劳教制度的历史脉络与法治衔接

刘飞君

（广西师范学院，广西 南宁 530001）

劳教制度的历史脉络与法治衔接

刘飞君

（广西师范学院，广西 南宁 530001）

我国劳动教养制度与新中国法制同时产生，在巩固新生政权、稳定社会秩序、净化社会风气等方面都曾发挥过不可替代的作用。然而，这种特殊的行政处罚，却未能与法治发展同步，存在有违罪罚相当和程序正当等法治原则。但应当以发展的动态语境来审视劳教制度的存废更新，辨析其历史正当性、规范疏漏以及必要社会功能，认识到其制度功能最终并不会消除，而是以功能保留与制度完善为基点进行改进与构建，可以行政处罚和社区矫正制度吸收改造，以更加法治的形态服务秩序。

劳教制度；行政处罚；社区矫正；法治衔接；社会功能

2013年底全国人大常委会通过《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》，这项施行50余年、争议颇多的制度终于完成其历史使命。我国的法治发展是一个动态过程，劳动教养制度（下文简称劳教制度）不可孤立地置于历时性语境，应当将其作共时性分析才会不失偏颇。劳教制度与新中国的法治建设同时产生，在历史的各阶段都发挥过重要作用。但是随着中国法治建设的快速发展，劳教制度未能与之同步，其程序设计、罪错结构、话语体系日渐与现行规范及法治理念不相匹配。在发展的语境下，劳教制度的合法性瑕疵具有历史原因，下一步，应当从中国治理违法和轻微犯罪行为的社会需要出发，从实体和程序上创新、改造中国的相关制度［1］。2014年，党的十八届四中全会审时度势地提出了制定《社区矫正法》的构想，这为实现行政处罚与社区矫正的法治衔接指明了方向。

1　我国劳教制度的产生与发展

1954年宪法颁布后，中国正处于社会主义制度的建设初期，面对治安管理、社会发展、经济建设以及政权巩固等需求，国家机关所掌握的治理工具相当匮乏。因此，劳动教养的出现主要作为一种就业安置方式，附带意识形态的惩处性。1957年全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养问题的决定》（以下简称《决定》），将劳动教养定性为“是对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种方法。”劳动教养制度正式成为经过最高立法机关批准实施的一项法律制度①。

在缺少刑罚制度的彼时，劳教制度可以说是法治化程度最高的社会管制措施。“文革”十年中，劳教制度与其他国家法律一样被弃用。直至“文革”结束，全国人大常委会于1979年11月29日批准《国务院关于劳动教养问题的补充规定》（以下简称《补充规定》），重新启用劳教制度并作了相应调整。《决定》和《补充规定》沿用至2013年底，是我国劳教制度的基础法律依据。关于这两个法律文件的效力位阶，学界一直颇有争议。但笔者认为，当时在缺少《立法法》《行政处罚法》《行政强制法》等相关法律文件的情况下，全国人大常委会作为最高权力机关的常设机关，国务院的上述《决定》和《补充规定》经全国人大常委会批准后，具有法律的性质和地位，其效力表达亦和法律等同。虽然当时的立法话语体系与现时有较大差异，但是通过考察作为立法依据的1954年《宪法》与1978年《宪法》可以发现，1954年《宪法》第三十一条第四款规定：“全国人大常委会行使制定法令之职权”，1978年《宪法》第二十五条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使解释宪法和法律，制定法令的职权”。以现效力倒推，如果决议未被废止，亦可以得出当时决议基本等同于现时法规的结论。综上，一定程度上可以证实劳教制度的合法性。

“文革”结束后，在当时积极拨乱反正的形势下，国家政治、经济、社会各领域秩序的震动较大，尤其是违法犯罪活动十分猖獗，国家机关对劳教制度的倚重远远高于现在。国务院于1980年颁布的《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》，将劳教对象的适用范围扩大到有轻微违法犯罪行为、尚不够刑事处罚的人。1979年《刑法》颁行，劳教制度被作为日常化的行政处罚措施，但基于社会秩序保障的强烈需求，以及行政处罚体系的缺失，当时国家治理活动中对劳教制度的运用实际上大大超过了其制度预期。1982年现行《宪法》的颁布可以视为中国法治发展的一个再起步，而劳教制度在当时仍然是刑事法之外的法律方式，无论是学界还是社会民众都对此措施普遍赞同。劳动教养“是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法”。1982年制定的《劳动教养试行办法》如上述界定表明劳动教养制度具有行政处罚的处罚性。原来对那些被单位开除、没有生活出路的人广泛适用的劳动教养，在市场经济已经得到较快发展的今天，已经不再是解决就业安置的方法，而是处理那些尚不够刑事处分的轻微违法者的一种手段［2］。

