高校“去行政化”的立法探讨

杨培根

(湖南财政经济学院 思想政治理论课部，湖南 长沙 410205)



高校“去行政化”的立法探讨

杨培根

(湖南财政经济学院 思想政治理论课部，湖南 长沙 410205)

[摘要]十一届三中全会以后，我国高等教育法制建设迅速发展起来。然而，高等教育的法制化过程竟成了高校行政化的过程。本文从立法的角度检视我国高等教育法制体系存在的问题，探讨高校内外部行政化形成的原因，并为我国高等教育法制的完善提出相应建议。

[关键词]高校； 去行政化； 立法探讨

2015年5月，教育部印发了《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》(以下简称《意见》)，再一次强调落实高校办学自主权，克服行政化倾向，可见教育部对高校“去行政化”的决心。《意见》中关于“去行政化”的举措主要涉及三点，即推进依法行政、依法办学、依法评价。从字面上看，这三点强调了“去行政化”的关键是“依法”。“依法”包括立法和执法，但归根结底是“立法”。正如德国著名法学家耶林所说：“对程序形式和实体法所进行的所有彻底的改革，都可以追溯到立法。这并不是或然的，而是必然的，这种必然性深深地植根于法律的性质之中。”[1]因而，高校“去行政化”的关键是要了解我国高校“行政化”形成过程中立法的问题。

一、我国高校外部行政化形成的立法考察

十一届三中全会以后，中央重新认识到法律的作用，提出了“依法治理”的方针。为响应党的号召，教育行政部门提出“依法治教”。我国高等教育法制建设由此得到迅速发展。

(一)我国高等教育的立法现状

自1980年全国人大常委会制定第一部教育法律——《中华人民共和国学位条例》至今，我国高等教育的法律体系基本形成。其中，高等教育法律有3部，即《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国学位条例》；高等教育行政法规有7部：《教师资格条例》《教学成果奖励条例》《学校卫生工作条例》《学校体育工作条例》《高等教育自学考试暂行条例》《普通高等学校设置暂行条例》《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》。有关高等教育的部门规章有很多，限于篇幅，不一一列举。涉及高校内部管理的规章有6项，如《普通高等学校理事会规程(试行)》； 有关招生工作的有7项，如《普通高等学校毕业生就业工作暂行规定》；有关教学的有18项，如《普通高等学校教育评估暂行规定》；涉及学生管理的有13项，如《学生伤害事故处理办法》；涉及后勤的有4项，如《高等学校消防安全管理规定》；涉及教师的有7项；其他还包括内部审计、其他教育工作者、独立学院设置与管理。高校信息公开、知识产权保护、统计、档案管理等方面共计6项。

从以上统计数据来看，我国高等教育法律体系是以《高等教育法》为基础，以教育部门颁布的部门规章为主干构成。这为教育部门依法行政提供了法律依据。从法律体系的内容来看，涉及高校的办学、教学、科研、监督和评价等；从管理对象来看，涉及高校的决策机构、执行机构、教师和学生等。由此可见，高校外部行政化的形成过程并不是无法可依，高校“去行政化”也不是去掉行政管理方式，我国高等教育立法存在问题才导致政府部门在依法执政过程中出现行政化倾向。

(二)我国高等教育立法存在的问题

1.《高等教育法》定位不明确

《高等教育法》共八章。除第八章附则外，其他内容除了第一章总则中涉及高等教育的宏观管理和第七章中有关高校办学经费涉及财政资金的投入外，都是关于高校微观管理的内容。《高等教育法》作为全国高等教育发展的一部基本法，应该从宏观上确定高等教育管理部门的职责、经费投入、发展方向、评价依据、高校的基本权利和义务、法律责任等等。因此，笔者认为，我国《高等教育法》充其量就是一部《高校法》。定位不明导致高校与教育行政部门、高校与政府、中央政府与地方政府、国务院教育行政部门与地方教育行政部门之间权责不分、权利和义务不分，高校的办学经费等一直得不到保障，“跑部钱进”也就不足为奇了。[2]

2.《高等教育法》用语模糊

《高等教育法》中几处提到“依法自主”办学，这“依法自主”是授予高校的自主权，还是行政部门的立法权，法律没有明确解释。再比如“按国家规定”，此处“国家规定”是国家的政策，还是国家相关部门制定的法律法规，亦缺乏相关解释。《高等教育法》的规定不明确，为行政部门干预高校留下了大量空间。

3.《教育部关于实施<中华人民共和国高等教育法>若干问题的意见》(以下简称《实施意见》)内容空洞，缺乏针对性

《实施意见》涉及《高等教育法》的第6条、第7条、第18条、第25条、第26条、第27条、第28条、第29条、第34条、第37条、第39条等的解释。但只有第18条和第26条的解释可以具体操作，其他均无法实施。比如对第39条的解释，关于落实高校的办学自主权，2014年教育行政部门又重新出台了文件，这足以说明《实施意见》没有提出可操作的意见。《高等教育法》从1999年1月1日生效，而《实施意见》是1999年5月25日颁布，前后相隔仅5个月。《高等教育法》提出的政府部门职责问题在《实施意见》中仍未得到解决，这是外部行政化形成的第二个源头。

