“审判监督”之惑——解读院庭长审判监督权

文/万毅

“审判监督”之惑
——解读院庭长审判监督权

文/万毅

《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》改革了审判权运行机制，其中一个重要内容是将院庭长的审判监督职权（责）制度化和程序化。这种制度设置是否符合法律规定与诉讼法理？是否适应实践的需要？在实践中能否发挥应有的作用？需要我们进一步深入探讨。

《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》中的院庭长的审判监督职权

为贯彻中央关于深化司法体制改革的总体部署，2015年9月21日最高人民法院发布了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》）。较之其他或以前的类似规定，《意见》的一个突出特点就在于将院庭长的审判监督职权（责）制度化和程序化。

首先，《意见》明确将“以审判权为核心，以审判监督权和审判管理权为保障”确立为人民法院审判责任制改革的基本原则，并将院庭长的审判监督权纳入了“审判权力运行机制”的范畴和框架内予以规范，从而将院庭长审判监督权的运行程序正式嵌入了审判权力运行机制之中，成为审判权运行的常规机制和基本流程之一。

其次，《意见》明确赋予了院庭长审判监督职责。按照《意见》第21条的规定，院长除依照法律规定履行相关审判职责外，还应当从宏观上指导法院各项审判工作，组织研究相关重大问题和制定相关管理制度，综合负责审判管理工作，主持审判委员会讨论审判工作中的重大事项，依法主持法官考评委员会对法官进行评鉴，以及履行其他必要的审判管理和监督职责。同时，《意见》第22条还规定，庭长除依照法律规定履行相关审判职责外，还应当从宏观上指导本庭审判工作，研究制定各合议庭和审判团队之间、内部成员之间的职责分工，负责随机分案后因特殊情况需要调整分案的事宜，定期对本庭审判质量情况进行监督，以及履行其他必要的审判管理和监督职责。《意见》的上述两个条文，均明确提出院庭长除依照法律规定履行相关审判职责外，同时还应当承担一定的审判监督职责。

再次，《意见》明确规定了院庭长实施审判监督的具体程序。对此，《意见》第24条明确规定，对于有下列情形之一的案件，院长、副院长、庭长有权要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果：(1)涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的；(2)疑难、复杂且在社会上有重大影响的；(3)与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的；(4)有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的。院长、副院长、庭长对上述案件的审理过程或者评议结果有异议的，不得直接改变合议庭的意见，但可以决定将案件提交专业法官会议、审判委员会进行讨论。据此，院庭长对于特定案件有权进行“过问”，他可以要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果，并有权“干预”办案流程，也即，在与合议庭意见相左的情况下，院庭长有权决定将案件提交专业法官会议、审判委员会进行讨论。虽然《意见》同时规定院庭长不得直接改变合议庭的意见，但允许院庭长“过问”、“干预”在办案件，本身就表明院庭长享有对法官在办案件的审判监督权。

院庭长的审判监督职权与审判业务监督权

从《意见》的上述规定来看，院庭长的审判监督职权（责）实际上包含两个方面的内容：一是院庭长对本院或本庭内部行政事务的监督职权（责），又可进一步再分为：（1）对纯粹的法院行政事务的监督职权（责）；（2）对有关审判的行政事务的监督职权（责）。前者如对法官的考核，后者如调整分案以及对办案质量的监督、评查等；二是院庭长对本院或本庭内部审判业务的监督职权（责），如前所述，院庭长对法官承办案件的“过问权”、“干预权”，实际上就是一种审判业务监督权，即基于防错纠错、统一法律适用或防止违法审判等目的，院庭长有权对独任法官或合议庭承办的案件进行审核，并在意见相左的情况下，有权将案件提交专业法官会议、审委会讨论。

从司法原理上讲，法院的“院长”和“庭长”一职，本为法院内部的行政职级和职务，故而，兼任院长或庭长者，基于其行政职务而对本院或本庭其他法官享有一定的行政事务监督职权（责），无可厚非。但问题在于，院庭长与法官（合议庭）之间是否还存在着一种审判业务上的监督关系，院庭长能否对法官（合议庭）行使审判业务监督权？不无疑议。《意见》之所以赋予院庭长审判业务监督职责，显然是认为院庭长与法官之间除了行政事务上的上下级监督关系外，两者在审判业务上也存在着一种上下级监督关系。但这一认识和判断有现行法或法理上的依据吗？

我国《人民法院组织法》第16条第2款规定：“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督。”据此，我国上、下级人民法院之间是审判业务监督关系，但这并不意味着在我国法院内部院庭长与法官之间也存在着审判业务监督关系，法律并未也从未明确规定我国法院院庭长与法官之间是审判业务监督关系。因而，《意见》赋予院庭长审判业务监督权（责），似乎并无组织法上的依据。