2　劳教制度与法治秩序的冲突

20世纪90年代以降，随着社会快速发展以及中国共产党对民主法治事业的重视与推动，我国的经济、文化、政治发展水平不断提高。1990年《行政诉讼法》的实施，依法行政的基础正式确立，标志着政府行政被纳入法治范畴。同时，西方先进文化对中国社会的影响也日益明显，1991年发布的《中国的人权状况》白皮书将劳动教养定性为行政处罚，而不是刑事处罚。这种定性是符合学理解释的，行政法理论上的行政处罚与行政强制措施存在法律效果不同、目的不同等本质差异。两者的适用条件也不同。“行政主体采取行政强制措施时，行政相对人的行为是否违法并不确定，可能违法，也可能不违法；而行政主体实施行政处罚则必须以行政相对人的行为违法为前提条件。 ”［3］

几乎同一时期，全国人大常委会相继颁布的《关于禁毒的决定》（1990年）以及《关于严禁卖淫嫖娼的决定》（1991年），均规定在特定情况下可以采取劳教措施，表明劳教制度旨在解决行政处罚与刑罚之间客观存在的灰色地带，这两个法律解释在1997年刑法修订后确定继续有效。但1996年实施的《行政处罚法》并未将劳教规定为一种行政处罚方式。所以劳动教养属于，也应当属于“其他行政处罚”［4］。

1999年《宪法》修正案，“依法治国”写入宪法，法治作为宪法基本原则得以确立。2000年实施的《立法法》标志着我国法治建设到达一个新阶段，该法第8条正式明确法律保留原则②，并且，该法规定的立法程序在此后被视为形式合法的评价标准。此时，即使劳教行为被公安机关解释为行政强制措施，作为劳教制度根源效力的全国人大常委会决议的合法性亦开始被质疑。2002年公安部发布的《公安机关办理劳动教养案件规定》在对上位法进行操作程序细化的同时，也一定程度上扩大了公安机关在劳教执行中的裁量权力，如将劳教适用情形扩大为十种。2006年实施的《治安管理处罚法》将劳动教养表述为强制性教育措施③。而《公安机关执行<中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释》第七条也明确将“强制性教育措施”解释为劳教行为④。因此，尽管劳教制度的相关规范存在着前后矛盾，或者说不能自圆其说，但从执法机关与司法机关的适用情况来看，仍然坚持劳教制度在法律体系内的效力位阶问题上的规范正当性，以《决定》与《补充规定》为有效的法律基础，进而创设同位法依据以及继续沿用其他下位规范。而这一时期的中国社会，上层建筑与经济基础的适应性问题被不断突出，基于科技发展与权利观兴起，主观的政府信息公开与客观的互联网信息传播同步发展，先进技术平台上的民意表达与接收双向提升；公众参与政治、关注政务的渠道日益畅通，社会各界对劳教制度消极一面的关注与了解也不断深入。2012年《行政强制法》正式实施，该法再次明确限制人身自由措施法律保留的同时，并未将劳教行为纳入行政强制措施范畴，且劳动教养程序的现行规定亦和行政强制措施的基本程序不符。至此，在社会主义法律体系当中，劳动教养既非行政处罚，亦非行政强制措施，在国家法制度中俨然成为第三极。

3　后劳教时期的制度创新与法治衔接

通过共时性与历时性的双重分析，可以发现，劳教制度的行为性质与社会功能也经历了一系列发展演变，但由于劳教制度与我国法治发展未能同步，即使其规范形式的合法性能够证成。在依法治国的背景下，政府可选择的社会管制方法、手段、制度已经大大丰富，劳教制度作为国家罚制度的第三极，其制度本身程序简易、权力集中、罪错结构不当等实质弊端已经难以掩盖。亟需改革其制度，摒弃缺陷，吸收功能，完善程序，赋予其更符合法治需求的价值内涵，以及实体罪错构成要件上的精细化制度。

但是我们也应当注意，实施50余年的劳教制度在维护政治稳定和社会治安方面发挥了巨大作用，劳教制度所具备的社会功能亦具有客观必要性。从司法部 《劳动教养戒毒工作规定》（2003年）、《浙江省公安厅关于常见违法犯罪行为适用劳动教养措施的意见》（2009年）、《北京市禁止赌博条例》（2010年）等实施规范来看，在法治之下，针对特定违法情形的劳教制度确实是维护社会秩序、保障人民安全的有效手段，既不能轻言放弃，也不可固步自封，要以功能保留与制度完善为基点，积极探索劳教制度的改革路径，实现行政处罚的法治衔接。

