为，该行为同时违反了不同的法律规范，有可能是法条竞合的关系，如《种子法》第四十一条规定销售的种子应当附有标签，标签和标注的内容应当与销售的种子相符，标签应当标注种子类别、品种名称等，而第四十九条则规定种子种类、品种与标签标注的内容不符的为假种子，说明凡是种子种类、品种与标签标注的内容不符的也同时违反第四十一条“标签和标注的内容应当与销售的种子相符”的规定，即法条竞合关系。当然也有可能是想象竞合关系，但是无论哪一种竞合，最后总是择一重处。

竞合，本是刑法罪数理论，是指一行为侵犯了数个法益，触犯了数个罪名，按照数罪中的一个重罪论处，归根到底是将对数个规范的违反最后评价为对一个规范的违反，其他的都被竞合掉了，本质是一个违法行为仅构成一个犯罪（其本来就是实质的一罪）。在本文案例中，大多数的种子执法机构会按照劣种子进行立案查处，标签内容不符合规定的行为就不再被评价，行政处罚决定的内容自然不再反映标签内容不符合规定这部分法律后果，若是引起农业生产事故纠纷的种子违法案件，很容易引起受害者的不满和误解，给种子执法机构带来风险，笔者并不赞同行政处罚中的竞合，毕竟“竞合”是刑法而不是行政法的理论。同时，就文中案例而言，要认定想象竞合的关系，首先要认定张某只存在1个行为，但是要认定张某的行为属于1个行为，对于基层大多数半路出家的种子执法人员可能是很困难的，根据笔者与部分种子执法人员的交流及对部分行政处罚卷宗的调查，大部分基层种子执法人员对想象竞合的概念是模糊的，分不清什么跟什么想象竞合，难以认识到到本案行为仅是张某销售××稻5号种子，存在认为是经营劣种子的违法行为与经营标签内容不符合规定种子的违法行为竞合的错误认识。

3　 种子行政处罚的非典型性一事不二罚解释与适用

3.1 对非典型性一事不二罚的理解 笔者所说的非典型性一事不二罚是相对于《行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的文理解释而言，对于该条，如果1个违法行为仅违反1个规范，文理解释应是张某经营劣种子的行为或者经营标签内容不符合规定种子的行为，在被A区农委查处后，同类处罚机关如甲市农委不得再次对张某的上述行为依据同一法律法规的规定予以行政处罚，其他处罚机关如工商部门也不得以工商法律法规的夸大宣传等对张某经营标签内容不符合规定的种子予以罚款的行政处罚。当然，在其他行业的违法行为中，还有连续性行为的一事不二罚等等，不在此处赘述。但是，本文案例中的张某经营的种子存在违反数个规范的情形不能简单认定为“同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，而应做体系解释，需要联系《行政处罚法》第四条“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”以及第五条“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”进行解释。

笔者认为，应将同一违法主体经营同一种子看作一事（一行为），在一事的框架下对每一个违反种子法律法规规范的情形均予以评价，数个法律后果并罚，对于罚款，按照一事不二罚款原则，并结合“过罚相当”的自由裁量规则，选择罚款最重的法律后果予以罚款的处罚，即非典型性一事不二罚的合理解释是“当事人的同一违法行为，违反多个法律规范，存在多个处罚事由，不得给予两次以上同种类的行政处罚”。该种处理不同于前述之并罚的重复罚款；也不同于前述之竞合的将数个违法情形归结为一个情形和将数个法律后果归结为1个违法后果，而是对每个违法情形均予以评价，每个法律后果均予以体现，对于罚款则不予以重复评价，既实现对当事人权益损害最小的合理行政目的，也避免了执法机构不作为风险，应当是当前处理非典型性一事不二罚类型种子行政处罚案件的可行方法。