4.法律责任条款缺乏

法律责任的承担可以分为两种类型，即义务与责任和职权与责任。就前者而言，法律责任与法律义务为因果关系，当事人不履行或违反法律义务即产生相应的法律责任。若某一法律关系主体不履行义务，缺乏法律责任的约束，就意味着违法行为得不到惩处，法律将变成一纸空文。比如《高等教育法》第61条明确规定，高校的举办者应当保证高校办学经费来源的稳定性。然而，对举办者不履行义务没有规定相应的法律责任。因此举办者凭借掌握的资源干预高校的情况屡见不鲜。关于职权与责任，习近平主席在纪念现行宪法公布施行三十周年的大会上强调：有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究。然而，笔者仔细查看了《高等教育法》《普通高等学校教育评估暂行规定》《高等学校本科专业设置规定》《高等学校信息公开办法》《普通高等学校设置暂行条例》《高等学校学术委员会规程》等十多部与高等教育有关的法律法规，文本都没有规定“法律责任”。行政权力作为具有公共利益性和公共强制性特征的公共权力，是所有公权力中最容易扩张的权力。[3]因此，法律责任的缺乏是高校外部行政化形成的重要原因之一。

5.相关法律法规缺位

目前，“教育财政法”“教育投入法”等涉及高校经费的法律没有出台，高校办学经费得不到法律的保障，高校地位难以独立。因此，政府部门对高校的干预无法制止。比如国家自然科学基金和国家社科基金项目的审批程序、异议期间、项目结项、参评者的救济等至今没有相应的法律规定。除了国家项目，还有国务院部门、省级、市级等政府部门组织的科研项目。这些项目都是通过行政手段进行管理的，而科研项目既是评价高校科研能力的指标，也是高校教师实现职称晋升的指标。因此，无论高校还是教师个人，都必须争取获得科研项目。在法律缺位的情况下，以行政方式管理高校是政府管理的唯一方式，这也是高校外部行政化形成的一个重要原因。

二、我国高校内部行政化形成的立法考察

与高校外部行政化形成原因不同，高校内部行政化形成的原因主要是无法可依。目前，我国《教育法》和《高等教育法》等法律文件都没有明确授予高校制定内部规章的权力。因而内部规章制度缺乏硬性的法律约束，导致高校内部行政化倾向愈演愈烈。[4]高校规章制度存在的问题主要有：

1.制度制定的主体不明确

高校的日常管理工作涉及很多方面。从人员来分，包括在岗教师、退休教师、教辅人员、行政人员、一般职员、专业技术人员、学生等；从业务来分，包括教学、科研、财务、资产管理、基础建设、招标采购、学报编辑等等。由于学校规章制度缺乏规范化，学校和各职能部的职责界定不清，部门之间制定的规章往往相互冲突。

2.制度的“立、改、废”缺乏程序性

高校内部规章制度的“立、改、废”没有相关法律作指导，其制定是学校和各职能部门根据自身管理的需要随时制定的，无需经过听证、表决、审查等程序，直接通知老师和学生就生效了。因此许多规章制度实质上是校领导意志的体现。制度生效后，遇到特殊情况，也常常通过补充规定对制度进行修改。制度的废止只需领导或职能部门通知就可以了。

3.规章制度的形式缺乏规范化

高校内部规章制度的制定缺乏法律的规范，其表现形式有很多，比如学校党委会和校长办公会议作出的“决定”、科研处制定的“科研工作管理办法”、团学会组织的协会发布的各种“通知”等。因此，行政部门凭借手中的行政权力通过各种形式的制度加强对师生的管理。

4.规章制度的执行缺乏监督

监督方式通常有两种，一种是校内监督，它包括自下而上和自上而下的监督。一种是外部的司法监督，就校内监督而言，由于教职工代表大会没有法律的授权，其无法对职能部门的工作进行监督，自下而上的监督途径失效；至于自上而下的监督，根据《高等教育法》的规定，高校的各职能部门及其人员的配备都是由校长负责，由校长监督者，这显然不切实际。就司法监督而言，由于高校的法人地位一直没有落实，高校与教师之间的法律关系一直不明朗，多年来有关高校的司法案例非常少。因此，在缺少有效监督的情况下，制度的执行就成了一句空话。预算做了可以修改；奖励制度可以临时变更，科研经费可以随意配备，一切由职能部门的领导决定，行政部门的权力日益膨胀。

5.法律救济制度缺位

根据《高等教育法》的规定，学术委员会具有审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项的权力。但《高等教育法》实施将近20年了，而学术权力一直受到行政权力的挤压，其根源就是学术权力救济制度的缺位。再者，教师和学生作为整个高校的主体，至今也没有有关教师和学生权益保护的法律，这也是行政权力不断扩张的原因之一。

三、完善立法，推进高校的“去行政化”