“我国刑法犯罪概念存在定量因素，因而导致在国外属于犯罪体系轻微犯罪的违法行为在我国则由劳动教养制度予以规制。”［5］因此，即使在规范文本上消除了作为国家法第三级的劳教制度，我国也应当尽快在规范文本上明确并形成刑罚与行政处罚的二元国家罚模式。具体为，将劳教制度的管制内容在制度上部分上升或部分下沉，使其规范体系契合相关法律法规。劳教制度中的大部分违法事项可以归入行政处罚法的管制范畴，在普通违法事项中适用《行政处罚法》的一般程序规定，针对《治安管理处罚法》已规定违法事项的反复触犯情形以及《刑法》已规定之罪名、但情节轻微、不予起诉的，或者强制戒毒等特定事项，可以通过制订《违法行为矫治法》或《社区矫治法》来适用特定程序与处罚，但是全封闭羁押期限最长不得超过拘役刑期的一年上限。而《违法行为矫治法》中的罪名（违法事项）与构成要件，要尽可能取消语意不清的罪错用语，避免劳教对象的宽泛化而导致执法权力的滥用。

作为限制和剥夺公民人身自由的措施，目前的劳教行为名义上的程序是由多部门联合审批，但实际操作却由公安机关全权负责，一元体制下的程序不但不符合正当法律原则，而且制度设计上难以避免腐败问题和权力滥用。因此在保留制度功能的同时，更重要的是，要在相关制度中分化原劳教程序中的调查、审核、决定、执行、监督等各项权力，例如，处罚程序可以由公安机关或者行政司法机关向司法机关申请启动，其调查权在于申请机关或控告机关，审核与聆讯职权由申请机关或控告机关的法制部门享有，而经由司法机关通过准司法程序进行决定后，统一由行政司法机关负责执行。最后，处罚决定的监督权在同级检察机关，由此在个案中，各部门各司其职，互相制约并承担相应职责，也可以明确不同机关在处罚争议的行政诉讼或国家赔偿中的责任分配。另一方面，法律要赋予当事人在调查程序中的陈述、申辩权利；司法机关在决定环节适用简易审判程序，公开进行辩论与质证，并且认可当事人享有委托律师的权利。综上，以符合正当法律程序的要求。

注释：

①1957年《国务院关于劳动教养问题的决定》明确规定劳动教养的宪法依据是1954年 《宪法》第一百条：“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律、遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。”

②《立法法》第八条：“限制公民人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律”。

③第七十六条规定：有本法第六十七条（引诱、容留、介绍他人卖淫）、第六十八条（制作、运输、复制、出售、出租淫秽的书刊、图片、影片、音像制品等淫秽物品或者利用计算机信息网络、电话以及其他通讯工具传播淫秽信息的）、第七十条（以营利为目的，为赌博提供条件的，或者参与赌博赌资较大的）的行为，屡教不改的，可以按照国家规定采取强制性教育措施。

④《公安机关执行<中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释》第七条规定：这里的“强制性教育措施”目前是指劳动教养；“按照国家规定”是指按照《治安管理处罚法》和其他有关劳动教养的法律、行政法规的规定。

［1］于鹏飞.认识与反思：近三十年劳动教养制度研究史［D］.上海：华东政法大学博士学位论文，2012.

［2］陈瑞华.警察权的司法控制：以劳动教养为范例的分析［J］.法学，2001（6）：25-33.

［3］宋雅芳.劳动教养存在的问题及对策［J］.郑州大学学报（哲学社会科学版），1998（6）：36-39.

［4］胡建淼.“其他行政处罚”若干问题研究［J］.法学研究，2005（1）：1-14.

［5］陈光中，曾新华.论我国劳动教养制度改革［J］.人民司法，2009（15）：81-83.

责任编辑李燕

Connection of the Historical Context and the Rule of Law of the Physical Labor Correction System

LIU Feijun
（Guangxi Teachers Education University，Nanning Guangxi 530001，China）

In China，both of the systems of reeducation through labor and the new legality produce at the same time.They have played an irreplaceable role in consolidating the new regime，stabilizing the social order，purifying the social atmosphere and so on，but failed to synchronize with the development of the rule of law，contrary to the principle of the rule of law and other procedures.Whether it should be wasted and updated or not depends upon the development of dynamic context，and we also should use the opinion to analyze its historical legitimacy，norm careless omission and the necessary social function.Its system function will not be eliminated ultimately，but preserved and improved.It can be transformed by administrative punishment and community correction to service the order with a more democratic form.

physical labor correction system；administrative penalty；community correction；connection of the rule of law；social function

D926

A

1674-5787（2016）03-0042-04

10.13887/j.cnki.jccee.2016（3）.11

2016-04-18

刘飞君（1987—），男，广西陆川人，法学硕士，广西师范学院助教，研究方向：马克思主义基本原理。