3.2 非典型性一事不二罚案件的处理方法 就本文案例而言，逻辑分析思路如下：当事人张某只有1个行为，即经营销售××稻5号种子的行为，该行为中的种子有2项内容不符合《种子法》的规定，一是该种子不符合质量标准，依据《种子法》第四十九条“下列种子为劣种子：（二）质量低于标签标注指标的”的规定，为劣种子；二是该种子标签标注的主要性状与其销售的种子（审定内容）不相符，并且没有标注生产经营者，依据《种子法》第四十一条的规定，为标签内容不符合规定的种子。张某销售××稻5号种子的行为同时违反了《种子法》第三四十九条“禁止生产、经营假、劣种子”和第四十一条“销售的种子应当附有标签和使用说明。标签和使用说明标注的内容应当与销售的种子相符。标签应当标注种子类别……生产经营者及注册地……以及国务院农业、林业主管部门规定的其他事项”的规定，应当按照《种子法》第七十六条“违反本法第四十九条规定，生产经营劣种子的，由县级以上人民政府农业、林业主管部门责令停止生产经营，没收违法所得和种子；违法生产经营的货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销种子生产经营许可证”承担经营劣种子的法律责任，还应当按照《种子法》第八十条“违反本法第三十六条、第三十八条、第四十条、第四十一条规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府农业、林业主管部门责令改正，处二千元以上二万元以下罚款：（二）销售的种子没有使用说明或者标签内容不符合规定的”的规定承担销售标签内容不符合规定种子的法律后果。

基于本案当事人张某只有销售××稻5号种子1个行为，应当按照《行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定仅予以1次的罚款处罚，依其行为应当受到“五千元以上五万元以下罚款或货值金额五倍以上十倍以下罚款（根据情节）”和“二千元以上二万元以下”的罚款处罚，在这2个罚款之间适用哪一个，有观点认为应按照有利于当事人的原则选择轻的“二千元以上二万元以下”的罚款，这种观点是值得商榷的，此处并不属于选择性适用条款，而且所谓有利于相对人原则，并不是到处适用放之四海而皆准的原则，其一般只在法律溯及力、效力待定证据的适用等情况下适用，你不能说一个对普通盗窃罪与故意杀人罪并罚的罪犯以有利于当事人的原则为理由仅按照普通盗窃罪进行定罪量刑，即使考虑有利于当事人，也应是适用行政法的比例原则即采用对当事人权益损害最小的方式进行行政处罚的原则。笔者认为应当结合《行政处罚法》第四条“实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的规定来评价张某的违法行为，张某销售××稻5号种子的行为同时违反劣种子和标签内容不符合规定2个法律规范，就其行为对规范的侵犯程度无论是性质，还是情节或对社会危害后果，均严重于单一的销售劣种子或销售标签内容不符合规定种子的行为，因此，对张某所处的罚款处罚不能低于其中任何违反单一规范所导致的法律后果，当然不能低于“五千元以上五万元以下罚款或货值金额五倍以上十倍以下罚款（根据情节）”标准，才符合行政法的“过罚相当”。一般以高于较轻处罚类型的顶格低于或接近较重处罚类型的顶格罚款为宜，并且不再适用《行政处罚法》第二十七条的从轻或者减轻行政处罚的规定。

在可能法条都规定予以没收违法所得的案例中（如生产经营既假又劣的种子），违法所得只能没收1次，因已经被没收的财物对于当事人来说并不存在，故没有2次没收之说。

综上所述，本案A区农委在责令张某改正标签内容不符合规定违法行为的前提下，应给予张某以下行政处罚：（1）责令停止经营劣种子；（2）没收劣种子；（3）没收违法所得；（4）罚款（货值不足1万的罚款应高于2万低于5万，货值1万以上的不再从轻或减轻处罚）；（5）吊证（具体分析）。这样的处理，既全部评价了张某的所有违法情形，避免本案中李某诉A区农委不作为的风险；也人性化、合法化的对张某实施了行政处罚，以处罚与教育相结合，达到教育张某在以后种子经营活动中自觉守法的目的。

4　两种例外情况的处理

4.1 生产过程的行为分析 生产行为不同于经营行为，可以分解为若干个相对独立的故意行为。以生产××稻5号种子为例，可以包含故意生产假种子的行为，也可以包含为了增加销路迎合部分客户的非法要求故意增减标签内容的行为，也可能有无证生产经营种子的行为，如何对这些行为进行评价，需要结合具体情况具体分析，不再赘述。

4.2 两法衔接问题 如张某销售的上述××稻5号种子与李某的损失之间存在刑法上的因果关系，而且李某的损失达到实害犯（生产、销售伪劣种子罪）的立案标准，或者张某经营的种子达到数额犯（生产、销售伪劣产品罪或者非法经营罪）的立案标准，并且没有阻却事由，则A区农委应当将案件及时移交司法机关追究张某的刑事责任。

参考文献

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[2]晨耕．行政处罚的裁量与确定．当代农机，2002（5）：22-23

[3]徐寿尧．种子行政执法的新实践与探索．中国种业，2013（11）：30-31

收稿日期：（2016-01-17）