我国农村基层治理现代化的实现路径探析

范艳广

（首都师范大学，北京　100048）



我国农村基层治理现代化的实现路径探析

范艳广

（首都师范大学，北京100048）

摘要：基层治理现代化是国家治理体系现代化的重要基石。大力推动农村基层治理能力现代化，必须发挥基层党组织的核心作用、大力改进乡镇政府治理机制、积极发挥农村社区各类组织在农村基层治理中的协同作用、在乡镇政府与农村社区之间建构制度化的良性互动关系。

关键词：农村社会；基层治理；乡镇政府

中国是一个发展中农业大国，构建中国特色的农村基层治理机制，实现农村治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。

1　发挥基层党组织的核心作用

按照中央全面深化改革的要求，我国到2020年要基本建成城乡发展一体化的体制机制，要完全实现城乡发展一体化还需要更长的时间。这也就决定了实现乡村社会治理现代化将是一个长期的过程，在这个由城乡二元结构向城乡发展一体化过渡时期，我们需要根据中国的国情，发挥基层党组织核心作用，努力实现农村基层治理现代化。

（1）加强农村基层党组织的建设。农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是农村各项工作的领导核心，理应在乡村治理中处于核心地位。习近平总书记强调，一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国的国情和“三农”现状决定了农村基层党组织在实现乡村社会治理现代化过程中居于核心地位，2014年的中央1号文件在提到改善乡村治理机制、健全基层民主制度时也强调要强化基层党组织的领导核心作用，巩固和加强党在农村的执政基础。

（2）健全基层民主制度。包括村民自治在内的基层群众自治制度是中国特色社会主义政治制度的重要组成部分，是基层民主的主要形式。我国宪法也规定农村实行村民自治，村民委员会是基层群众性自治组织。我国自实行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容的村民自治以来，农村基层民主政治建设得到了长足发展，有利地推动了乡村社会治理现代化的实现。实践证明，村民自治是适合我国国情的基层民主制度，今后仍将在乡村社会治理中发挥着重要的作用，村民自治如何开展甚至将影响乡村社会治理现代化能否顺利实现。

（3）发挥人民群众的主体作用。人民群众是历史的创造者，是社会发展的主体。在乡村社会治理中，虽然基层党组织居于核心地位，村民自治是重要保证，但都离不开一个重要主体——农民。党的核心作用需要通过农民来实现，农民也是村民自治的参与者和创造者。近些年全国各地在乡村社会治理方面出现的一些典型经验，如河南省邓州市率先提出的“四议两公开”、北京市怀柔区村级“重大事项八步法”、江苏邳州的“四权建设”等都离不开农民的参与和创造，可以说农民是实现乡村社会治理现代化的重要推动力量。

2　大力改进乡镇政府治理机制

根据党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标：推进国家治理体系和治理能力现代化，基层治理现代化是国家治理体系现代化的重要基石，以推进基层治理现代化为突破口，为国家治理体系现代化奠定良好的基础。因此，推进国家基层治理能力现代化，首当其冲的是要改进乡镇政府治理结构，提升农村基层治理能力，运用改革创新的办法，写好基层治理能力现代化这篇大文章。

（1）科学定位政府职能，增强乡镇政府能力。科学定位政府职能，是指乡镇政府应针对本地区社会经济发展实际，结合本地区居民、乡镇企业和其他社会组织多元化需求，确定其关键职能。科学定位乡镇政府职能，应集中于发展乡镇区域经济，向农村社区提供公共服务和进行社会管理，增强乡镇政府支持农村社区在经济发展、社会管理和公共服务等方面的能力，发挥政府的主导作用，实现镇域经济发展与服务民生双赢多利。同时，乡镇政府应根据本地实际情况有所侧重，正确处理好本地区维稳和维权的关系，把群众合理合法的利益诉求解决好，是群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。要处理好乡镇活力和秩序的关系，既不能管得太死、一潭死水，也不能管得太松、波涛汹涌，乡镇政府要重视疏导化解、柔性维稳，发动农村社区各类组织、乡镇企业等一起来做好本地区经济社会发展的工作。

（2）转变政府职能，以网络化管理、社会化服务为方向。乡镇政府直接面对农村基层，为了实现乡镇政府管理重心下移，基本公共服务下沉，需要最大限度整合乡镇政府行政资源，健全基层综合服务管理平台，推进乡镇政府向“服务型政府”角色转变。在健全基层综合服务管理平台的过程中，要及时反映和协调人民群众各方面各层次合理合法的利益诉求，建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反应、矛盾能化解、权益有保障。同时，简化农村公共事务服务办理流程和环节，提升乡镇政府管理与服务效率，为基层群众、企业和其他社会组织提供高效、便捷、贴心的服务。