另一方面，我国现行诉讼法规定了审判监督程序，其中法院院长享有提请审委会启动审判监督程序的权力。对此，我国《刑事诉讼法》第243条规定：“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现在认定事实上或者在适用法律上确有错误的，必须提交审判委员会处理。”据此，对于事实认定和法律适用确有错误的生效判决，法院院长享有提请审委会启动审判监督程序予以纠正的权力。乍一看，这似乎可作为院庭长行使审判业务监督权的来源和依据。但实际上，诉讼法上院长提请审委会启动审判监督程序纠正错案的权力，明显区别于《意见》赋予院庭长的审判业务监督权：审判监督程序是诉讼法上的一种特别程序，有其特定的目的和任务，院长有权提请审委会启动审判监督程序纠正错案，并不能合理地推论出在普通程序中院庭长也有权基于防止违法审判和冤假错案的目的而对案件实施审判监督。

再从诉讼法原理上看，院庭长与法官之间似乎也不应当存在所谓的审判业务监督关系。这是因为，在应然状态下，作为自主审判、独立行权的办案主体，“法官是法律世界的国王，除了法律就没有别的上司”（马克思），故而享有“指令自由”，即法官执行职务时，享有不受上级指令的自由。亦即，法官在履职行权时不受上级指令的拘束与限制。对此，台湾学者林山田先生曾有精辟论述：“法官从事审判时，不但享有权力，而且负有义务，拒受指令，一切唯法是从，依法行事。在此情状下，法官不受上级司法权之拘束或限制，才能独立自主行使刑事审判权。”《意见》赋予院庭长的审判业务监督权，虽然名为“监督权”而非“指令权”，院庭长也不直接决定案件，但从院庭长有权否决法官（合议庭）的意见并将案件移转至专业法官会议、审判委员会讨论的角度来看，所谓的审判业务监督权，仍然应当归属于指令权的范畴，因为，否决合议庭的意见并移转案件至审委会，就等于是变相剥夺了法官（合议庭）的定案权。

实际上，在我国现行司法体制中，真正与法官存在审判业务监督关系的是审判委员会，而不是院庭长。我国《刑事诉讼法》第180条规定：“合议庭开庭审理并且评议后，应当作出判决，对于疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定，合议庭应当执行。”由于刑诉法明文规定，审判委员会的决定，合议庭应当执行，因而，审判委员会实际上享有对合议庭发布有拘束力的指令的权力，也就是审判业务监督权。

院庭长的审判业务监督权的规范

然而，客观地评价，在我国当前一定时期内保留院庭长的审判业务监督权，又确有其现实合理性。这是因为，当前在法院一线办案的法官，整体司法能力确实良莠不齐，即使员额制实行之后，会淘汰、裁撤部分能力不足的法官，但在一定时期内仍会有部分法官在办理一些疑难、复杂、重大的案件时感觉力不从心、力有不逮，在这种情况下，由司法能力更强、司法经验更为丰富的资深法官即院庭长从案件质量管控的角度对案件进行“把关”，就确有必要。加上在我国当前社会环境下，法院的司法权威和公信力还不太高，如果有关单位或者个人反映法官有违法审判行为，而作为法院领导的院庭长对此不闻不问、听之任之，可能会进一步加剧社会公众对法院的不满情绪，也不利于案件的最终处理。因此，《意见》在废除办案层级审批制的同时，保留了院庭长的审判业务监督权，这是基于我国司法现实而作出的一项有针对性的制度安排，有其现实合理性基础。

但是，另一方面，不能否认的是，院庭长的审判业务监督权，本身带有指令权的性质，如前所述，否决法官（合议庭）的意见并移转案件，意味着变相剥夺了法官（合议庭）的定案权，若在实务中操作不当，也确有可能对办案法官的独立办案权造成某种妨害，因而，必须考虑从制度上严格规范、在操作层面严格规制：

首先，院庭长的审判业务监督权既是职权又是职责。对于院庭长而言，审判业务监督首先是一项职权，这意味着院庭长有权对独任法官或合议庭的承办案件实施监督，而独任法官或合议庭不得拒绝。例如，院庭长有权要求独任法官或合议庭向其报告案件进展和评议结果，而负责承办该案件的独任法官或合议庭不得拒绝；再如，院庭长有权在意见相左时将案件提交专业法官会议、审委会讨论，而无需征得承办案件的独任法官或合议庭的同意，独任法官或合议庭不得对此表示异议，更不得拒绝。同时，审判业务监督对于院庭长而言，又是一项职责，若院庭长因故意或者重大过失，怠于行使审判监督权，导致裁判错误并造成严重后果的，院庭长应当承担相应的责任。对此，《意见》第27条明确规定，负有监督管理职责的人员等因故意或者重大过失，怠于行使审判监督权导致裁判错误并造成严重后果的，应当承担监督管理责任。