(一)修订和完善高等教育法律体系

1.修订《高等教育法》

首先应明确《高等教育法》的定位。在修订前，应树立宏观而科学的态度。《高等教育法》作为高等教育界的基本法，立法者应从全局的角度思考，包括高等教育发展的方向、基本原则、中央政府与地方政府的职责、政府与主管部门的职责、高校的地位和职责、高等教育发展所需的资金、资金投入的模式、办学形式、各方主体应承担的法律责任等。总而言之，通过立法应当达到能够保障和促进高等教育健康发展的目的。否则，这样的法律不但形同虚设，更可能沦为政府部门滥用权力、逃避责任的合法依据。其次，语言应明确，对于不能明确的词应当作出解释。如上述的“依法规定”“按国家规定”“办学水平”等也可以通过出台细则进行解释。

2.依法梳理、修订现行高等教育法制体系

新的《立法法》的出台，对我国现行法律法规的制定颁布提出了新的要求。比如《立法法》第80条规定，部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。我国高等教育法律法规应按照《立法法》的相应规定，对现行法律法规进行清理和修订。

(二)加快制定《教育财政法》《教育投入法》，依法保障高校的独立性

1.尽快出台《教育财政法》及其配套法规

财政法是调节社会分配、规范财政收支的法律依据。由于一直没有出台《教育财政法》及其配套法规，高校资金无法得到保障，自主权也难以落实。二战后日本的教育得到快速发展，并促进了日本经济的快速发展，其关键因素就是日本财政对教育的大力支持。日本在颁布《教育基本法》的同时颁布了《财政法》，次年又颁布了《地方财政法》等一系列法规，稳定的财政支持是日本教育快速发展的保障。因此，我国应借鉴日本的做法，尽快出台《教育财政法》。

2.加快制定《教育投入法》及其配套法规

《高等教育法》第60条明文规定，我国教育投入的基本原则是“财政拨款为主，其他多种渠道筹措教育经费为辅”。然而，对于这条原则如何落实，“意见”中没有解释，教育部颁布的其他规章也没有作出具体规定。因此，我国应加快制定《教育投人法》及其配套法规，明确规定各级政府的财政拨款对高等教育的投入比例，并通过列举的办法列明具体的渠道，同时通过配套法规规定社会团体、公民个人投资教育所享有的优惠政策。我国目前的税收优惠政策只限于支持义务教育和科研机构的企业，不包括高等教育。有鉴于此，我国的税收优惠政策也可以扩大至高等教育。

(三)进一步规范高校内部规章的“立、改、废”

1.确立民主参与的原则

正如美国法学家伯尔曼所言：“法律程序中的公众参与，乃是重新赋予法律以活力的重要途径，除非人们觉得，那是他们的法律，否则他们不会尊重法律。”高校规章制度的制定首先通过相关法律的规定确立民主参与的原则，以保障最广大学生与教师的参与，以保证规章具备广义上的合法性。

2.规范高校内部规章“立、改、废”的程序

通过法律法规的授权，规范高校内部规章制度制定、修改、废止的程序，并进一步对规章制度的适用范围、适用对象、法律效力等加以规范。列举法律保留部分和学校自治部分，进而将高校规章制度与国家法律法规有机地衔接起来，从而使高校内部的制度也能接受立法的审查，推动高校规章合法有序的实施。

(四)尽快制定《教师申诉条例》和《学生权益保护条例》

1.制定《教师申诉条例》

尽管我国《教师法》明确规定了教师申诉制度，但是教师的申诉权一直得不到保护，其原因主要是现行教师申诉制度可操作性不强，比如对申诉机构、可以申诉的情况、申诉不受理的救济制度、听证制度、说明理由制度等都没有作出说明。教师权益得不到有力的保护，行政权的滥用也得不到有效的监督。

2.制定《大学生权益保护条例》

《教育法》《高等教育法》中有关学生的规定，基本上都是出于如何管理学生的角度规范学生的行为，属于义务性的条款。因此，高校应构建大学生权益保护制度，以实现对高校权力的制衡与约束。笔者建议，首先，各高校应当健全校内申诉制度，包括申诉制度的基本原则、申诉的程序、听证制度、申诉的处理、申诉的救济等。其次，各高校可以统一设置教育行政复议制度，对学校处理不服或有异议可以申请复议。最后，落实高校的法律地位，明确学生诉权的依据。此外，也可以构建教育仲裁制度，可以快速、便捷地处理学生与高校之间的纠纷。

制定具备科学性、针对性、操作性的高等教育法律体系是高校“去行政化”的保障，也是促进高等教育健康发展的保障。

[参考文献]

[1]E·博登海默.法律哲学与法律方法[M].邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，2004:117.

[2]谭正航，尹珊珊.高校办学自主权的落实和扩大与政府高校管理去行政化研究[J].现代教育科学，2015(3).

[3]刘素梅.论行政权力的扩张[J].苏州大学学报：哲学社会科学版，2006(2).

[4]唐赟.依法治校视角下我国高校规章的合法性问题[J].高校教育管理，2015(3).

[作者简介]杨培根(1972- )，副教授，硕士，从事法学理论和教育法研究。

[中图分类号]G647

[文献标识码]A

[文章编号]2095-7602(2016)01-0157-04

[收稿日期]2015-10-29