（3）创新乡镇政府治理体制，改进治理方式。治理方式从管制向协商转变，推进多元治理主体共管共治。为了实现全新的政治管理，乡镇政府要在治理手段上实现由管制向协商转变，使权力由“自上而下”的单向运行向“上下互动”双向运行转变。为了更好地实现对农村社会的管理与服务，乡镇政府应逐渐减少强制手段，更多采用说服、协商和指导等方式，积极发挥乡规民约等社会自治规则的指引作用。在现阶段，多元主体参与农村基层治理，顺应了农村社会各阶层日益增强的政治参与意识和对构建新的社会管理权力结构的迫切要求。为促使多元治理主体在农村基层治理中形成合力，实现农村居民有序的政治参与，乡镇政府应当用引导和民主的方式促使农村社区各类组织和居民参与农村社区公共事务的决策，建立农村社区各方利益诉求的表达机制。在乡镇政府与农村社会的互动和交流过程中，提升农村社区各类组织与公众对乡镇政府的支持与认同，形成乡镇政府与农村社区各类组织及居民之间共管共治的治理格局。

3　积极发挥农村社区各类组织的协同作用

农村基层治理的重点是农村基层社会，主体是农村社区居民，关键是创新基层治理机制，实现基层善治。这就需要积极发挥农村社区各类组织在农村基层治理中的协同作用，增强农村社区自治力量，提升基层组织自治能力。因此，要农村社区自治组织纳入到农村基层自治的平台之中。在这个平台上，整合农村社区自治组织与其他各类组织之间的关系，充分发挥其群众性、自治性和民主性，孕育群众自治的活力、基层管理的合和民主成长的动力，让农村社区居民依法办理自己的事情，发挥农村社区各类组织在农村基层治理中的协同作用，促进它们与乡镇政府的良性互动。

（1）规范农村社区自治组织自治权力的行使，实现社区居民依法自治。作为农村社区自治组织的村民委员会，它行使的自治权力源于村民的授权。因权力来源决定，村民委员会在对本村进行公共管理、提供公共服务时，必须代表村民的意愿和利益。因此，应改变村民委员会的“行政化”趋向，促使村民委员会逐渐回归其自治本质，组织农村社区居民共同管理本社区公共事务，确保本社区居民自我管理、自我教育、自我服务的民主权利得以实现。村民委员会依法行使自治权力。村委会在本社区行使公共权力过程中，要合理界定与村党支部、村代会之间权责分工，实现各司其责，并积极落实村务公开和民主管理，对于本社区重大事项，还应遵循决议公开、实施结果公开，接受本社区居民监督。村民委员会从主导型角色转为指导型角色，注重激发社会活力。通过组建文体团队、志愿者组织、业主委员会、企业家联谊会等公益性智趣性自治性组织，以广泛参与社会活动的全新组织方式，拓展和丰富社区参与和社会共享的功能。

（2）建立现代社会组织制度，促使农村社区社会组织、经济组织参与农村社区管理与服务。农村社区社会组织、经济组织是农村社区居民建立的自治性组织。这些组织的成立，能够弥补乡镇政府和村委会对农村基层治理之不足，在发展农村社区经济、促使本社区居民参与农村社区管理、提供公共服务等方面发挥经济组织具有自主性和镶嵌性相结合的“官民二重性”特性，需要对这些组织进行去“行政化”引导，重塑其“草根性”。因此，应当限期实现农村社区社会组织、经济组织与行政机关真正脱钩，实现农村社区社会组织、经济组织在人财物上真正独立，建立政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织制度。在参与农村社区管理上，农村社区社会组织还要善于引导农村社区居民参与，发动本社区居民参与本社区社会治安的维护、民间纠纷的调节、社会救助、文化生活等公共事务的管理。在参与农村社区公共服务供给上，对于可以由农村社区社会组织、经济组织承担的农村公共服务，农村社区社会组织、经济组织应积极参与市场竞争，接受乡镇政府委托，为居民提供市场化、社会化服务。