其次，院庭长的审判业务监督权只有针对特定案件情形才能启动。根据《意见》的规定，院庭长的审判业务监督权，只能针对四种案件情形而启动：(1)涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的；(2)疑难、复杂且在社会上有重大影响的；(3)与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的；(4)有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的。除非基于上述四种情形，否则，院庭长的审判业务监督权应当保持静默。在上述四种情形之外，皆应由法官（合议庭）独立办案、独立定案，院庭长不得以审判业务监督为名，行干涉案件之实，否则，将构成不当行权而承担相应的责任。对此，《意见》第27条规定，负有监督管理职责的人员等因故意或者重大过失，不当行使审判监督权，导致裁判错误并造成严重后果的，依照有关规定应当承担监督管理责任。追究其监督管理责任的，依照干部管理有关规定和程序办理。

再次，院庭长的审判业务监督权本质上是一种审核权，而不是审批权。根据《意见》的规定，院庭长有权要求法官（合议庭）报告案件进展和评议结果，即对案件处理结果进行审核，但院庭长并不能直接决定案件，他即使不同意法官（合议庭）的意见，也无权改变法官（合议庭）的意见，更不得指令法官（合议庭）按自己的意见办，而只能将案件提交专业法官会议、审委会讨论决定。这意味着院庭长最多只能在审核后否决法官（合议庭）的意见，却不能直接定案。这是院庭长的审判业务监督权与过去的案件审批权在权限内容上的最大区别。

传统审判模式下，承办法官（合议庭）作出判决之前，必须将裁判文书层报院庭长审批，由此造成“审理者不裁判、裁判者不审理”的程序倒挂现象，背离了“审理者裁判”的司法规律和法官的办案主体地位，造成权责不明。正如我国台湾地区资深法官吕太郎先生所指出的：“将法官之裁判书再送请具有行政官身份的庭长审查，乃对审判独立之一大讽刺与挑战。”正因为如此，《意见》才通过废除裁判文书院庭长审核签发制度，“叫停”了实务中实行多年的办案层级审批制。对此，《意见》第6条明确规定，除审判委员会讨论决定的案件以外，院长、副院长、庭长对其未直接参加审理案件的裁判文书不再进行审核签发。因为，裁判文书院庭长审核签发制度只是一种形式，其实质是院庭长借由裁判文书审核签发权变相行使了指令定案权，动摇了法官的办案主体地位，造成审判权运行的过度行政化。而《意见》赋予院庭长的审判业务监督权，仅仅只是一种审核权，而非审批权，院庭长即使对法官（合议庭）的意见有异议，也不能直接决定案件，这一制度设计较之传统审判模式下的案件审批制，显然更有利于突出法官的办案主体地位、彰显审判的独立性。

再次，院庭长的审判业务监督权只是一种程序启动权，而非实体处分权。根据《意见》的规定，院庭长的审判业务监督权，只是一种程序启动权，院庭长审判业务监督权行使的后果，并非决定案件的处理结果，而是分别启动两项程序：一是要求（法官）合议庭报告案件进展和评议结果；二是在与法官（合议庭）的意见相左的情况下，启动专业法官会议、审委会讨论案件。据此，院庭长的审判业务监督权实际上仅仅只是一种程序启动权，而非实体处分权，最终决定案件的是审判委员会。

这里特别需要指出的是，实务中应当要求院庭长在对法官（合议庭）的意见有异议时，必须将案件提交专业法官会议、审委会讨论，即，院庭长不同意法官（合议庭）意见时，必须强制性开启案件移转程序，而不能允许院庭长将法官（合议庭）的意见发回重议，原因很简单，实务中如果允许院庭长在否决法官（合议庭）意见的同时将案件发回重议，“懂事”的法官（合议庭）就会顺着院庭长的意思重新拟具处理意见，从而使院庭长的意见得以贯彻。因而，实务操作中，必须要求院庭长在不同意法官（合议庭）意见时强制性开启案件移转程序。

最后，院庭长审判业务监督权的行权流程和结果，应当全程留痕。对此，《意见》规定，院长、副院长、庭长针对上述案件监督建议的时间、内容、处理结果等应当在案卷和办公平台上全程留痕。实务中要落实《意见》的上述规定，还必须配套性地要求院庭长审判业务监督权行使贯彻书面化原则，即，院庭长必须以书面方式下达审判业务监督的指令，实现审判业务监督权行使的书面化。院庭长的书面指令，应当载入法院内卷，并作为事后评判院庭长是否不当行使审判业务监督权以及是否承担责任的依据。

说到底，院庭长的审判业务监督权，实际上是一项具有过渡性的改革措施，是一次不彻底的改革，因为，对于法官的违法审判和冤假错案的监督、防范，长远来看，主要还是应当依赖于法院内部的审级监督、外部的检察监督以及社会监督等其它监督方式。改革的不彻底性和过渡性，本身也表明改革者或者说《意见》的制定者内心的某种焦虑：既想放权实现法官的独立办案、独自担责，又担心法官在一些疑难、复杂、重大案件中违法审判或出现冤假错案，因而又不得不将这部分案件管起来，试图通过这一“放”一“管”，在审判独立和审判质量之间寻找一种平衡。可以说，这一改革，对于改革者和被改革者来说，都是一种无奈的改革。

（作者系四川大学法学院教授、博士生导师）