4　构建政府与社区之间制度化的互动关系

推进农村基层治理能力现代化，既要强调农村基层治理中乡镇政府的主导作用，又要发挥农村社区各类组织在农村基层治理中的协同作用，更要促使乡镇政府与农村社区各类组织之间在管理与服务中的分工、协作，实现相互配合、和谐共生。为了实现乡镇政府与农村社区之间的有效互动与相互制衡，增强乡镇政府与农村社会合作治理能力，需要重构乡镇政府与农村社区之间的制度化关系。

（1）确定乡镇政府与农村社区各类组织之间的职责边界。乡镇政府是行使行政管理权的行政机关，农村社区各类社会组织是行使农村社区自治权的自治组织，为避免乡镇政府与农村社区各类组织之间“零和博弈”，促进双方良性互动，需要厘清乡镇政府与农村社区各类组织之间职责边界。按照现有法律规定，乡镇政府对属于农村社区居民自治范围的事项进行指导，对于农村社区各类组织而言，它们在行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等自治权利过程中，只要是属于合法的自治活动，乡镇政府就负有指导职责。当然，乡镇政府在指导中还应严格遵守法治程序，不能轻易介入农村社会日常生活领域，避免产生“权力越位”的情况。同时，乡镇政府是直接向农村社区居民行使行政管理权的基层政府，由于乡镇政府管理的人口较多、管辖的范围较大，必须借助农村社区各类组织的有效协助才能实现对农村的有序管理。在农村社区各类组织依法协助乡镇政府行使公权时，乡镇政府要遵循“权责对等”和“还权于民”原则，为农村社区各类组织提供相应的经费、设施和条件保障，提高农村社区各类组织的积极性和承接能力。

（2）乡镇政府对农村社区各类组织自治权的行使进行必要干预和调节。农村社区各类组织在农村社区行使自治权，源于国家向农村基层社会和公民让渡和下放部分治权。因此，当农村社区面临自身无力解决的矛盾和冲突时，作为农村社区国家法令执行者的乡镇政府，需要对农村社区各类组织自治权的行使进行必要的干预和调节。在干预和调节过程中，乡镇政府凭借国家权力产生对农村社区任何阶层、组织和团体平等的约束力，并促使农村社区各利益主体按照国家法令规定的制度和程序，谋求所谓“随机性的制度化让步妥协”。由此，农村社区各方利益冲突处于乡镇政府可控范围内，避免农村社区自治力量无序扩张。值得注意的是，乡镇政府行政管理权对乡村社区自治权力进行必要地干预和调节的同时，应该避免对乡村社区自治权力进行超强控制和过度干预。

5　结语

全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，没有农村的小康，就没有全面建成小康社会。2013年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上强调：“一定要看到，农业还是‘四化同步’的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板”。加强农村基层社会管理，不仅是“三农”工作的重大任务，而且是基层治理现代化的具体要求，更是推进国家治理体系和治理能力现代化总目标的必然要求。因此，发挥基层党组织的核心作用、大力改进乡镇政府治理机制、积极发挥农村社区各类组织在农村基层治理中的协同作用、在乡镇政府与农村社区之间建构制度化的良性互动关系是保障和改善农村民生，树立系统治理、依法治理、综合治理、源头治理理念的重要举措，是确保广大农民安居乐业、农村社会安定有序的必然要求。

参考文献

［1］陈剩勇，徐珣.参与式治理：社会管理创新的一种可行性路径——基于杭州社区管理与服务创新经验的研究［J］.浙江社会科学，2013，（2）.

［2］林尚立.基层民主：国家建构民主的中国实践［J］.江苏行政学院学报，2010，（4）.

［3］王信贤.争辩中的中国社会组织研究：“国家——社会”关系的视角.台北韦伯文化国际出版有限公司，2006.

［4］甘阳.“民间社会”概念批判［M］.浙江：浙江人民出版社，1998.

The Realization Path Analysisof the Modernization of Rural Grassroots Governance in Our Country

FAN Yan-guang
（The Capital Normal University，Beijing 100048，China）

Abstract：Grass-roots management modernization is an important cornerstone of modern national governance system.In order to promote the modernization of rural grassroots governance ability，we should exert the core function of the party organizations at the grass-roots level，improve the villages government governance mechanism，actively play synergistic reaction of the rural community organizations in the rural grass-roots governance，and build interactive relationship betweengovernment and rural communities.

Key words:rural society；grass-roots level governance；township government

作者简介：范艳广，男，河南濮阳人，硕士研究生。

收稿日期：2015-12-26

中图分类号：D422.6

文献标识码：A

文章编号：2095-980X（2016）01-0104-03